決定基層干部選拔任用的關鍵鏈條

周少來

【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

基層干部是基層治理的關鍵主體，是基層政權的組織者和承載者，而基層干部的選拔任用則是保證基層干部素質和能力的關鍵程序。如何保證基層干部選拔任用過程的公正公平、民主透明，則涉及復雜的信息與權力的對沖和平衡，也即自下而上的信息流與自上而下的權力流，如何在決定基層干部的選拔任用中協同互動，共同發揮作用保證選拔任用干部的素質和能力。

本文以基層鄉鎮干部的選拔任用為例，從信息流與權力流的基本鏈條和環節來分析：基層群眾一一基層干部一一擬選干部一一鄉鎮黨委一一縣級黨委，這一鏈條中的信息流與權力流，在擬選干部的任用決定中起著不同的影響和作用，如果以擬選干部為分析中心，從各個環節的主體與擬選干部的關系來看，基本的規律是：越靠近擬選干部，其掌握的信息越準確真實，越靠近權力中心，其在擬選干部的任用中作用越大。下面我們從各個行為主體在信息流與權力流的互動作用關系來逐級加以分析。

基層群眾與鄉鎮擬選干部，從現實情況來看，信息流、權力流都比較疏遠。這有兩個原因：一是基層群眾在農業后稅費時代，除了一些貧困戶和低保戶以外，與鄉鎮政府和基層干部基本上沒有多少往來，而且大量農戶家庭基本上處于“離散化”狀態，青壯年外出打工或經商，留守家里的老人和兒童，大多不太關心基層政府的工作和干部行為。二是鄉鎮干部在鄉村的工作，大部分是對任務型和工程型工作的臨時性檢查，進村入戶與基層群眾直接接觸的機會有限，一股基層群眾與鄉鎮干部直接交流和對話的機會也比較少，對鄉鎮干部的素質和能力也不可能深入了解和掌握。但基層群眾對擬選干部的民間口碑和風聞，也有一定的影響和作用，在縣級黨委調查擬選干部的群眾基礎時，如果群眾對擬選干部的評價能夠“傳人”縣委組織部門的調查之中，其作用就會更大。例如，鄉鎮股級干部擬選任副鎮長，鄉鎮場域對此干部的民間口碑評價，就可能影響縣委考察。但如果是鄉鎮書記或鄉鎮長，擬選任副縣級干部，鄉鎮場域對此干部的口碑評價，就可能對縣委及市委的選任決定影響更大。由于沒有制度化和組織化的影響機制和渠道，即便是基層群眾對鄉鎮擬選干部的思想素質和工作能力有些許風聞和了解，但對擬選干部的直接影響較小，而口碑評價影響選拔任用作用的大小，最終取決于鄉鎮黨委和縣委深入群眾，調查擬選干部群眾基礎的范圍和程度。這便體現了信息流和權力流的協同互動機制。

基層鄉鎮干部，對于鄉鎮擬選干部，應該說是最為了解和清楚的，一是因為在一起長期工作和生活，在鄉鎮政府幾十個人的環境里，鄉鎮干部長期生活在鄉鎮熟人社會，相互之間絕大多數都是知根知底的，甚至對于相互之間的家庭背景、夫妻關系、同學關系都非常了解，還有可能相互之間牽連親戚關系。二是工作中相互配合和熟悉，普通干部與擬選干部，在具體的業務工作和組織工作中，一般都搭過班子，相互之間對對方的工作能力和專業素質大多比較清楚，其掌握的信息也相對準確。普通干部對擬選干部選拔任用的影響，也分不同情況：對于在本鄉鎮內部擬選用的副鄉鎮長級干部，如果鄉鎮黨委和縣委組織部門，在民主推薦和民主測評中，十分重視擬選干部的民意基礎，此時的影響作用就會大一些。但如果是本鄉鎮長或鄉村書記，擬調任其他鄉鎮或擬提拔到副縣級領導崗位，其作用可能就會比較小。普通干部對擬選干部選拔任用的影響，同樣取決于鄉鎮黨委和縣委組織部門對民意信息流的重視程度，其最終的決定權還是取決于上級黨委的權力流取向。

基層鄉鎮黨委，對于本鄉鎮的擬選干部，其影響和作用更為直接和關鍵。從信息流來看，鄉鎮黨委對于屬下的擬選干部，從思想素質和工作能力方面，掌握得較為全面清晰，對其家庭背景和社會關系也掌握更多信息。但鄉鎮書記和鎮長，與其擬選干部也會有更多的人情交往和私人關系，其對擬選干部的組織推薦和組織評價，不但有其對擬選干部素質和能力的客觀評價，也可能夾雜著對擬選干部的私人情感。總體來看，本級鄉鎮黨委，對于基層干部的組織推薦和組織鑒定，有著十分重要的前提性支持作用。從權力流來看，對于本鄉鎮副職的選拔任用，如需要選拔一個副鄉鎮長，鄉鎮黨委的推薦和組織鑒定就十分關鍵，直接可能影響著縣委的組織決定。但是對于本鄉鎮正職，如鄉鎮書記和鄉鎮長的選拔任用，縣委組織部門要到鄉鎮干部中進行民主測評，鄉鎮黨委的評價和鑒定會有一定的影響，但如果該干部沒有腐敗問題和能力問題，最終的任用決定還是取決于縣委及其組織部門。

縣級黨委這一層級，可以分為兩個組織部門，一是縣委組織部，這是縣域干部選拔任用工作的具體組織和執行部門，基層鄉鎮干部的日常考核、組織推薦、組織考察和組織任命等，都由縣委組織部來具體實施。二是縣委常委會，這是縣級政權的權力中心，也是黨管干部原則執行的基層中心，鄉鎮干部的最終任用決定，在組織部門提供的組織材料的基礎上，由縣委常委會會議決定，在充分民主討論的基礎上，由常委會成員以投票方式，多數票決干部任用，作為縣委常委的組織部長和縣委書記、縣長的意見，會在干部的任用決定中發揮重要作用。

從信息流來看，縣委及其組織部門，與擬選干部的信息傳遞關系最遠，縣委組織部到鄉鎮考察一個干部，一般會接觸三個層次的信息：一是基層群眾的意見，這一般沒有多少組織化的聽取渠道，大多是組織部人員在本鄉鎮的所見所聞，或是在本鄉鎮工作生活的同學朋友中打聽到的。由于基層群眾的意見，是所謂的“非正式意見”，在基層干部的選任中，其作用也就是“非正式作用”，一般來說，作用較小。二是基層干部的意見，縣委組織部的考察組，一般都要在本鄉鎮的干部中進行民主測評和個別談話，如果擬選用副鎮長，就會在全體鄉鎮干部中進行民主測評，聽取普通干部意見，同時在股級、主任級干部中進行個別組織談話。但由于民主測評和個別談話的內容和結果不直接公開說明，只是作為縣委組織部的選任參考和依據。一方面基層干部在民主測評和個別談話中，會出現表面應付或不講真話的情況，一方面覺得自己的意見沒有多大作用，另一方面也怕萬一傳播出來，會受到打擊報復。因此，基層干部對擬選干部的選任影響，雖然有很多準確的信息，可能有一定的作用，但最終的作用一般基層干部并不清楚。三是基層黨委的意見，基層黨委在決定本鄉鎮副職的選任中，其意見就有基礎性或決定性作用。一方面鄉鎮黨委的意見是正式的組織意見，代表基層黨委的集體意見，在其中黨委書記和鄉鎮長的意見就很重要。另一方面，鄉鎮的副職的選任，在以后的工作中，需要配合和協助鄉鎮正職的領導和工作，因此縣委組織部門，就會特別重視鄉鎮黨委的意見，就會把本鄉鎮黨委的組織意見，作為向縣委常委會匯報的基礎和根據。

從權力流來看，縣級黨委及其組織部門，在決定縣域基層干部的選任中作用最為關鍵，雖然距離自下而上的信息流較為疏遠，但距離自上而下的權力流最近。從權力流運作分析，分為兩個類型：一是在決定本縣域鄉鎮長等科級干部的選任中，縣級黨委就有最后的決定權，縣委組織部門推薦干部候選人，考察擬選干部的德能勤績廉等表現，形成最后的干部擬用考察報告，提交縣委常委會討論決定。二是在決定副縣級干部的選任中，縣級黨委及其組織部門，也有一定的提名權、推薦權和最后決定權，只是要到市級和省級組織部門報告備案。

基層干部的選拔任用，是黨管干部原則在基層的落實和實施，是整個國家治理和干部選用的基礎性工程，是十分重要的組織行為和組織過程。基層干部的組織推薦、民主測評、組織考察、組織鑒定和組織任命，都有嚴格的干部選拔任用的條例規定，從組織程序和形式過程來看，一股都會得到嚴格遵守，也不會存在所謂的程序缺陷和過程漏洞。但從上述的信息流和權力流的對沖過程來具體分析，就會看到可能存在的一些問題：

一是從信息流來看，越是基層群眾和基層干部的信息，越有可能真實和全面，但其與權力中心的距離越遠，其信息傳遞過程之中的損耗和變異越多，其對基層干部選任的作用越小。越是體制內的信息、越是接近權力中心的信息，越有可能是碎片化和表面化的信息，但其對基層干部的選任作用越大，如基層干部的意見相比于基層群眾的意見、基層黨委的意見相比于基層干部的意見，其對基層干部的選任作用更大。二是從權力流來看，越是體制內的組織權力、越是體制內組織核心的權力，其對基層干部選任的影響作用越大。如在基層干部的選任中，鄉鎮黨委的組織意見就比鄉鎮干部的個人意見作用更大、縣級組織部門和縣委的意見就比鄉鎮黨委的意見作用更大，而體制外的一股群眾和體制內的普通干部，其意見在干部的選任中的影響和作用就很小。

從基層干部選拔任用中信息流和權力流的深層分析中，可以看出基層干部選任中的政治生態和行為趨向：第一，一些基層干部行為的“唯上唯權”趨向。由于基層干部選任中決定權的自上而下，鄉鎮工作的年輕干部，如果要求上進和進步，就必須首先爭取本鄉鎮主要領導的認同和支持，就需要對鄉鎮的書記和鄉鎮長，做到絕對的個人忠誠和工作服從，因為選任的組織考評和鑒定都需要主要領導來定奪。第二，一些基層群眾和基層干部對干部選任工作的疏遠和冷漠。基層群眾對鄉鎮擬選干部接觸不多了解少，其口碑和風聞對干部選任影響不大。鄉鎮的普通干部，雖然對擬選干部有更多的知情和了解，但其對擬選干部的選任的參與渠道并不多，其意見最終能否影響組織決定并不確定，因此一些鄉鎮普通干部只為應付組織程序，并沒有多少積極性真正參與和發表真實意見。

進一步分析可以看出，一些基層干部存在“庸政”“懶政”現象，與基層鄉鎮干部行為激勵機制有關：鄉鎮書記和鄉鎮長，由縣委組織部和縣委常委會決定任用，鄉鎮長還需要鄉鎮人民代表大會的組織選舉。鄉鎮正職的異地任職（不在出生地鄉鎮任職），在一定程度上也窄化了本鄉鎮干部的上升空間，也導致了大量的鄉鎮正職干部，是從縣級的各個黨政職能部門下派而來，特別是縣委重要部門和縣級領導的秘書大量到鄉鎮任職。鄉鎮正職的調轉和晉升，需要得到縣級黨委及其組織的認同和支持。鄉鎮副職需要大力支持和配合鄉鎮正職的領導和工作，其進一步晉升不僅需要得到鄉鎮正職的支持和組織鑒定，也需要得到縣委黨委及其組織部門的認同和支持。鄉鎮中有發展前途的年輕干部，是鄉鎮工作的主力軍，也是鄉鎮領導的得力干將，其工作業績和晉升前途，需要得到鄉鎮主要領導的大力支持和認同。這也是鄉鎮副科級干部以35歲年齡劃線的主要原因。鄉鎮干部中一些35歲以上的干部，若沒有多少晉升科級以上職位的預期，往往會失去干事創業的積極性。即使是職級上處于科級待遇，鄉鎮的多數干部的晉升渠道還是相當的狹窄，其上進心和創造性還是難以得到有效激勵。這是一部分基層干部存在“庸政”“懶政”的重要根源。在基層鄉鎮“權小責大、人少事多”的重壓之下，又沒有多少職位職級上的晉升空間，很多基層干部處于匆忙應對和形式主義的困境之中。

基層干部的選拔任用工作，是一項治國理政的基礎性工作，也是一項十分復雜的人事工作。我們黨在黨管干部原則的指引下，積累了豐富的干部選拔任用工作經驗，也制定了完整的組織程序和工作規范，但在基層干部選拔任用中，還是存在著唯年齡、唯學歷、唯考試、唯關系等種種問題。如何在實際工作中，把《黨政領導干部選拔任用工作條例》落實到位，如何把民主集中制原則落實到位，真正把德才兼備、干事擔當的人才選任起來，還需要在基層干部選拔任用的制度改革方面加大力度。

第一，真正把制度規定和組織程序落實到位。干部的民主推薦、組織提名、組織考察、組織鑒定和組織討論決定，都有嚴格的制度規定和組織程序，但在基層的工作中，還是存在著很多形式化、走過場的現象發生。如民主推薦的候選人很少，組織提名的候選人更多，存在“少數人從少數人中選人”的情況，擬選干部的民主支持和民意基礎不強。如民主評議和民主測評的結果不公開，民主測評的結果在多大程度上影響組織選任工作并不清楚，基層群眾和干部參與選任工作的積極性和責任心不高。黨委常委會討論時，民主發言走形式，存在“一把手”完全影響和決定的現象。存在人大代表、政協委員、黨代表和社會輿論、基層民眾對干部選任工作參與不深、渠道不暢等問題。這都需要在基層干部的選拔任用工作的民主化和法治化方面，加大頂層設計和改革的力度，使各個環節的制度規定落實到位并受到社會和人民的有效監督。

第二，加大民主測評和民主選任的制度保障。一些基層的群眾和干部，對基層擬選干部的所言所行、思想素質和工作能力，有著長期、持續性地觀察和了解，甚至八小時之內與八小時之外都知根知底。但從當前的選任工作的信息流和權力流來看，基層群眾和普通干部的意見和建議，并沒有多少制度化的反映渠道和機制，更沒有多少制度化的影響組織決定的機制。所以，在基層干部的選任工作中，還是存在一些任人唯親、裙帶關系和行賄腐敗等情況，甚至個別出現突擊入黨、篡改年齡、假冒學歷和履歷等嚴重問題，在一些基層的熟人社會中，還會出現“唯上唯權”、攀附權勢、個人愚忠等不良風氣。其實，對擬選干部的個人經歷和工作業績等，基層群眾和干部最有發言權。因此基層干部選拔任用的制度改革力度亟待加強。第一步加強民主測評的力度，公開民主測評的結果，讓基層群眾和干部的意見在干部選任工作中，真正起到一定的影響和決定作用。第二步在政治生態和社會治理較為良好的發達地區，可以試點在基層鄉鎮干部的選任中，進行一定的選任制改革，在縣委組織提名和民主推薦的差額候選人之中，由鄉鎮人大代表、政協委員、黨代表和基層社會組織、民眾代表組成選舉入團，在多名候選人之中，以多數票選出正式等額候選人，由縣委常委會最后討論決定。

第三，一定程度上加大基層鄉鎮干部選任力度。隨著鄉村振興的持續推進，社會治理重心的下沉下移，基層鄉鎮政府的“權小責大”的問題進一步凸顯，其自主創新治理的能動性受到嚴重制約。應加大鄉鎮正職民主選任力度，使選任干部更為群眾負責，逆轉其“對上不對下”的責任取向。同時，對于本鄉鎮的副職干部，應增加鄉鎮正職的建議權和決定權，使其在配置工作班子、協調班子運作上有更多自主權，以便更好干事創業。對鄉鎮基層干部的工作業績，應加大基層社會和廣大民眾的民主監督和民主考評，大幅減少形式主義的體制內檢查考核，讓基層民眾真正負起責任來，積極主動地參與到基層社會的治理和民主監督中來，鞏固基層治理的民主基礎和民意支持。

（作者為中國社會科學院大學政府管理學院副院長，中國社會科學院政治學研究所首席研究員）

責編/谷漩 美編/王夢雅