迭代數智警務杭州模式營造共同富裕示范區良法善治環境

杭州市公安局數智警務課題組

(杭州市公安局,浙江 杭州 310002)

近年來,數字技術正全面融入經濟、政治、文化、社會、生態文明建設各領域和全過程,對警務機制改革和社會治理創新產生了深遠影響。數字化、智能化是加強和創新社會治理的重要路徑。迭代數智①警務模式,做強“公安大腦”平臺,牽引制度重塑、流程再造是助力提升社會治理體系和治理能力現代化的必經之路。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出,“以數字化助推城鄉發展和治理模式創新”“推進公安大數據智能化平臺建設”,為公安推動社會治理創新指明了方向。杭州市公安局(以下簡稱“杭州公安”)緊跟“數智杭州·宜居天堂”城市發展步伐,積極探索研究符合現代化先行要求和市域社會治理需求的數智警務模式,以習近平法治思想為“總指引”,以“公安大腦”警務操作系統為“牛鼻子”,牽引警務機制實現系統性重塑、流程化再造、顛覆性變革,取得了較為明顯的改革成果。

一、從現實邏輯找準數智警務的迭代需求

“十四五”時期,杭州正處在“亞運會、大都市、現代化”的重要窗口期,工作基準線更高、風險聯動性更強、輻射影響力更大。簡單地添加人、財、物,已無法滿足當前形勢發展的需要。解決現階段的社會治理問題,亟需提升預測預警預防各類風險的能力,構建整體智治、高效協同的社會治理新生態。當前,風險形勢突出地表現為以下四個方面的變化。

(一)影響政治安全風險因素變多

“杭州無小事,事事連政治”。作為新時代全面展示中國特色社會主義制度優越性的重要窗口和高質量發展建設共同富裕示范區的省會城市,一般性問題會演變為政治性問題的風險更大,甚至引起政治安全、制度安全、經濟安全等連鎖反應。特別是杭州系全省政治、經濟、文化、交通中心,涉恐關注群體位居全省第一,境外非政府組織占全省一半以上,在境外敵對勢力滲透、煽動、影響下,任何小事都可能引起“倒灌”“喂料”,成為攻擊、詆毀我政治和社會制度的“彈藥”。

(二)網絡安全防控壓力俱增

網絡空間博弈加劇,成為意識形態領域斗爭主陣地,防攻擊、防煽動、防泄密等安全保護壓力與日俱增。杭州作為數字變革策源地,擁有各類網站、論壇等網絡陣地200多萬家,占全國的50%以上,有害信息監測處置數量多、難度大;擁有關鍵信息基礎設施單位13家,占全省的68%,以及重要單位信息系統2232家,一旦遭遇網絡攻擊或發生失泄密事件,后果不堪設想。

(三)違法犯罪打擊難度上升

違法犯罪形態呈現出明顯的結構性變化,公安機關傳統的打擊、治理手段面臨重大挑戰。一方面,傳統違法犯罪雖呈大幅下降態勢,但因矛盾糾紛引發的殺人案件和精神障礙患者肇事肇禍案件、“網約”惡性刑事犯罪案件仍時有發生,社會影響惡劣;另一方面,非接觸式的涉網新型犯罪多發高發,占全部刑事案件的半數以上,部分城區占比甚至高達70%,給人民群眾財產造成重大損失。

(四)輿情發酵風險指數增長

執法司法中出現一點瑕疵和問題,都可能成為社會關注的焦點,加之境內外敵對勢力和別有用心的人插手利用,極易形成輿論“旋渦”。2021年,網上涉杭輿情持續發酵,個別網紅“大V”、知名博主、自媒體,在網絡輿論場“攪渾水”“帶節奏”,誤導網民、裹挾民意,嚴重影響杭州城市美譽度。

二、從理論邏輯把準數智警務的迭代方向

法治是社會穩定的基石。邁入數字文明新時代,“數字”和“法治”互為依托、協同發力,為有效應對新的變化形勢、營造“重要窗口”“共同富裕示范區”良法善治環境提供了可能。2019年5月,習近平總書記在全國公安工作會議上指出,“要把大數據作為推動公安工作創新發展的大引擎、培育戰斗力生成新的增長點,全面助推公安工作質量變革、效率變革、動力變革”。數字治理手段,不僅提升了公安機關敏銳感知、敏銳反應、敏銳行動的作戰能力,而且為社會治理提供了共建共治共享的平臺,增強了動態環境下社會治安的掌控力。實施數智警務,就是樹立“整體智治、高效協同”的理念,聚焦平安杭州、法治杭州建設,牢牢把握公安工作的主動權,不斷推動社會治理體系和治理能力現代化。

法律得不到有效的實施,就會產生與立法預期不相符合的社會問題,造成社會失范失序。“我們要更加重視法治、厲行法治,更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的重要作用。”②公安機關作為黨和人民手中的“刀把子”,就要運用法律賦予的執法手段保障法律落地執行,更要在當前數字文明時代,強力推進數智警務建設,以更加先進的技術手段來強化法治之力、織密法律之網。對于公安機關而言,厲行法治是迭代數智警務的根本目標,迭代數智警務是為更好地保障厲行法治,其意義主要有以下三個方面。

(一)保障嚴格執法

法律的生命力在于實施,法律的權威也在于實施。“如果有了法律而不實施,或者實施不力,搞得有法不依、執法不嚴、違法不究,那制定再多法律也無濟于事。”③盜一輛電動車、偷一部手機,看似社會危害性不大,但伸手不被打,就會再伸手,甚至違法升級成為犯罪。迭代數智警務,就是充分運用數字技術,提高公安隊伍核心戰斗力,推動執法向人力所不能顧及的領域延伸,既能辦大案,也能查小案,讓尊法守法者感到安心,讓違法失德者感到害怕。

(二)深化公正司法

公平正義是執法司法的生命線。“要堅決改變‘違法成本低、守法成本高’的現象,誰違法就要付出比守法更大的代價,甚至是幾倍、十幾倍、幾十倍的代價。”④對于行業潛規則、網絡黑灰產等隱性違法犯罪,如果不主動打擊、主動治理,就發現不了問題,劣幣就會驅逐良幣。迭代數智警務,就是運用數字手段準確分析和把握違法犯罪形態變化的規律特點,挖掘出潛藏較深的違法犯罪分子,切實推動執法工作重心由被動向主動、由盲目向精準轉變,努力讓人民群眾在每一起案件辦理、每一件事情處理中都能感受到公平正義。

(三)推動全民守法

堅持和發展新時代“楓橋經驗”是法治社會建設的重要內容。新時代“楓橋經驗”最重要的成果和最鮮明的特色,是“實現自律和他律、剛性和柔性、治身和治心、人力和科技相統一”。“四個統一”深刻揭示了四大辯證關系,“自律”是德、“他律”是法,體現公序良俗與法律約束的關系;“剛性”是力度、“柔性”是溫度,體現嚴格執法和人性照顧的關系;“治身”重外在,“治心”重內在,體現行為規范和思想自覺的關系;“人力”和“科技”,體現發動群眾和科技運用的關系。迭代數智警務,就是堅持和發展新時代“楓橋經驗”,以德法共治、整體智治理念加快推進法治社會建設,切實推動治理工作由單一向多元、由事后向事前轉變,讓尊法守法成為全社會的自覺行動。

三、從實踐邏輯認準數智警務的迭代路徑

數智警務是以數字化改革牽引制度重塑、流程再造的系統工程,既是數字技術的迭代,更是警務制度、流程的變革。

(一)升級警務系統,強化技術支撐

警務操作系統是數智警務的核心驅動,其功能是否強大，直接影響數智警務的效果。要迭代升級“公安大腦”警務操作系統,著力提升系統感知認識、算力算法、預警預防的能力。

1.延伸感知能力。要不斷織密“空、天、地、人、車、網”的城市立體化智能感知體系,實現人過留影、車過留牌、卡過留號。杭州公安依托“雪亮工程”示范城市建設,開展視頻監控“一桿多機”整治,加快推進智能設備布點建設、社會終端并軌改造、共享平臺擴容升級,目前已聯通包括公安、城管、交通運輸部門在內的前端感知設備30余萬個,接入社會面視頻監控12萬個。

2.“云化”存儲數據。要確保數據始終保持實時可動態調用,就必須上云存儲。杭州公安率先落地公安部“四化六統一”⑤數據標準,建成全國市級公安機關第一朵“智慧警務云”。目前,云服務器規模達到1822臺,匯聚了公安、政務、社會、互聯網、物聯網等5大類2萬億條數據,日均入庫數據達6.8億條。

3.多維治理調用。要為高效準確查驗身份、軌跡搜索等提供強大數據支撐,為社會治理提供可信賴的數據大基座,就必須強化數據治理。杭州公安突出“人”這個關鍵要素,依托語義搜、模態搜為核心的智能搜索引擎技術,從社會屬性、虛擬屬性、生物特征、行為關系等角度,梳理出230個維度158個標簽項,生成4.7億份公民電子檔案。

(二)重塑警務制度,強化行動支撐

指揮運作協調機制是情報落地的關鍵。抓住情報產品“預警研判+二次研判+落地行動”的流程規律,重塑市公安局、縣(市、區)公安局(分局)、派出所三級架構,形成縱向貫通、橫向協同的警務聯勤格局。

1.在市公安局層面,加快實行“情指勤輿”一體化實戰化運行機制。以公安部“情指勤輿”一體化實戰運行機制改革為抓手,對應升級市公安局情指“五中心”,即110接處警中心、呼叫響應中心、基礎管控中心、情報研判中心、運行保障中心,并新建預警、偵查、輿情管控等專業合成中心,統籌各警種預警、打擊和防控指令,不斷提高精準研判、精確指揮、快速反應、高效處置能力,確保指揮更高效、情報更靈敏、行動更精準。

2.在縣(市、區)公安局(分局)層面,大力推進“二次研判”機制完善。用好縣(市、區)公安局(分局)條抓塊統優勢,在情報產品轉化為實戰任務過程中有效強化統籌過濾職責。在14個縣(市、區)公安局(分局)建立“二次研判中心”,按照“體制不變、機制先行”的思路,依據各地實際情況實現專班實體化運行,對上承接市公安局預警指令,過濾分流加工情報產品,對內統籌匯聚縣(市、區)公安局(分局)實戰模型,融合形成更加精準的落地執行任務,為基層所隊松綁減負。

3.在派出所層面,全面推行“小腦+手腳”勤務機制改革。緊緊抓住落地執行的最后一個環節,全面開展派出所“一室兩隊”建設,在全市152個派出所實行以綜合指揮室為“小腦”,以基礎中隊、打擊中隊為“手腳”的勤務機制。在總結多年實踐經驗的基礎上,出臺《深化派出所“一室兩隊”(小腦+手腳)勤務機制改革十項工作標準》,進一步細化組織架構、崗位設置、職責任務、運行制度等工作要求,大力提升派出所實戰能力,讓基層基礎更扎實、更牢固,讓人民群眾更放心、更安心。

(三)再造警務流程,強化內容支撐

場景化應用是數智警務建設成果的具體體現,關鍵是要抓好具體場景應用的流程再造。要運用數字化思維和方法,對傳統警務流程進行數字融入、替換、再造。

1.再造處警流程,驅動“常態協作”向“立體協同”迭代。警情是一個區域社會治安狀況的直接反映,要打通警情處置與基礎管控的通道,提升警情處置效率和效果。依托市公安局、縣(市、區)公安局(分局)、派出所三級指揮架構,升級“多圖合一”指揮系統,配套實行“1358”快速接處警機制,⑥形成“一點報警、全網響應、多警分析、上下協同”的智慧處警模式。統籌編排路面警力,按照3至5分鐘車程為半徑,整合公安、武警、鄉鎮(街道)綜治網格力量,配置智能警務通、執法記錄儀、對講機、車載移動端口等,實現各類警力資源集約化、可視化。開發指令流轉模塊,建立視頻、研判、指揮、輿情、行動“最小作戰單元”,實現指揮扁平化、實景化,第一波警力到達現場平均時間由原來的16.4分鐘壓降至9分鐘以內。實行分級分類處置,建立協輔警警情處置規范,試點推進鄉鎮(街道)版“小腦+手腳”警網協同運行機制,壓實職能部門主體責任,大力推動警情分流、警源治理。一線民警接處警,背后有支撐、掌上有數據、身邊有援兵,真正做到“不是一個人在戰斗”。例如,2021年3月,四季青派出所快速處置一起持刀殺人案,1分鐘研判警情、2分鐘趕到現場、4分鐘控制犯罪嫌疑人、5分鐘多股增援力量到達現場,及時將受害人送醫救治,避免案件升級。

2.再造打擊流程,驅動“個案打擊”向“集群打擊”迭代。針對從個案到個案、從打擊到打擊,無法遏制涉網新型犯罪高發勢頭的難題,杭州公安堅持“有組織犯罪有組織打”,關聯人員網、穿透資金層、拓展信息域,向全國輸出類案打擊、集群打擊產品。建立涉網新型犯罪偵防模塊,研發刷單、“殺豬盤”、對公賬戶等類案研判模型,摸準發案規律、設定分析維度,從海量數據中篩選出可疑對象,實現精準預警、精準打擊,有效開展預警反制218.1萬余人次,勸阻資金8.14億元。建立涉毒犯罪偵查打擊模塊,以人和地為核心要素,研發覆蓋毒情展示、人員分析、案件打擊、物品管控的涉毒子模塊28個。建立網約犯罪“線索超市”,及時發現異常情況,成功預警并阻斷網上相約搶劫、綁架等惡性暴力犯罪案件57起,切實保障群眾生命財產安全。

3.再造基礎流程,驅動“要素管理”向“風險管控”迭代。牢固樹立個人極端暴力犯罪案件可防可控的理念,加強風險演變規律的分析,研發、運行各類重點要素風險預警模型,形成“監測—預警—處置—反饋”風險管控閉環,織密全市社會治安防控網。盯住重點人,搭建“數據鐵籠”“六翮凌風”“天空之眼”等預警模型,智能分析個人極端暴力、精神障礙、信訪維穩、“三非”人員等活動軌跡,實現敏銳感知、入侵攔截、動態預警。管住重點事,根據“言、行、購、友、醫”等行為特征,研發“覓天使”學生自殺預警等模型,結合語義關聯、行為次數、持續時間等變量賦分,產出預警信息,推送有關部門,避免事態升級,已成功干預百余名企圖自殺學生。控住重點物,研發危險物品管控平臺,以數字檔案、線上審核、動態監管、實時預警,實現從生產、購銷、儲存、使用到處置的全流程集成化監管。防住重點部位,改變以往以“人海戰術”為主的清查方式,依托“AI警情”等智能分析模塊,根據群眾報警量、信訪投訴量和出警次數等,分析排列全市治安亂點,靶向開展熱點區域“數智巡防”和治安亂點“精準清查”。例如,針對精神障礙患者管控難題,公安聯合衛健研發“陽光關愛”APP,在線整合了醫生、患者監護人及鄉鎮(街道)、村(社區)工作人員力量,每日記錄患者病情、服藥、行為表現等情況,實現全流程數字監測、賦分式風險預警。

4.再造服務流程,驅動“一窗通辦”向“一網通辦”迭代。抓住公安部“一網通辦”改革試點契機,按照“群眾少跑腿、數據多跑路”的思路,持續推動公安“放管服”改革迭代升級。2021年,全市89個“通辦”事項網辦總量突破300萬,網辦比例穩定在6成以上。升級“警察叔叔”APP,打通政務服務主通道,實現戶籍、車駕管、出入境等7大類公安政務服務掌上可查可辦,開通功能訂閱、模糊搜索、智能客服等功能,全市182個服務窗口日均電話接聽量由50通降為24通,人均電話咨詢等候時長由102秒降至48秒。攻堅高頻應用事項,拓展為民服務主場景,在全省首推居住證“云簽注”,在全國首推車輛上牌“云申領”,全市機動車日上牌能力從1000輛提升至1萬輛以上,改革紅利惠及260余萬群眾。規范運行網辦中心,做強后臺服務主引擎,全面建立市縣兩級網辦中心,進一步整合審核審批、制證出件、監督管理、咨詢服務等職能,實現即辦件10分鐘內出證,“全城通辦”事項30分鐘內出證,承諾件從最長30日壓縮至2日內出件。

四、從發展邏輯校準數智警務的迭代質效

“法治建設既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。”⑦迭代數智警務不是一件一蹴而就的事,要在習近平法治思想指引下,深刻理解數字和法治的內在邏輯關系,在推進數字法治化、法治數字化的進程中,全面提升數智警務主動預防的能力。

(一)堅持防患未然發展目標

治理社會問題,就像醫生看病,要“治已病”,更要“治未病”,努力做到風險隱患早發現、早預警、早處置。迭代數智警務,要堅定不移朝著防患未然這個發展目標前行,大力推動關口前移、防線前移,把更多的矛盾化解在萌芽狀態,把更多的問題解決在未發之時,最大限度地預防和減少各類違法犯罪。

(二)堅持以人為本發展理念

人工智能和大數據是人類的助手,可以依靠但不能依賴。迭代數智警務,要始終堅持以人為本的發展理念,把最廣大人民的根本利益作為一切工作的出發點和落腳點,同時運用數字管理人、啟迪人、拓展人,把警力的能動性更加充分地發揮出來,加快形成人機一體的數智警務新生態。

(三)堅持系統推進發展方式

數字技術發展到今天,絕不僅僅是技術上的革新,而是對理念、方式、機制、流程的系統性變革。迭代數智警務,既要在數字技術范疇解決“卡脖子”的問題,更要在警務機制范疇解決“執行力”的問題,以技術革新牽引制度重塑、流程再造,全面推動新時代公安工作實現質量變革、效率變革、動力變革。

(四)堅持“三個效果”發展標準

大數據有了預測能力,對于違法犯罪人員而言,公安機關是驚動他、趕跑他,還是控制他、打擊他,要選擇最佳時機,爭取最佳效果。迭代數智警務,要聚焦政治效果、法律效果和社會效果相統一標準,始終在法治框架內推動警務機制改革,加強法律適用、執法方式等問題研究,為基層所隊提供精準指導、精確指引,確保執法既有力度又有溫度。

(五)堅持數據安全發展底線

隨著數據應用場景和參與主體日益多樣化,數據安全的外延不斷擴展。對于國家而言,大數據是國家安全的重要組成部分,必須牢牢掌握水、電、油、氣等關鍵基礎設施網絡控制權,確保大數據安全。對于社會而言,在運用大數據維護個人隱私、構建誠信體系中負有更多責任。迭代數智警務,要始終把數據安全置于重要位置,健全完善“零信任安全體系”,實行全生命周期監管,確保絕對安全、絕對放心。

注釋:

①數智,最早見于2015年北京大學“知本財團”課題組提出的思索引擎課題報告。“數智化”最初的定義是數字智慧化和智慧數字化的合成。

②習近平:《論堅持全面依法治國》,中央文獻出版社,2021年3月版,第3頁。

③習近平:《論堅持全面依法治國》,中央文獻出版社,2021年3月版,第21頁。

④習近平:《論堅持全面依法治國》,中央文獻出版社,2021年3月版,第24頁。

⑤“四化六統一”,是公安部數據局于2019年出臺的數據治理標準。“四化”,即一切資源化、資源目錄化、目錄全局化、全局標準化;“六統一”,即統一運行網絡、統一基礎設施、統一數據資源、統一服務平臺、統一安全策略、統一標準規范。

⑥“1358”快速接處警機制,即1分鐘內指令接處警力量出警,3分鐘內現場視頻上圖,5分鐘內聯系報警人,8分鐘內首批力量到達。

⑦新華社:《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十八次會議強調 完整準確全面貫徹新發展理念 發揮改革在構建新發展格局中關鍵作用》,《人民日報》,2021年2月20日,第1版。