市域社會治理中民主協商實踐與創新研究*
——以臺州市為例

李晏子,李傳喜

(1.中共臺州市委政法委員會,浙江 臺州 318001) (2.中共臺州市委黨校,浙江 臺州 318001)

市域是新時代社會治理的一個重要行動單位,市域的特性也意味著市域社會治理是一個系統概念,既包含了市一級黨委政府的主導性、政府—市場—社會協同參與的多元主體性,也包含了城鄉基層治理的基礎性。而無論是國家治理還是市域社會治理,基層必然是治理重心所在。黨的十九大報告指出,要推動社會治理重心向基層下移。習近平總書記強調,基層矛盾要用基層民主的辦法來解決。只有健全基層民主政治,讓群眾充分參與到社會治理中來,才能夠達到公共利益最大化,將矛盾化解在萌芽狀態。

臺州是民營經濟先發地區,也是基層民主政治的重要實踐區,基層民主管理、民主決策、民主監督、民主參與走在全國前列。改革開放以來,臺州經濟社會迅猛發展,出現了很多新情況、新問題,對基層民主政治建設也提出了新要求、新挑戰。在市場經濟影響下,基層群眾的民主意識不斷增強,而隨著經濟轉制、社會轉型,社會利益日益分化,各種矛盾糾紛也層出不窮。在此背景下,基層民主協商應運而生,基層干部和群眾紛紛尋求民主協商的辦法,暢通群眾訴求渠道,提升決策水平,促進社會和諧穩定,比較典型的是溫嶺市的“民主懇談”,這種居民廣泛參與、干群平等對話的有效思想教育形式,具有基層民主政治建設的作用,激發了農民參政議政的主體意識和熱情,產生了良好的社會效果。2006年12月28日,時任浙江省委書記習近平在參加指導臺州市委常委會民主生活會時指出,“臺州在基層民主建設方面作了許多前瞻性的探索,產生了不少經驗,如‘民主懇談’等,今后這方面的探索還可以進一步深化完善,關鍵在于堅持下去,確有實效”。進入新世紀以來,尤其是在“八八戰略”指引下,臺州市大力推進基層民主協商建設,努力提升基層治理水平,基層民主政治建設取得了顯著成績。研究總結臺州基層的民主協商實踐,對于指導和推動基層民主政治發展、推動市域社會治理現代化具有重要的現實意義。

一、民主協商與市域社會治理的內在邏輯

(一)民主協商是群眾參與市域社會治理的制度化渠道

市域社會治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要一環,與群眾利益休戚與共、息息相關。市域社會治理體系中公眾參與為群眾參與社會治理提供了政策依據。黨的十九屆四中全會強調,要完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。實踐證明,基層民主協商是確保群眾有序參與市域社會治理的重要渠道,其以通暢化、規范化、常態化實現了市域社會治理中群眾參與的制度化。2015年,中共中央辦公廳印發《中共中央關于加強社會主義民主協商建設的意見》,對新形勢下開展社會主義民主協商制度建設作出全面部署,對協商渠道和協商程序作出明確規定,要求穩步推進基層協商,提出推進鄉鎮、街道的協商,推進行政村、社區的協商,推進企事業單位的協商,探索開展社會組織協商等。黨的十九大報告強調,發展社會主義民主協商,健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,保證人民當家作主落實到國家政治生活和社會生活之中。在民主協商具體實踐中,各主體能夠通過制度化、規范化的平臺和渠道,通過平等對話、討論、協商、妥協,做出最符合公共利益的合法決策,實現公共利益的最大化。因此,民主協商通過制度化渠道打造有序規范的群眾參與渠道,讓制度充分發揮促進公民參與的功能,這體現了新時代共治共享的使命與要求。

(二)民主協商是構建社會與政府良性互動關系的平臺

黨的十九屆四中全會將民主協商納入社會治理體系,意味著要充分發揮民主協商的平臺作用,依托民主協商系統完備、科學規范、運行有效的制度體系,將黨委領導、政府負責與社會協同、公眾參與有機融合起來,并以法治保障、科技支撐作為輔助,從而構建起具有系統性、整體性、協同性的內在運行機制,進一步完善了中國特色社會主義社會治理體系。一方面,民主協商能夠充分表達廣大群眾及社會組織等社會主體的意見;另一方面,民主協商也能充分傳達黨委、政府的政策及意圖,從而形成暢通的對話渠道,不斷消除隔閡、凝聚共識、化解矛盾、增進利益。

(三)民主協商是提升市域社會治理有效性的重要保障

市域社會治理是一個雙向賦權與增能,從而達到實現權力與利益平衡狀態的過程,由此提升了社會治理的有效性。對群眾而言,為有效推進市域社會治理現代化,需要不斷完善和創新群眾參與社會治理的組織形式,實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動,建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。市域社會治理體系也應充分發揮民主協商作用,著力搭建溝通平臺,暢通群眾訴求表達、利益協調通道以促進社會協同、公眾參與,構建群眾自治圈、社會共治圈,推動群眾參與公共事務討論,激發群眾參與民主協商的積極性、主動性。而只有群眾的廣泛參與、協商,各種社會問題、社會矛盾才能找到利益的共同點,有效提升市域社會治理的成效。對政府而言,通過民主協商能夠充分了解民情民意,從而及時調整政策措施及行為方式,實現市域社會治理的精細化,畢竟地方政府治理創新往往是地方政府針對回應公眾意愿、解決公共事務發現的新需求新問題,通過改善地方政府公共服務質量而進行創新性改革。

二、實踐與創新:臺州基層民主協商的探索

(一)基層民主協商創新實踐不斷推進

臺州是“民主懇談”的發源地,在“八八戰略”指引下,臺州“民主懇談”不斷探索與發展,其外延已經從最初的村級向市級延伸,內涵也從初期的改進農村思想政治工作向基層民主政治建設的決策咨詢方向深化,形成了集民主決策、民主管理、民主監督等多種形式于一體的新型民主制度。“民主懇談”是溫嶺市原創的新型基層民主形式,其順應了人民群眾的民主愿望,促進了當地經濟發展和社會和諧,拓展了我國民主政治的生長空間,是臺州改革開放40多年來在政治領域的主要成果。在“民主懇談”的基礎上,臺州不斷開展基層民主治理創新,涌現出一大批優秀的基層民主治理實踐形式。隨著基層民主政治的發展,臺州積極探索以統戰促民主協商的實踐形式,市委統戰部圍繞“誰具體抓協商、在哪里協商、與誰協商、協商什么、怎么協商、協商以后怎么辦”等問題,積極探索構建了統戰性“1+X+4”的廣泛多層制度化且富有效率的基層民主協商“臺州模式”。另外,綜合性的基層民主政治實踐還包括臨海市的基層民主協商議事制度、黃巖區的“三化十二制”①等。其他基層民主治理創新實踐還有如民主決策方面的村務大事民決制;民主管理方面的工資集體協商制度、社情民意工作室、同心會客室、圓桌會商、網絡e政廳;民主監督方面的村務監督委員會、參與式預算、民主評議、民主聽證會、功過簿等。與此同時,臺州還積極挖掘優秀傳統文化,增加基層社會治理新要素,助推基層民主治理,如鄉規民約、新鄉賢、合作社和“全科網格”等。這些農村基層民主形式,廣泛吸引了群眾的參與,方便了基層群眾對公共事務的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督,有力地促進了臺州的民主政治建設,有效地維護了社會秩序,促進了社會的穩定和諧。

(二)基層民主協商治理格局日益完善

一是基層自治結構不斷完善。在臺州如雨后春筍般的基層民主政治創新實踐的基礎上,各種治理元素不斷被發掘出來,并充分參與到基層民主治理過程中,發揮了巨大的作用。目前,各縣(市、區)基本建立起了以黨的基層組織為核心,以村民自治為基礎,以村民議事會和鄉賢聯誼會為兩翼,以村務監督委員會為輔助,以集體經濟組織和農民合作組織為紐帶,以各種社會服務組織為補充的立體化基層民主治理結構。二是探索構建“三治融合”的基層治理體系。多年來,臺州各地不斷從體制機制上探索創新社會治理,積極構建自治、法治、德治“三治融合”的基層社會治理體系。如今,臺州全市村規民約(社區公約)、自治章程修訂率已達到100%,自2018年開始實施《臺州市民主法治村(社區)建設三年行動計劃》,并以此為載體,全面推進基層法治建設,完善公共法律服務體系。截至2020年12月,全市已累計建成2304家農村文化禮堂,覆蓋76%以上的農村人口,成為了文化引領鄉村振興、基層治理創新的重要載體。各縣(市、區)也積極探索鄉賢回歸的渠道和方式,建立了鄉賢理事會、鄉賢聯誼會等組織,充分發揮鄉賢優勢,參與基層民主治理,助力鄉村振興。三是網格化治理提供有效輔助。路橋區探索出“全科網格”,并以“全科網格”為底座,以“3+X+Y”為責任捆綁體系,以責任落實和責任追究體系為杠桿,以“N個體系”創新為支撐,打造基層社會治理模式。其特點在于通過利益驅動型的群眾參與方式,或者以半職業化的群眾動員方式,組織調動一支相對可靠的社會力量,在一定程度上具備了基層社會治理的“神經末梢”“毛細血管”“免疫系統”功能。四是社會組織參與基層治理。近年來,臺州加快老年協會、農民經濟合作組織、鄉賢參事會等社會組織發展,同時,積極引入專業社會工作組織、志愿者組織等并引導其有序參與基層治理體系建設。如臨海市積極培育和引導服務性、倡導性和支持性的社會組織積極參與社會治理,玉環市引入專業社工組織“天宜社工”,有效地推進了當地的社區建設及社會治理共同體重塑。五是黨代會常任制使基層民主從黨外向黨內延伸。臺州在全國率先在市—縣(市、區)—鄉鎮(街道)三級全面試行黨代會常任制,構建起了三級聯動的“3+1”黨代會常任制基本制度框架(“3”即黨代會代表任期制、黨代會年會制、黨委會負責制,“1”即常任制運行機制)。在臺州,逐步形成了以黨內民主推動人民民主、以人民民主促進黨內民主良性互動的局面。

(三)基層民主協商功能范圍逐漸拓展

一是強化了基層民主治理的政治功能。臺州一貫強調基層黨組織在基層民主治理中的關鍵作用,如選派“第一書記”工作機制、“黨建+”等,努力從制度、人才等方面強化基層黨組織建設,通過加強黨的思想建設和政治建設,提高基層黨組織的戰斗力。這些都在基層民主治理實踐中發揮了顯著的作用,契合了黨建統領基層民主治理的發展趨勢和新的規律。二是強化了基層民主治理的經濟功能。村莊集體經濟不僅能支持村莊的治理,良好的村莊治理也是集體經濟存在的前提。完善基層民主治理機制與發展農村集體經濟相輔相成,基層民主治理需要發展農村集體經濟。基于此,臺州市委、市政府大力發展壯大村級集體經濟,印發了《關于實施消除集體經濟薄弱村三年行動計劃的通知》,并開展了消除集體經濟薄弱村攻堅行動。三是強化了基層民主治理的生態功能。臺州在習近平生態文明思想和“兩山”理念指引下,狠抓生態治理,實施了“三改一拆”“五水共治”“千村示范、萬村整治”等工程,將治理因子融入到鄉村生態文明建設中,極大地改善了臺州生態環境的面貌。四是強化了基層民主治理的文化功能。臺州通過深入挖掘傳統文化中有益的治理元素,有效地推動了鄉村文化建設和文明鄉風培育。通過村規民約的行為規制、新鄉賢的嘉言懿行、農村文化禮堂的文化活動等措施,將傳統文化中的治理元素與當下基層民主治理有機結合起來,產生了巨大的功效。

(四)基層民主協商制度平臺日趨成熟

臺州嚴格按照黨的十八大、十九大和十八屆三中全會、十九屆四中全會作出的社會主義民主協商制度建設的重大戰略部署,緊密結合自身民主政治建設的實踐和經驗,準確把握民主政治建設的規律,初步構建了完善的民主協商體系。在黨內民主協商方面,臺州把“民主懇談”與黨代會常任制相結合,明確黨內“民主懇談”是黨委重大決策的必經程序,規定提交黨委討論決定的重大決策必須通過“民主懇談”,相繼發展形成了黨代表工作室、黨代表直通車、黨組織“開放式”民主生活會等基層黨內民主制度。在政黨協商方面,臺州由市委召集各民主黨派,就經濟社會發展有關重大問題開展專題協商議政。在人大協商方面,臺州將“民主懇談”與人大制度相結合,主要表現形式為參與式預算“民主懇談”,近年來,臺州又在全口徑預算監督、預算監督方式創新、預算決算公開以及制度化規范化建設等方面進行了新探索。在政府協商方面,臺州市政府及政府部門就規劃調整、產業布局、板塊開發、民生實事等重要公共政策和公共事務問計于民、協商決策,是政府與公眾常態化的對話機制。在政協協商方面,臺州將“民主懇談”與人民政協履行職能相結合,圍繞經濟社會發展的重大問題和涉及社會公眾切身利益的重大公共事項,深入進行專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商。在基層組織協商方面,臺州以村居、社區為主體,圍繞本村居、本社區的村規民約制訂、村莊規劃調整、村級“三資”管理、農村公益事業等熱點、難點、焦點問題,開展村居、社區組織與群眾的對話溝通。在社會組織協商方面,臺州由行業協會、商會、志愿服務組織、公益慈善組織、宗教團體等社會組織圍繞本領域群眾廣泛關注的議題進行對話、溝通、協商,如工資集體協商制度等。在人民團體協商方面,臺州各級黨委、政府就人民群眾關心的熱點、難點問題,通過民主協商會、座談會、情況通報會等渠道,與工會、共青團、婦聯、工商聯等人民團體充分進行溝通、對話、協商,聽取意見、建議。

(五)基層民主治理結構更加健全

一是率先推行權力清單制度。早在2012年12月,臺州就立足高點起步、市縣聯動,在具有行政執法權的46個市直部門和9個縣(市、區)全面推進行政權力清單制度,開展行政權力清理、規范工作,讓權力在陽光下運行,讓干部群眾在公開中監督,表明了臺州地方政府推進改革、簡政放權、依法行政的堅強決心和高度自覺。二是推進基層便民服務中心全覆蓋。基層便民服務大廳就是便民服務平臺到村(社區)的前移,解決的是與群眾生產生活息息相關的事情。加強基層便民服務中心建設對于推動公共服務由城市向農村覆蓋,進一步方便群眾辦事,保障和服務民生,進一步轉變政府職能、提高行政效能、轉變干部作風、密切黨群關系、促進社會和諧、鞏固黨的執政基礎等都具有十分重要的現實意義。早在2011年8月,臺州全市135個鄉鎮(街道)和5190個村(社區)的便民服務中心就已全部建成。臺州從基層便民服務中心建設開始,就著眼服務,立足機制建設和制度保障,要求各地做到統一建設標準、統一制度規范、統一資源整合的“三個統一”,積極打造標準化基層便民服務中心,全力提高服務水平和平臺效率。三是加快推進基層治理“四平臺”建設。臺州通過綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務四個功能性平臺,致力于破解基層治理難題,給基層群眾以實實在在的獲得感。通過政府部門資源下移、保障下傾、力量下沉、服務下行,推動更多的資源向一線傾斜,使職權、力量等圍著問題轉、貼近群眾干,真正實現“資源力量下鄉鎮、基層治理上水平”。

三、經驗與啟示:臺州基層民主協商的升華

(一)黨的全面領導是基層民主協商的根本保證

一是能確保基層民主協商的根本方向。臺州在基層民主協商過程中,始終堅持黨的全面領導,把黨的領導貫穿于基層民主政治建設的全過程、各方面,確保基層民主協商始終沿著中國特色社會主義政治發展道路前進。二是能增強基層黨組織戰斗力,鞏固基層基礎。臺州通過基層黨組織和基層政權建設,大大提升了基層黨組織的凝聚力和戰斗力。如充分發揮鄉鎮(街道)黨(工)委的龍頭作用,推行“黨建+”工作方式,增強調控力,強化社會治理和公共服務職能,把村(社區)黨組織建成堅強前哨和堡壘,旗幟鮮明地加強對基層各類組織的領導,同時大力整頓軟弱渙散的村(社區)黨組織,建立健全不合格干部的退出機制。深化“強基惠民村村幫”、選派“第一書記”“駐村百曉”等做法,有效幫扶指導村級工作;深化推廣“民主懇談”、民主協商議事會等制度,扎實推進了基層民主政治建設。三是能增強基層干部的政治責任感和使命感。基層民主協商是國家治理體系和治理能力現代化的重要環節,事關黨的長期執政和國家長治久安,也是執政黨的永恒課題。因此,在基層民主協商中始終堅持黨的全面領導這一根本保證,能夠大大提高基層干部的政治意識、政權意識、陣地意識,以高度的政治責任感和歷史使命感,全面貫徹人民當家作主的要求,推進基層民主法治化、制度化。

(二)多元主體參與是基層民主協商的核心要義

在基層民主協商和民主治理的過程中,民眾的參與是最核心也是最關鍵的要素。臺州基層民主協商從創始之初,就強調群眾的參與性。比如萌芽階段的“農業農村現代化建設論壇”,就有150多位群眾自發或受邀參加。其后在基層民主協商實踐的不斷創新中,參與的主體不斷多元化,從普通群眾到社會組織、社會團體、企業、鄉賢等,逐漸實現利益相關者的全部涵蓋。同時,參與討論的范圍也不斷擴展,小到鄰里糾紛,大到村莊發展,從村民個人、村莊集體到鄉鎮政府再到市級部門,充分實現了民主協商內容的廣泛性。另外,參與渠道不斷完善,微觀層面上,各地積極開展的基層民主協商創新,為民眾參與協商提供了多種多樣的渠道,如“民主懇談”會、圓桌會議、聽證會、協商議事會等,民眾可以通過這些渠道充分表達自己的意愿和訴求。在這一過程中,民眾的民主意識和能力都得到了充分鍛煉和提高,在民間已經形成了一種“民主的習慣”,民眾參與民主協商的主動性和積極性都被有效地調動起來,甚至已經成為基層社會治理中一個不可繞過的程序。民主協商因其保障了民眾的參與權而得以開展和落實,而民眾的參與又反過來推動民主協商不斷地發展和完善。

(三)不斷開拓創新是基層民主協商的不竭動力

在黨委、政府的組織引導下,臺州各地的民主協商創新日益規范,更加理性,為臺州民主協商的有序健康發展打下了堅實的基礎,當前臺州基層民主協商的創新依然在路上,始終能夠不斷涌現出優秀的創新實踐。可以說,臺州的民主協商已經進入一種新常態,即建立了一種群眾事前參與基層公共事務決策、事中進行民主監督、事后進行民主評議的比較完整的民主形式,形成了集民主決策、民主管理、民主監督等多種形式于一體,以對話、協商為特征的新型民主治理模式。經過20多年的探索與發展,臺州“民主懇談”的外延已經從最初的鎮、村級向市級延伸,從黨外向黨內延伸,從體制外向體制內延伸;“民主懇談”內涵也從最初的以民主方式加強和改進農村思想政治工作向基層民主政治建設的決策咨詢方向深化,從一般性事務的對話溝通向預算決算等核心方向深化,從“民主懇談”向民主協商深化。臺州的民主協商能夠不斷深化發展,就得益于臺州各地不斷地開拓創新,對民主協商實踐進行補充和完善,其內涵和外延不斷拓展,從而使其具有了強大的生命力和適應力,能夠有效地保障基層民主治理的不斷推進,充分發揮化解社會矛盾、協調各方利益、維護社會穩定等功能,推動著臺州在走向善治的道路上大步前行。

(四)以人民為中心是基層民主協商的先導理念

從臺州的發展歷程中我們可以看出,基層民主協商具有很強的內生性,天然地包含了以人民為中心的發展思想,基層民主協商必然要求民眾的參與、意見的表達和利益的博弈,而民主治理還包含了民眾的決策、管理和監督,因此,基層民主政治與以人民為中心的發展思想是緊密地結合在一起的。而相對于政府治理模式來講,其在實際操作過程中真正體現以人民為中心的民眾導向經歷了一個過程,最典型的就是從管理型政府向服務型政府的職能轉型。“最多跑一次”真正從人民群眾獲得感的角度定義了改革的出發點,“最多跑一次”的主體是群眾、市場、社會組織,將群眾的獲得感作為改革的最終價值取向,并通過對群眾承諾的形式,倒逼政府對自身體制進行深入改革。此外,“最多跑一次”改革也實現了從行政權力到行政責任的轉變,其以一種對群眾承諾的方式,強化了政府的責任,而且這一改革不僅將權力做了減法,還將原先淡漠了的責任做了加法。這也顯示出了政府貫徹服務理念,切實為人民服務的決心,充分體現出了政府的使命感,承擔起了政府應該擔負的責任,從群眾最期盼、企業最鬧心的事情中找到切入點,讓人民群眾體會到實實在在的獲得感,也為打造責任政府、服務政府、為民政府提供了鮮活的經驗。

(五)治理績效提升是基層民主協商的關鍵目標

在制度運行過程中注重群眾的參與、尊重群眾的利益。通過基層民主協商,讓民眾的意見充分表達,做到“民事、民議、民決”,百姓的事由百姓商量著辦,這樣,民主協商就會抓住痛點,該干什么事不該干什么事,先干什么事后干什么事,分清輕重緩急、主要矛盾和次要矛盾。地方政府以法治思維和法治方式開展基層民主協商,保障了群眾的知情權、表達權和決策權,使政府與群眾之間建立起良性互動的機制,從而促進了決策的科學化和民主化,讓群眾在看得見的實惠中增強獲得感。在制度實施過程中要解決群眾實實在在的矛盾和問題。基層民主協商議事制度實施以后,臨海市各鄉鎮(街道)、村(社區)都積極落實,引導群眾充分參與各村(社區)設施、服務、秩序、安全、土地征用、財務收支等與村(居)民公共利益有關的事務的決策,有矛盾不回避,有問題不掩飾,有意見不搪塞,全部公開透明,通過充分協商討論作出決策、予以解決,聽老百姓說話,為老百姓謀事,使老百姓得益,讓老百姓滿意,有力地促進了經濟發展和社會穩定。

(六)制度健全完善是基層民主協商的重要保障

民主協商的制度化包含兩個維度:一是民主協商制度本身的建設和完善,二是對民主協商制度的認同。前者是首要基礎,后者是重要保障,只有兩者同步推進,才能真正推動基層民主協商制度的深化發展。在民主協商制度自身建設方面,臺州注重民主協商程序的設計和制度的固化。溫嶺市的“民主懇談”、臨海市的基層民主協商議事制度等一系列創新之所以能夠延續下來,并得到了進一步的完善和發展,一個重要原因就是這些制度在實施的時候普遍重視程序的設計和制度的規范,使其在運行過程中有制可依、有規可循,為其推廣和深化提供了堅實的制度保障。在對民主協商制度的認同方面,首先是地方政府推行基層民主協商的出發點就是為了群眾的利益,讓群眾廣泛參與,保障了群眾的權利,而群眾也因此對該制度形成了認同和接納,并且能夠自覺踐行。健全的制度本身就是一套完整的規則,這套規則能夠為不同主體間的互動提供一種長期、穩定的心理預期和制度保障。

四、結語

民主協商是社會治理體系中的重要一環,也是推進市域社會治理現代化的重要動能,市域社會治理現代化亦對民主協商提出了新的要求。當前,基層民主協商進入到新的發展階段,要注意規避基層協商民主的實踐局限性、區域失衡性、發展內卷性等問題,以不斷培育和擴大民主協商主體、拓展民主協商路徑和形式、推進民主協商制度化常態化等措施,實現民主協商的廣泛多層制度化發展,進一步推進市域社會治理現代化。

注釋:

①“三化十二制”是臺州市黃巖區長期堅持并不斷完善的鄉村治理制度體系。“三化”指村級組織規范化、村民自治法治化、村務監督民主化，“十二制”是指村級選舉、民主決策、財務管理、村務公開等與“三化”相配套的12項操作制度。