從新冠肺炎疫情防控看我國郵輪衛生安全監管

【摘 要】 為加強我國郵輪產業的衛生安全監管，完善我國法律體系的薄弱環節，指出新冠肺炎疫情暴露的國際郵輪監管問題，分析我國在郵輪出入境檢驗檢疫、港口建設、郵輪建造等方面的衛生安全監管制度存在諸多問題，就目前防疫形勢提出調整郵輪出入境檢驗檢疫相關法律、加強郵輪港口建設中的衛生安全保障、補白郵輪衛生設施標準及應急管理體系標準等建議。

【關鍵詞】 衛生安全監管;出入境檢驗檢疫;港口建設;郵輪建造

0 引 言

新冠肺炎疫情期間“鉆石公主”號、“至尊公主”號、“紅寶石公主”號等一系列國際郵輪相繼出現聚集性疫情，給郵輪產業帶來巨大沖擊。疫情期間郵輪聚集性疫情的暴發在一定程度上反映了國家對郵輪衛生安全監管的疏漏，分析暴發疫情的郵輪相關主體行為和郵輪衛生安全監管暴露出的問題，對照我國相關法律規定可以發現，我國目前對于郵輪衛生安全監管方面的法律較為薄弱，需進一步完善。

1 新冠肺炎疫情暴露的國際郵輪 監管問題

1.1 郵輪港口國防疫行為存在多處疏漏

新冠肺炎系傳染性較強的傳染病，一經發現應即刻采取隔離措施。郵輪空間小、密閉性強，通風主要依靠空調，醫療條件有限，因而在郵輪靠岸后港口國應當及時組織乘客及船員離船進行隔離。然而，“鉆石公主”號靠岸后，港口國采取的船上隔離措施擴大了疫情傳播的風險。造成這一事件的主要原因是郵輪港口國隔離措施判斷失誤，郵輪靠岸的橫濱港及其周圍缺乏足夠的隔離區域與醫療物資，無法容納整艘郵輪的乘客及船員在港口進行隔離。說明郵輪港口國對郵輪出入境衛生檢疫制度反饋速度較慢。“紅寶石公主”號靠岸時正值疫情在全球蔓延，港口國應及時采取衛生檢驗檢疫措施及公共衛生應對舉措，但港口國缺乏快速、有效的衛生檢疫反饋與行動機制，并在未對郵輪乘客進行健康檢測的情況下便批準其下船。這一行為直接擴大了疫情傳播的風險。

1.2 郵輪船旗國對郵輪監管不力

只有公海制度明確了船旗國對衛生事務的管理義務。[1] 《聯合國海洋公約》規定：（公海航行期間）每個國家應對懸掛該國旗幟的船舶有效地行使行政、技術及社會事項上的管轄和控制。在前述3艘遠洋郵輪啟航前，新冠肺炎疫情已被列為國際公共衛生緊急事件（PHEIC），但郵輪公司并未發布涉事郵輪航線的重大調整公告，其間也未對涉事郵輪采取緊急召回或加派防疫船舶前往公海進行防疫物資補給等相關管控行動。

1.3 郵輪公司疏于防范

《國際船舶安全營運和防止污染管理規則》（以下簡稱《ISM規則》）第8條規定，郵輪公司應在開航前提供充足的醫療條件、配備足夠的應急物資。郵輪公司僅在其旅行指南中說明其配備合格的持證醫護人員、齊全的醫療設施，能滿足大多數醫療需求，但有關醫護人員數量、醫療設施數量及醫療應急物資等信息說明均不詳。此外，疫情期間郵輪公司應保持足夠的警惕性。“至尊公主”號、“紅寶石公主”號郵輪開航時間均在新冠肺炎疫情被列為PHEIC之后，且開航前未對相關乘客及船員進行健康檢測，航行期間均有乘客感染新冠肺炎。后期兩艘郵輪聚集性疫情的暴發，郵輪公司有著不可推卸的責任。直至2020年3月5日，“公主”號郵輪才發布相關旅行健康安全指引，加強對乘客及船員的健康篩查。郵輪公司防疫意識較差，郵輪聚集性疫情的暴發暴露出其應急管理體系上的疏漏。

2 我國郵輪衛生安全監管情況分析

2.1 郵輪出入境檢驗檢疫制度存在諸多問題

我國針對郵輪的出入境檢驗檢疫法律較少，以《中華人民共和國國境衛生檢疫法》（以下簡稱《檢疫法》）及《中華人民共和國國境衛生檢疫法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）為主導。二者針對郵輪出入境檢驗檢疫缺乏明顯的針對性，表現在：《檢疫法》未將船舶、航空器、列車等進行區分而是統稱為“交通工具”;《實施細則》并未將郵輪檢疫實施方式與貨船檢疫實施方式進行區分，規定也多為原則性規定。與其他交通工具相比，郵輪密閉性較強、通風系統條件較差、人員密集，應當充分考慮其特殊性對其出入境檢驗檢疫進行特別規定。

我國針對郵輪相關的檢驗檢疫存在一定數量的行政法規、部門規章及其他規范性文件，這些規定存在明顯的沖突與不明確等現象，主要表現在：

（1）相關規定部分沖突。《國際航行船舶進出中華人民共和國口岸檢查辦法》（以下簡稱《口岸檢查辦法》）中規定港務監督機構為船舶出入境檢查主導機構，《出入境郵輪檢疫管理辦法》中將海關作為負責機構。對于主管機構的指定，兩個效力不同的文件存在沖突，缺乏統一性，實踐中易產生沖突。

（2）相關規定內容較為籠統。《出入境郵輪檢疫管理辦法》中僅規定郵輪檢疫的方式及對檢疫的方式選擇作出指導性規定，但均為原則性規定，并未對具體檢疫方式的操作要求作出規定。《國際航行郵輪群體性疾病突發事件應急處置技術方案》對郵輪群體性疾病突發事件處置進行分階段指導，但未規定前期處置階段評估、應急預案制定時間及主導部門，對后期現場處置造成影響。

2.2 港口衛生安全監管薄弱

我國港口衛生安全建設的管控薄弱，并沒有對郵輪母港建設與貨船港口建設進行區分監管，而是進行統一規定，其中涉及港口建設的法律文件有《港口法》《港口建設管理規定》《港口工程建設管理規定》，其中《港口建設管理規定》僅涉及港口建設的程序性事項及市場管理，《港口工程建設管理規定》涉及港口建設工程的施工及驗收，僅《港口法》涉及港口衛生檢疫。《港口法》第2章對港口建設作出了指導性規定，第17條指出港口的危險貨物作業場所、實施衛生除害處理的專用場所，應當符合港口總體規劃和國家有關安全生產、消防、檢驗檢疫和環境保護的要求。我國對于港口建設衛生安全相關的規定較少，此次新冠肺炎疫情對郵輪靠岸港口防疫措施提出了較大挑戰。

2020年1月20日，“歌詩達塞琳娜”號在天津港靠泊，天津港對郵輪乘客及船員進行了健康檢測，零感染病例后對郵輪所有人員進行離船疏散，其中35名湖北籍游客因無法返程入住就近招待所。與“鉆石公主”號不同的是，“歌詩達塞琳娜”號并未發現感染病例。一旦該郵輪出現疫情，則應當對采取何種隔離方式、隔離場所的確定，以及天津港是否具有足夠的空間以備游客及船員就近隔離等問題進行進一步探討。

2.3 郵輪衛生設施標準及應急管理體系標準留白

（1）郵輪建造時的衛生設施要求及標準缺失。目前國際尚未有關于郵輪建造的統一規范，其建造標準主要依據船級社對相關船舶的入級和建造規范。以我國船級社（CCS）為例，CCS曾發布《郵輪規范》和《郵輪空調系統檢驗指南》，但其中并未涉及郵輪衛生安全相關的規定。新冠肺炎疫情發生后，CCS于2020年7月9日發布了《船舶防疫安全指南》（以下簡稱《防疫指南》），于2021年8月1日生效。《防疫指南》對船舶建造過程中的防疫安全保障、船艙隔離要求、船舶空調/通風和空氣過濾系統、隔離房及其他健康輔助功能進行了規制，在一定程度上彌補了現階段郵輪建造過程中衛生安全標準缺失的現狀。但是，船級社是民間組織，其指南的效力不具有明顯的普遍適用性和強制性，實施效果仍待進一步觀望。

（2）郵輪應急管理體系的國家或行業標準缺失，實踐中只能參照普通船舶及普通交通工具的相關標準。《ISM規則》指出船舶所有人、經營人或管理人應當針對可能出現的緊急事件制訂船舶應急計劃。我國并未有專門的郵輪衛生監督及應急管理體系的國家或行業標準，實踐中只能參考普通船舶及普通交通工具的相關標準。考慮到郵輪的特殊情況，這些標準不具有明顯的普遍性和強制性，在實踐中也很難達到規制效果。

3 我國郵輪衛生監管的反思

3.1 調整郵輪出入境檢驗檢疫相關法律

（1）完善《檢疫法》及《實施細則》。《實施細則》可在“海港檢疫”章節中將郵輪檢疫方式與普通貨船檢疫方式進行區分，以解決現階段的混同問題;第8章并未規定新型傳染病的實施細則，考慮到新冠肺炎的特殊性與突發性，可以在該章節中對國務院認為的其他傳染病的檢驗檢疫作出兜底性規定以應對突發情況。針對船舶及海港檢驗檢疫，《實施細則》存在大量原則性條文，實踐中有很大的不確定性，可在修改過程中對郵輪及其他交通工具的檢驗檢疫相關規定作適當具體化。

（2）修改與郵輪相關的檢驗檢疫規范。《口岸檢查辦法》與《出入境郵輪檢疫管理辦法》在主管機構指定方面存在沖突，前者屬于行政法規，后者為部門規章，根據“上位法優于下位法”的原則，二者發生沖突時應當以前者的規定為準。我國港務監督機構隸屬于交通運輸部，而海關總署是專門針對出入境事務進行監管的直屬機構。依據職責劃分及郵輪出入境檢疫事宜的特殊情況，應當將海關作為主管機構更為合適。為避免實踐中的沖突，可以將《口岸檢查辦法》相關規定改為“海關負責召集有其他檢查機關……有關問題”。

（3）增補對其他相關文件中的原則性規定及疏漏。針對《出入境郵輪檢疫管理辦法》中的原則性規定，應當在該章節中增補建議方式對應的實施細則或注意要點。《國際航行郵輪群體性疾病突發事件應急處置技術方案》對郵輪群體性疾病突發事件處置進行了分階段指導，但其規定仍缺少具體的指導部門及相關的時間限制，在處置時間上可以借鑒現有應急預案的相關規定。

3.2 加強郵輪港口建設中的衛生安全保障

《國際衛生條例（2005）》對港口衛生安全建設提出了原則性要求，然而各國執行狀況不一。盡管橫濱港為WHO所認可的“國際衛生港口”，但在面臨新冠肺炎這一突發公共衛生事件時仍應對不足。目前正在建設母港城市的多個建設規劃對疫情防控的軟硬件配置還存不足。加強郵輪港口衛生安全保障、提升港口衛生檢驗檢疫設施建設具有十分重要的意義。就我國而言，加強郵輪港口建設中的安全保障有3個方面：

（1）根據郵輪港口吞吐量增加郵輪港口常駐醫務人員數量，出具具體要求以量化郵輪醫務人員指標。

（2）加強郵輪港口疫情防控硬件設施建設：增加消毒與醫療急救設施;預留足夠的隔離區域，平時隔離區域可做他用但應當保證緊急情況下可以隨時調用[2];針對空間有限的港口，應確保港口交通通暢并保證郵輪附近有足夠的醫療衛生條件與區域，可就近隔離郵輪人員。

（3）加強郵輪港口應急體系管理，定期安排突發衛生公共事件應急演練，并進行防疫安全宣傳加強游客及港口工作人員的防疫安全意識。

3.3 補白郵輪衛生設施標準及應急管理體系標準

（1）郵輪建造的衛生標準。針對國內建造的郵輪，《船舶防疫安全指南》可以緩解郵輪建造過程中衛生安全標準缺失的現狀，但考慮到船級社的性質，船舶是否會參照CCS標準進行建造仍需加以考慮;因此，要統一郵輪建造過程中的衛生安全標準仍需制訂相關的國家標準。針對國外遠洋郵輪靠港，我國應當加強對郵輪衛生安全設施的監管，確保來港郵輪符合我國郵輪衛生安全標準。

（2）郵輪公司的應急管理體系。應當制訂區別于其他船舶等交通工具的國家或行業標準，確保郵輪公司在郵輪運營過程前制訂船舶應急計劃。

4 結 語

新冠肺炎疫情對世界經濟產生了巨大沖擊，在很大程度上制約了旅游業的發展，郵輪聚集性疫情的出現進一步加劇了對郵輪產業的影響。相較于西方其他國家，我國郵輪產業發展歷史較短，目前尚處于初步發展階段。就本次疫情而言，天津港在應對“歌詩達塞琳娜”號事件中展現出了大國風采，但應當區分不同事件的差異，對國外頻繁發生的郵輪聚集性疫情暴露出的郵輪衛生監管層面的法律問題進行反思。以本次疫情防控為契機，審視并完善我國法律體系的薄弱環節，加強我國郵輪產業的衛生安全監管，提升我國郵輪產業的世界形象，增強產業的吸引力，抓住機遇為郵輪產業的發展提供強有力的法律保障，促進郵輪產業在我國的蓬勃發展。

參考文獻：

[1] 劉晨虹. 疫情郵輪的責任困境與海洋法律體系的完善[J]. 中國海商法研究，2020（1）：3-10.

[2] 彭先偉，吳亞男. 新冠病毒疫情下的郵輪檢疫處置問題初探：以國際衛生法為視角[J]. 中國海商法研究，2020（1）：20-27.

收稿日期：2021-07-21

作者簡介：張瑞珍（1996―），女，碩士研究生，研究方向為國際航運法

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