治安模式的演變:從戰爭、司法、警察、行政到治理

石啟飛

(遼寧警察學院,遼寧 大連 116036)

一、引論

欲談治安模式,首先需弄清楚何為治安。拋卻蕪雜的所謂“大治安”“中治安”“小治安”的爭論和對治安概念的多重角度的漫無邊際的探究,[1]或可僅從漢字造字的“六書”①原理揭示出治安的最根本的含義。“治”,《說文解字》的解釋是,“水。出東萊曲城陽丘山,南入海。從水臺聲”,用來論述本文所論“治安”之“治”則無意義。如果按照“六書”原理的“象形”與“會意”原理再來看“治”,則為人所呈現的畫面是水從高臺下緩緩流過,或可進一步引申為在廣闊蒼茫的天地間,一個人站立于高臺之上看著河水緩緩地從高臺下面流過,其中意蘊就是物與物、人與物、人與人的和諧共生,反映的是古人的天人合一的系統宇宙觀念。我國是個多水患的國家,治水從古至今都是中國人的集體行動的首要大事之一。所以,“治”的基本含義應與治水有著緊密的不可分割的聯系。從治水這一中國人的基本事功中便可得到如上“治”的基本內涵。現代有學者考證“治水:水名,出山東‘金都’招遠市陽丘山,南入海。現在叫小沽河。大禹治水的地方”,可以進一步認證“治”與治水的關系。“安”,《說文解字》的解釋是“靜也。從女在宀下。”根據“會意”原理可指家有女人安定和諧,揭示的是人與人的關系。這樣,將“治”與“安”聯系起來思考,“治”就不再是直接調整物與物、人與物的關系,而重在調整人與人之間的關系。調整物與物、人與物的關系只能服務于人與人之間的關系。將這一基本含義運用于國家共同體處理內部的事務,就成為國家調整共同體內集團與集團、集團與成員、成員與成員之間關系的一系列活動,并通過這一系列的活動,使人與人和諧共處、協調一致,社會安寧,國家安定。人與人的關系,從時間上來說,必然有一個形成、維持和終結的過程,而終結的形式是多種多樣的,在人類社會進入國家之后,常見的終結形式就是侵權行為,而最極端的侵權行為就是犯罪(非刑法所指的犯罪)。治安與犯罪有著直接的關聯。這可以從現代漢語的日常用語關于“治安”一詞的使用中獲知,如“我國現在治安好,是世界上最安全的國家”;新中國剛成立時,社會治安不好,用“盜匪橫行、殺人越貨、匪患猖獗”來形容;60年代所形成的政法工作經驗——“楓橋經驗”,叫做“發動和依靠群眾,堅持矛盾不上交,就地解決,實現捕人少,治安好”,這些表述中的“治安”一詞或者形容治安的用語,均與犯罪有著直接的關聯。犯罪存在于人與人的關系之中,具體表現在集團與集團、集團與個人、個人與個人的關系之中。但是,人類社會不會坐等犯罪發生之后,通過追究犯罪行為人責任的方式來恢復社會秩序,人類社會更希望最好不發生犯罪行為,所以,就會在社會關系未破壞之前采取相應的措施,防止違法犯罪行為的發生,這叫防患于未然。“治安”一詞的意蘊正在于此。雖然,這一詞最初的含義非常寬泛,可指國家共同體內各方面的治理,但毫無疑問違法犯罪問題當然包括在內。近代以降,“治安”一詞含義逐步限縮,才有了我們一般語境之下所理解的治安含義——與犯罪的直接關聯的內容。然而,“治安”的古老意蘊卻久久縈繞在現代中國人的腦海中揮之不去,就如同西文“Police”的含義雖幾經限縮,最后成為國家專門機關或專門職業群體的專有稱謂一樣,其最初的“秩序良好”的含義卻從未遠離。②中國“治安”之道與西方“Police”之治有異曲同工之妙。由此,“治安”就可以是國家這一人類共同體為應對犯罪而在人與人的關系的各個階段采取預防、制止、偵查和懲罰等一系列措施和手段的國家活動的總和,其目的是“威厲而不試,刑錯而不用”。③但是,歷史發展的邏輯并未展現出人類所期望的狀態,治安措施和手段的采用也未如思維的邏輯所想像的那樣貫穿于社會關系形成、發展、變化過程的始終,總是在社會關系發展的鏈條上斷裂于某一時刻,表現出這一歷史時期的治安特征,形成此時的治安模式。為應對犯罪,按照人類關于“治安”的理性思維的邏輯和社會關系形成、維持、破壞的時間邏輯,國家應以立法、行政、司法、戰爭的功能相繼去實現所需要的人與人的關系。在人與人的關系的形成中,人類社會創造了各種各樣的規范,如道德、紀律、宗教和法律,等等,治安關系或叫治安秩序就是由法律這種社會規范所維系和調整的一種社會關系,確切地說是由治安法律規范所調整的社會關系。國家共同體調整治安關系使整個社會穩定,無非是積極的與消極的兩種方式。積極的方式又包括兩種:第一種積極的方式是通過法律確定各階層的地位,人們的權利與義務,使其各就其位,用古人的話來說就是“定分止爭”,④這主要通過國家的立法功能得以實現;徒法不足以自行,將法的意圖積極地去實現,就有了另一種積極的方式,表現為共同體通過一系列的主動的組織管理活動,使各方面井然有序,“男有分,女有歸”,⑤各得其所,來實現法律的意圖,這就是行政。國家調整社會關系除了積極方式之外,就是消極被動的方式。當法律所確定和維系的權利與義務關系不被遵守,則共同體就要按照法律的要求來使其恢復,這就是司法。而保證立法、行政、司法功能的實現,對于國家共同體內部極端的對抗行為,則需要通過戰爭的功能來實現。所以,按照這一邏輯,治安內涵于立法、行政、司法和戰爭的功能實現之中,就像對付犯罪從預防、制止到偵查、懲罰應包括連續不斷的功能環節一樣,治安是集一系列功能于一身的活動,而不是專指某一段的活動。也許這正是治安學界“大治安”學說提出的根據,或者治安要系統治理、源頭治理、綜合治理的根據。但是,思維的邏輯總被現實的邏輯沖擊得七零八落,國家共同體治安的實現在不同的發展階段卻只能以某一功能為主導的邏輯表現出來,成為這一時期的主導治安模式。通過對國家共同體治安模式演進的梳理,發現國家治安模式的演變,恰恰與行政、司法、戰爭的思維順序相反,表現為戰爭、司法、行政的演進歷程。歷史發展的進程如同普洛透斯的臉令人難以琢磨,但又不是完全琢磨不透,細思起來,其中自有道理。于是,深入地推敲,發現在司法模式與行政模式之間,還有一個警察模式,在行政模式之后,隨之而來的則是治理模式。

二、治安的戰爭模式

治安是國家共同體內部的事務,所以,共同體之間的戰爭并不是治安,但用武裝力量解決共同體內的以集體的形式反對統治者的統治行為,則是治安。一開始,以部落聯盟形式形成的國家共同體,取得統治權的部落對其他部落的反抗活動,就是用戰爭的方式予以解決,只不過這種治安模式解決的秩序問題屬于集團與集團之間的關系罷了。恩格斯曾有一段精辟的論述:我們已經看到,國家的本質特征,是和人民大眾分離的公共權力。雅典在當時只有一支國民軍和一支直接由人民提供的艦隊,它們被用來抵御外敵和壓制當時已占人口絕大多數的奴隸。對于公民,這種公共權力起初只不過作為警察而存在,警察和國家一樣古老,所以,18世紀質樸的法國人就不講文明民族而講警察民族。[2]恩格斯這里所講的“壓制當時已占人口絕大多數的奴隸”,指的是奴隸制國家已經建立起來的狀況。因為按照馬克思主義的國家是一個階級對另一個階級的壓迫的觀點,只有在形成兩個對立階級時國家才成為現實。所以,這種“壓制”就是針對奴隸的大規模的反抗而存在,不可能針對一個個具體的奴隸的管理,對具體的奴隸的管理應該是奴隸主個人的事。所以,這時的“國民軍”和“人民提供的艦隊”對奴隸的壓制,就是當奴隸起義時予以鎮壓,而不是行政管理。這是治安的戰爭模式功能表現之一。

維護奴隸制國家的統治,還要解決統治集團內部的關系。古風時代雅典騎兵的作戰實例可見于公元前546年庇西特拉圖第二次重返阿提卡,在他率眾首先占領馬拉松后,又推進到雅典城,在一次突襲中擊敗了市民組成的軍隊。[3]這一方式用來調整雅典城邦內部僭主與市民的關系。我國古代將集團與集團的關系問題限定在法律的范圍內,都屬于刑的范疇,叫做“大刑用甲兵”,⑥更加直接地將戰爭視為解決治安問題的極端方式。所以,治安問題首先是政權問題,其解決的方式就是用戰爭的方式對反對派予以鎮壓,然后才隨之以其他的國家行為。“這樣,雅典人在創立他們國家的同時,也創立了警察……”⑦這里的“警察”顯然指的是警察職能。所以,近代以來職業警察的首要職能也就是政治統治職能,維護的是國家內部的集團與集團的政治關系所需要的治安秩序。因此,國家共同體的首要治安模式無疑是戰爭模式。只不過在古代社會,國家機器還很粗糙,分工還不十分細密,軍警不分是其典型特點,國家的這一治安職能也就由軍隊來實現罷了。但是,到了近代以來,隨著職業警察的建立,軍警分立,警察成為內政治安之要,戰爭治安模式無疑也就轉到職業警察身上。于是,職業警察便具有了武裝性質,而且,成為其首要性質。⑧這樣,對職業警察的武裝性,才能有更加準確的把握。警察的武裝性實質是指警察用武裝戰斗的方式直接對付反對者的行為,其目的是為了維護國家的政權,是國家根本屬性階級性的表現。

治安的戰爭模式一開始是針對集團的反抗活動,后來也就針對個人的反抗和對他人的侵害行為。在國家之前的人類共同體之內,避免不了有這樣的所謂“侵權”行為,但那并不是通過凌駕于社會之上的公共權力來解決,而是靠社會自身來解決,即自力救濟。即使在某些原始后期部落中,對財物的爭奪最終由一種叫門克魯馬的內部部落首領進行調解,⑨但將侵權者帶到門克魯馬的面前,還需借助自身的力量。而且,以自身之力保護自己,一向是被認為是高貴的行為,以致社會在進入國家之際,國家有了警察(指警察職能),這種傳統仍然保留。正如恩格斯所言:“這種警察職務,在自由的雅典人看來是非常卑賤的,以致他們寧愿讓武裝的奴隸逮捕自己,而自己卻不肯去干這種丟臉的工作。這仍是舊的氏族觀念。國家是不能沒有警察的,不過國家還很年輕,還未享有充分的道義上的威望,足以使那種必然要被舊氏族成員視為卑賤的行業受到尊敬。”[4]類似情況也發生在古羅馬,那里的警察一度是由奴隸擔任的,羅馬的公民寧肯被全副武裝的奴隸帶走,也不肯降低身份從事此類工作。[5]我國《擊壤歌》中“日出而作,日入而息。鑿井而飲,耕田而食。帝力于我何有哉！”的詠唱,正反映了古代先民靠自身力量創造美好生活的自信,公力救濟還是惹人生厭的事物。但是,就是這“卑賤的行業”的出現卻標志著自力救濟的逐漸退向幕后,公力救濟粉墨登場。公力救濟取代社會的自力救濟的原因便是自力救濟面對日益增多的“盜賊”的無能為力,個人的高尚的自力救濟行為也許只有在正當防衛時還有所表現。《晉書·刑法志》:“悝撰次諸國法,著《法經》。以為王者之政,莫急于盜賊,故其律始于《盜》《賊》。盜賊須劾捕,故著《網》《捕》二篇。”之所以將《網》《捕》二篇置于《盜》《賊》之后,不正是反映了自力救濟的無能為力,而需要借助公力的“網”“捕”職能嗎?雖然此時公力的“網”“捕”職能的實現還很不專業化職業化正規化,但“文明國家的一個最微不足道的警察,都擁有比氏族社會的全部機關加在一起還要多的‘權威’”。[6]借助這一“權威”,就解決了通過自力救濟難以實現對侵權人追究責任的問題,而這一問題的解決正是借助最初的國家機器——武裝力量——來實現,雖然在很多時候,其并不能出色地完成任務,但對于那些孤獨弱小的個體,也給了其相當的心理安慰和寄托。這一武裝力量就是前述恩格斯所言的由奴隸所構成的弓箭手隊伍。后人考證這支由奴隸所構成的隊伍,就是西徐亞弓箭手。“埃斯基涅斯和安多西德斯似乎有意將這些西徐亞弓箭手與雅典的民兵弓箭手區別開來,因為在提到這些西徐亞人之后,埃斯基涅斯繼續說道:‘我們形成了一支1200人的騎兵隊伍以及一支新的同樣人數的弓箭手隊伍’。很明顯,300名西徐亞弓箭手與同時招募的1200名弓箭手分屬兩個不同的機構,前者由外籍奴隸構成,后者則由雅典公民組成。”[7]筆者認為,這種區分是有道理的。由雅典公民所組成的弓箭手應是由氏族武裝演變而來,職能是對外的,即保衛國家的職能;而國家內部的治安職能,則由奴隸所組成的弓箭手負責,原因已由前述。所以,從這一點來看警察與軍隊在國家一開始時就有了分工,后來警察學者所認為的軍警不分是值得商榷的。只不過此時的警察履行治安職責,其方式主要是作用于犯罪行為發生之后的對盜賊的緝捕,而由公民所組成的武裝力量則用于針對集團對集團的反抗,通過戰爭的方式來解決問題。共同體內部針對個人的犯罪行為,需要年輕國家所承擔的主要任務是緝捕盜賊,而年輕國家完成這一任務的合適的力量當然就是武裝力量,只不過這一武裝力量是由奴隸所組成而已。對于捕獲的犯罪分子,則由國家行使司法職能來判定其所承擔的法律責任,但這是國家戰爭行為的后續,首當其沖的并不是司法。國家首先出現的治安模式便是武裝戰爭模式。

三、治安的司法模式

治安的戰爭模式是保障年輕國家得以繼續存在的前提條件,是國家首要的實現治安的基本模式。但是,一旦整個國家的這種治安秩序穩定下來之后,隨之而來的且需要國家出面解決的治安問題,就成為形成新的治安模式的客觀依據。在漫長的古代社會,由于生產力水平低下,人類所面臨的問題主要限于解決人與自然的關系問題,即人類以集體的行動從自然界獲取生存的物質資料的問題,因此，漫長的古代社會的人與人的關系就形成以身份特征為主導的社會關系。“換言之,法律根據種種不同的身份確定人們相應的權利或義務。如果這種情形極為普遍,構成社會的常態,這種社會就可稱之為身份社會。”[8]古代文明形態各異,但有一個近乎相同的起點:“人們不是被視為一個個人而是始終被視為一個特定團體的成員”。[9]這種身份社會,每個人基本上都處于熟人社會之中,所以,發生侵害他人的犯罪行為,一般為人所共知,而犯罪行為多限于由糾紛所引起。用司法模式進行事后的追究是成本相對較低的模式,國家是不會主動地去介入這類治安問題的預防,預防主要是社會的責任。我國“禮”制的長期存在,“出禮則入刑”正是這一客觀現實的反映。“傳統中國有兩個法律體系,或者說一組具有兩個分支的法制體系,一支是官方的,一支是民間的,二者分工合作、相輔相成:民間一支處理民事(親屬、繼承、錢債、田土等等)和輕微的刑事(斗毆、賭博等等)案件;處理不成的案件以及比較重大的刑案則交給官方一支去審理。”[10]通過國家的行政活動積極地預防犯罪,在古代社會,對于國家來說是不劃算的。據《左傳·成公十三年》云“國之大事,在祀與戎”,⑩正是古代早期國家職能的真實寫照。我國到明清時期,對國家官員起到重要輔助作用的幕友中,辦公事的仍然以“刑名”“錢谷”為主,前者處理各種司法事務,后者征收各種賦稅。[11]由此反觀之,古代國家在通過戰爭治安模式實現國家安定后,國家的主要功能除了征集錢糧維持生存之外,則就是通過事后的審判活動來實現維護社會治安的功能。繼戰爭模式之后,治安的司法審判模式在古代社會長期居于主導的地位。此時,長期備而不用的國家武裝,從實現的功能來看只是司法的扈從,被動地服務于司法審判活動。古代社會大體是個熟人身份社會,由于身份所限,社會活動簡單,犯罪不像現代社會這樣復雜,所以,刑事案件往往因果關系清晰,事實原委明確,通過司法審判足以應對。對于個別的以隱蔽的方式所進行的犯罪需要開展偵查活動,由審判人員或者由審判人員指派的人員進行也就夠了,而且,出于成本的考慮,國家也不會設置專門的機構負責履行專門的偵查職能。因此,古代偵查職能隸屬于司法,偵查權屬于司法權的范疇,只有到了近代,偵查權才從司法權脫離出來,由新建立的警察機關來行使。但是,由于強大的歷史慣性,卻保留著歷史的傳統,其受到司法權的制約,只不過現代人更愿意從權力分立制約的角度來談偵查權與司法權的關系,而不愿意去深究其歷史淵源了。于是,治安的司法模式在人類歷史上長期成為解決國家內部治安問題的治安模式。

治安的司法模式是人類共同體解決內部個人與個人之間紛爭的事后模式。在共同體演變為國家后,這一模式首先用來解決人與人之間的民事爭議,當然也就可以用來解決因共同體內部的人與人之間的矛盾的升級演變成的犯罪案件,而且,對于由治安的戰爭模式所擒獲的犯罪分子的責任追究,也要由其來審判,治安的司法模式成為必要。

在國家與社會二元對立的古代社會,國家對自身的事務應是積極的。滿足維護政權統治的需要,建立武裝力量就是積極的,所以,治安的戰爭模式最早出現;國家為保證國家機器的運轉,向社會汲取資源是積極的,所以,國家的積極行政往往限于“勸課農桑”“征糧催款”等;而對社會內部的治安問題則主要是消極的,所以,用事后的司法審判方式就是最經濟的選擇,而且司法審判還可以為國家帶來相當可觀的收益。再有就是如果國家對治安采取積極的態度,則國家必須有足夠的財力,但是由于古代生產力發展水平所限,這很難辦到。我國直到清代,從清初到清末公務員的整體數字大體維持在2萬到3萬,其原因與國家財力有限不無關系。財力有限,國家能力也就有限,國家的積極行政也就有限。當到了資本主義社會,積極的治安行政模式才有了物質的保障。正如馬克思在《共產黨宣言》中說:“資產階級在它不到一百年的階級統治中所創造的生產力,比過去一切世代創造的全部生產力還要多,還要大。”在古代,為補足國家治安司法模式的不足,國家行政并沒有將這一職責承擔起來,而是將這一責任轉嫁給了社會,于是一個以身份關系為特征的古代社會便長期占據著主導地位,而且,息事寧人就成為維持這種身份關系的最佳選擇,并且無意中又起到了預防犯罪的作用。然而,這種穩定只能維持一段時間,在生產力基本沒有太大變化的條件下,有限的資源和增殖人口之間的張力就會逐漸加大,古代社會陷入了嚴重的內卷之中,于是,社會穩定、動蕩交替地出現,治安的戰爭模式與司法模式也便交替顯現。

在現代國家剛剛建立之時以及之后很長的時間,行政在國家活動中的比重并不排在前列,這可見諸于諸多學者的論述。亞當·斯密于《國富論》中提出,“按照自由制度君主只有三個應盡的義務,第一,保護社會,使其不受其他獨立社會的侵犯;第二,盡可能保護每個社會成員,使其不受其他社會成員的侵害或壓迫,即設立完全公正的司法機關;第三,建設并維護某些公共事業或公共設施”。[12]顯然,第一個義務是國家的軍事職能,類似筆者所言的治安的戰爭模式所要履行的職能;第二個義務則是國家的司法職能,類似筆者所言的治安的司法模式所履行的職能;而第三個義務僅僅是消極的公共行政,而且限于公共事業或公共設施,雖然重要,但在國家活動中的比重不會很大。洛克在《政府論》下篇中將國家權力分為立法權、執行權與對外權。而所謂執行權,指經常存在的“負責執行被制定和繼續有效的法律”的權力,其指的主要是司法權。[13]直到孟德斯鳩才正式明確了立法、行政和司法三權,且行政權活動領域逐漸擴張,有逐步做大之勢。20世紀30年代德國法學家耶里內克(Jellinek)在為“公共行政”下定義時,仍然深受德國一般行政法原理的奠基者奧托·邁耶的影響,將“公共行政”消極地定義為國家為了實現其目的而依法進行的立法和司法之外的活動。公共行政只是剩余的國家活動。[14]西方警務學者在論及警務方式時,將流行于西歐17世紀前后的警務方式,叫做“懲罰性警務”(Punitive Policing),與古典犯罪學派的懲罰理論相一致。該理論的假設是對罪犯施以重刑,殺一儆百,其效果會抵制其他人走上犯罪的道路。這種假設不僅在實踐中容易被理解,也曾經在歐洲作為主要的預防犯罪政策實施了幾百年。[15]需要說明的是,這里將“Policing”譯為警務實為不妥,譯為治安應更加合適,因為此時職業警察尚未產生。當前已經有學者將“police”譯為治安。而筆者認為將“Policing”譯為治安更妥。這一警務(治安)觀念,必然導致國家的治安行為主要以司法審判活動表現出來。由此觀之,司法職能在古代國家生活中占據主體地位,而行政職能是在現代國家建立后,才逐漸發展壯大,最后成為國家主體職能的。正如學者徐勇所言:“在前現代化時期,人類社會主要以氏族、家族、部族、地方性族群等共同體構成,并形成相應的政治單元。這些政治單元獨立存在,分散而互不聯系。盡管也存在國家,但是其行政機構并沒有成功地在其領土范圍內壟斷合法使用暴力的權力,并加以有效的統治。”[16]

四、治安的警察模式

治安的司法模式,國家是被動消極的,而行政模式才是積極主動的。那么,在古代社會被現代社會所取代后,國家的治安模式是否就直接地轉變為治安的行政模式呢?通過對歷史的回顧,在司法模式與行政模式之間還有一個過渡的警察模式。這一模式從治安的戰爭模式那里,拿到了治安的戰爭職能,實現了警察與軍隊的分離。從此,軍警有了確定的職能分工,同樣都具有武裝性,但軍隊是對外的,警察是對內的。當迫不得已用軍隊解決內政治安之時,軍隊履行的是警察職能,要按照警察的執法方式來完成任務;這一模式從治安的司法模式那里拿到了偵查的職能,從此,偵查職責主要由警察來履行,警察獲得了偵查權,只不過由于強大的歷史慣性,在一些國家,偵查權還受著司法權的制約和控制。當然,現代社會更愿意從權力分工的邏輯來思考偵查權與行政權、司法權的關系;這一模式開啟了治安行政模式的先河,使國家的積極行政轉向了治安領域。于是,這三大職能匯集到一起,由一個新成立的專門的國家機關來承擔,近代專職的警察機關就此誕生。

19世紀初以來,西方資本主義社會奉行自由市場經濟政策,認為干預得越少的政府是最好的政府,國家扮演守夜人的角色,其重要的職責就是維護社會治安。根據社會契約理論,人是生而平等的,而且,變成了以一個個的個體而存在的理性人,再也不是受傳統身份所限制的不由自主的身份人了。于是,由這樣的人簽訂契約,將自己所固有的權利讓渡出來交給國家,擁有權力的國家的目的就只能是在法律的限度內來保障人民的權利。對于一個個以個體身份而存在的人來說,追求自己的夢想,實現自己的利益,自由地參加市場競爭,其人身及財產權利必須得到保障,其前提必須有完善的法律制度保障,由法律為這樣的人提供一個穩定的社會環境,以實現這樣的理性人的合理預期。福柯認為,這是在繼16-18世紀的絕對主義國家之后新開啟的一種國家類型,稱為自由主義國家。從此,國家進入法治國時代。法制建設成為自由資本主義國家早期的重要事務,其標志性的成果應該就是《拿破侖民法典》的頒布,其他部門法典也紛至沓來。通過司法包攬民事與刑事案件的事后司法治安模式,已經越來越勝任不了社會上日益增長的爭議解決的需要。特別對于那些背井離鄉,擺脫熟人社會約束的靠出賣勞動力為生的個體的自由人,當其沒有工作,為滿足生存需要,就可能鋌而走險,以身試法,造成社會秩序混亂。歷史驚人地相似,我國在改革開放之后,在進城務工的農民工中違法犯罪多發,與此不無關系。當然,還有其他一系列的公共生活秩序問題也都相繼發生,政府亟需對其加強管理,防止違法犯罪,預防公共安全事故。傳統的司法模式越來越顯得捉襟見肘,在這一背景之下,西歐等國家率先開始探索組建新的國家治安力量,來維護社會治安。

犯罪率不斷上升在英國社會引起普遍憂懼,這既與犯罪活動本身的猖獗有關,也與英國在18世紀末所面臨的特殊的國際、國內環境密不可分。首先,法國大革命所引發的社會動蕩和暴力事件使英國統治者非常擔憂國內的犯罪與“暴民”(the mob)問題,政府對民間社團活動的控制變得更加嚴格。再者,北美獨立戰爭的爆發迫使英國終止了犯人流放制度,導致國內監獄爆滿,案件大量累積,法官應接不暇,甚至一些重刑犯都未能被及時關進監獄,從而引起社會恐慌。[17]任何時代之任何社會都不乏有違法與失序問題,但由普通的犯罪問題演變為嚴峻的社會問題尚需經歷一個過程,故積極做好預防實屬必要。而社會之長治久安從根本上還是要依靠適宜的制度來保障。英國在此方面的主要貢獻在于最早建立了高效、規范的專業警察制度,在打擊、預防犯罪方面發揮了重要作用。這一體制成為現代警察制度的濫觴,后來為各國所效仿。這支文職化的警察隊伍與當時歐洲大陸各國軍事化的憲警制度迥然不同,它在維持秩序、打擊犯罪之外,承擔了更多的公共服務職能,具有鮮明的平民化特征,消除了民眾對傳統武裝力量的抵觸情緒。[18]近代職業警察的建立,在國內保證了自由市場經濟的發展,維護了國內的社會治安秩序,在使資本主義國家走上強國之路進程中發揮了重要作用。軍隊為早期的資本主義國家開辟殖民地、掠奪資源提供了保障,警察為國內社會秩序的穩定,鞏固統治階級的統治盡到了責任。后發的資本主義國家更加高度重視職業警察建設,以此來達到國家的目的。比如,德國便是在國王政府“作為處理各種事物的手段而不斷合理化和集中化的行政機器”,被賦予警察權,使德國由分散的諸侯國變為統一的民族國家。學者將這一時期稱為“警察國”時期。這之后,于19世紀開始向秩序自由主義國家轉向,于是有了德國的近代職業警察。德國近代職業警察脫胎于“警察國”,才使近代德國警察具有了大陸派職業警察的鮮明特點。在“警察國”時期,警察權獲得了較大的發展。警察權使得國家的行政活動有計劃地處置其所擁有的物質資源,以達成這些資源的更大效用,因此,邁耶評價“警察是良好秩序和普遍性福利的全部保障”,警察權“是邦國主權最新和最有前途的部分”。隨著中央權力的不斷聚合,警察權成為無所不包的、國家的一切行政活動的職權,德國也隨之進人了政府全面管理國家活動的警察國時期。警察權的發展和壯大對于德國資本主義初期的發展具有重要意義。[19]這里需要強調一點,此時德國的警察應是實質意義上的警察,而非形式意義上的警察。此時的“警察國”與現在人們用來形容獨裁者專制統治的“警察國”也是兩碼事。福柯認為,在那個時代“police”被當做某種“國家力量的技術”。而后,經過“脫警察化”,警察權才穩定在治安之上,才有了形式意義上的德國職業警察。正是有著這一歷史背景,近代的德國警察才成為警察學中所謂的歐洲大陸派警察特點的代表,這一特點就是相對于近代警察的另一派的代表英美警察所承擔的行政職責較多。日本先學法國,后學德國,在明治維新之后,一直到二戰結束,國家均強化警察職能,警察所管轄事務涉及范圍之廣,令人瞠目結舌。“日本的警察是以預防犯罪為使命的”,1874年1月,主管警察事務的“警保寮”由司法省轉歸內務省管轄,標志著警察的性質開始以預防為主,警察的活動范圍及重點“至是則逐漸擴張至預防兇害及保持安寧,警察之本來目的,于是得以實現”。以防患為前提,警察就必須廣泛地介入各個領域,除預防、檢舉犯罪,保護民眾生命財產,維護治安、交通及風俗等外,警察還兼管營業、衛生、工廠、建筑、保險等行政事項。[20]我國自1840年以來,淪為半殖民地半封建社會,國家四分五裂、分崩離析,沒有一個統一的政權。為謀求國家的統一,從袁世凱到蔣介石,都借鑒德日,通過強化警察實現國家的強大、社會的穩定,但卻并未達到目的。

中國共產黨領導的政權,從國家政治保衛局,到抗日根據地各地方公安機關,再到中華人民共和國成立后全國公安系統的建立,人民公安機關都是維護社會治安的最主要力量。國家政治保衛局在肅反的特別時期,甚至集偵、檢、審職能于一身。新中國建立初期,關于刑事司法方面的政策,基本上是通過全國公安會議來作出。從新中國成立到“文化大革命”之前的17年中就召開了14次全國公安會議,以至一直到現在,全國公安會議都受到黨和國家的高度重視,在某種意義上其重視程度仍高于同是政法領域的全國檢察工作會議和全國審判工作會議。我國公安機關的職權一般概括為刑事司法和治安行政兩大方面,而且在治安行政方面,根據現行警察法,達13項之多,還不算其他法律法規規定的職責。刑事司法方面更是負責大部分刑事案件的偵查和部分刑罰的執行,是最主要的偵查機關,而且,享有基本上獨立的偵查權。由此可見,我國長期實行的是以公安機關為主導的警察治安模式。但是,這種模式,從黨的十八大以來,隨著國家全面推進依法治國,推進國家治理體系和治理能力現代化之始,已經開始松動,逐漸地向新的治安模式轉變。在刑事司法領域,開始由以偵查為中心轉向以審判為中心;公安機關的行政管理開始向社會治安防控方向轉變,而且社會治安防控成為國家社會治理體系中的基礎性工程,并不是公安機關所獨掌。雖然公安機關目前仍是其最主要的力量,但是,隨著治理的向前推進,必將形成多主體的治理模式。但是,在向治理模式轉變之前,其還需完成向治安的行政模式的轉移。

五、治安的行政模式

近代以來,國家的行政職能漸露頭腳,日益成為國家的主導職能。較早成為民族國家的西歐國家,如英國,在自由競爭的資本主義階段,行政首先向治安領域進軍,使國家由消極的守夜人,轉變為積極的職業警察。隨著市場規模的逐步擴大,社會生活的日益復雜,國家需要干預的領域也越來越多,國家行政隨著這些新領域的開辟,如影隨形。國家行政在新開辟的各個領域的跟進,無疑為各個領域的秩序的形成奠定了基礎,同時,也就為整個的國家的治安秩序的形成奠定了基礎。這些早期的民族國家在國家行政職能的進路上大體上走的是警察與一般行政分殊的道路。而后起的民族國家,如德、日,卻是靠著警察職能實現了民族國家的建立,警察職能無所不包,所以,歷史上曾將這一時期的此種國家稱為“警察國”,福柯也將“police”認為是一種國家治理技術,將其與后來的作為國家暴政代名詞的“警察國家”相區別開來。[21]但是,民族國家建立之后,仍然用這一模式進行管制,卻有走向“警察國家”的危險,而事實上也確是如此。于是,這些國家也均紛紛地實現了一般行政與警察行政的分離,最終走上了“法治國”的道路。但是,這一時期的國家行政仍然限于消極的國家行政,亦可稱為管制行政,所以,在治安方面,就形成了以警察為主導的治安模式。這一模式,從世界范圍來看,大體上結束于二戰之后。二戰結束之后,很多資本主義國家在國家行政方面轉向福利行政,有些國家甚至成為福利國家,這樣行政就在預防犯罪方面發揮了舉足輕重的作用。于是,社會治安模式進入到國家行政模式階段,社會治安終于從懲治、制止轉向到預防。

馬克斯·韋伯將現代國家視為合法壟斷暴力的組織。這一暴力,學者將其稱為警察權,這里的“警察”與后來的“職業警察”中的“警察”是兩碼事,不可混同。這一權力是國家所固有的權力,即使根據社會契約論的觀點,這一權力由人民讓渡而來,也是國家所固有的統治權力,因為國家擁有這一權力,國家才得以存在。在不同的歷史時期,掌握這一暴力的主體各不相同。按照馬克斯·韋伯的觀點,現代社會暴力是由國家壟斷的,古代則是由國家與社會分享的。所以,下面僅從國家的角度探討一下暴力在國家職能中的流變。這一暴力首先為國家武裝力量所掌握,形成了國家治安的戰爭模式;而后,為司法力量掌握,形成了國家治安的司法模式;后來,國家又成立的專職的警察力量,而且還將這一權力予以壟斷,以致“警察”這一名詞還成為這支專職力量的專有稱謂,國家治安模式轉變為警察模式。美國學者認為,“警察是享有國家授予的在國家領土范圍內使用暴力的一般權力的機構或個人”。[22]警察模式取代司法模式是國家進步的表現,說明國家關注治安由事后懲罰開始轉向事前預防和事中的制止,更符合社會的利益。但這種預防還限于消極的預防,雖然警察與一般行政分殊已現,可是,一般行政仍囿于管制行政,且警察亦限于對諸般行政的協助,所以,這種預防僅是站在被侵害者的角度而進行的預防,嚴格地應稱之為防范,而不是從社會的角度來防止極端的侵害社會的行為發生,更確切地說是防止社會矛盾的產生而開展的積極的國家行政服務。國家著眼于對社會提供全面的積極行政,一方面表現為一般行政職能的擴張,包括教育、就業、收入分配、社會福利與社會保障、住房、醫療健康、養老政策、扶貧政策、基層社會治理等;另一方面表現為警察行政有了積極的服務社會的新內容,這就是社區警務。“社區警務使公眾相信,他們正在接受響應于自身特定需求的警察部門的服務,而警察則是提升其生活質量的支持者。”[23]

現代社會人們的活動領域迅速擴張,活動方式異彩紛呈,各個新的領域就有了新的秩序要求,國家再也不是事后的裁判者和守夜者,而是積極地向各個新的領域進軍,國家行政分工日益細化,且行政方式逐漸地轉向服務,積極地防止社會出現矛盾,使社會各方有機協調、和諧共處,人民富足安康,國家安定祥和。各個領域的秩序的形成和維護,主要是各行政主體的職能,原先屬于警察機關的職能也紛紛分離出來,警察越來越成為行政的扈從,起著協助的作用,但限于其他行政無力解決之時。因為現代國家警察成為合法使用暴力的專職機構,建設法治國家的要求,應慎用警力慎用警械,迫不得已要用,亦應嚴格遵守法律,貫徹法律保留原則。行政分工越來越細,警察的秩序功能限縮。如果將秩序視為一個社會關系的時間演進過程,則警察的職能除了傳統的屬自身管轄范圍內的事務(治安行政)可以向前延伸之外,其它領域則只能是配合,或事后的追究。這也許就是警察開展社區警務難于奏效的原因所在。就是說,隨著現代國家、社會事務的紛繁復雜,領域的無限寬廣,存在于各社會領域的社會治安問題,僅靠司法模式、警察模式都已經無濟于事,需要無處不在的國家行政,當然這種行政主要是指事前行政、服務行政、積極行政等,而各個領域的消極行政也不再由警察來集中行使,紛紛由本行政機關來完成,警察機關只限于特定的一些領域,即合法使用暴力的領域。因此,整個社會的治安問題就轉向由國家行政主導的模式,當然其中包括了警察,這就是治安的行政模式。

我國改革開放后,針對社會治安問題,提出了社會治安綜合治理的戰略方針,雖然在主體力量上包括了國家、社會兩個層面,但從國家層面來看,公安機關的行政職能下降,其他一般行政機關的職能上升。可是,公安機關在國家行政之中仍然居于舉足輕重的地位,行政范圍亦極其寬廣,致使公安機關疲于奔命,有限的警力并沒有用在刀刃上。社會治安綜合治理,其實還是主要由公安機關來治理,仍處于治安的警察模式階段,亟需對治安職能進行重新調整,明確各行政機關的積極治安責任,減輕公安機關的壓力,重新定位公安機關的職責范圍,實現由警察模式向行政模式的轉變。

上個世紀70、80年代之前,現代國家行政職能滋彰是一個不爭的事實。按理治安模式也就由事后追究犯罪的司法模式轉向事前預防及事中制止犯罪的行政模式轉變。但是,由于近代民族國家的建立,特別是早期的民族國家大部分都經歷了絕對主義國家階段,然后才成為法治國。而絕對主義國家階段,國王政府借助“police”治理技術,將警察權運用到極致,不限于治安行政領域,甚至包羅國家行政的各個方面。在國家行政的歷史上,學者們將其稱為“警察國行政”。[24]當進入法治國警察權集中于國家治安機關之際,這種余續仍在一些國家時有顯現,以致直到現在歐美學界仍然有實質警察概念的理論研究,綿延不絕。[25]所以,筆者才在治安的行政模式之前加了一個治安的警察模式。治安的警察模式表現為警察機關的行政管理權面廣且深。廣是指涉及的領域多;深是指在各領域的管理權全面,從許可到監督檢查再到追究制裁均包括在內。雖然并不是所有的國家都必然地經歷這一階段,但從歷史上來看,至少那些最早建立民族國家的國家均經歷了這一階段。筆者將這種由“警察國行政”延伸發展而出的由警察機關主要負責治安的治安模式叫做治安的警察模式。而后,隨著國家行政職能的全面強化,很多治安行政管理職能分散到其他國家行政機關,警察機關職能限縮,可以將其稱為“第三次脫警察化”,治安模式轉為行政模式。

六、治安的治理模式

市場經濟繁榮,國家社會生活日益復雜,治安的領域無限豐富,國家行政職能壯大,但是,國家這只看得見的手,并非運用自由。由于目力有限,不可能未卜先知,所以總有照顧不到的領域,待到此領域已出現問題,再亡羊補牢,充當事后諸葛亮,雖有必要,但總有損失;由于力量有限,也并非所有領域都要涉足,對于社會自身能解決的完全可以交給社會;由于能力有限,對于一些雖然要管,但不可大包大攬,完全可以共同管理;由于官僚體制的弊端,效率低下,也可以借鑒市場規則予以完善。總之,在政府、市場、社會漸成三足鼎立之勢,行政的一枝獨大也逐漸暴露出其不足。治安職能在國家層面向行政分散后,也開始向市場和社會轉移,而且,市場和社會治安組織已經漸成規模,在維護社會治安秩序方面,發揮著不可替代的作用。社會越來越多元化、碎片化,也就越來越需要多元的主體在各個領域發揮多元的作用,以實現對碎片化社會的防控。社會治安防控力量的需要量從來沒有像現在這樣顯得如此之大,需求樣式如此之多樣,人們所處的領域之豐富帶來了豐富的秩序的需要。從現實到虛擬,從物理環境到內心安寧,從日常生活到競爭領域,從人與人的關系,到人與物的關系,等等,一個人在一生中要在各種各樣的環境之中變換身份、角色,遵守各個領域的秩序守則,否則就會導致某個領域秩序的混亂,而所有這些都不是單純的國家、市場和社會某個方面的力量所能顧及,需要他們合作,形成一個有機的體系,才能使這個碎片的紛繁復雜的世界,仍然有序地向前運轉。多元社會的社會治安,必然是一個多元主體協同共治的社會。在社會多元碎片強大的治安需求背景下,多元龐大的治安力量便應運而生,但要找準自己的位置,找到治安秩序維護中的時空坐標,才能發揮出整體的效能。為了整體效能的發揮,各主體必然要協商、合作,便形成了治安的治理模式。

治安治理模式摒棄了以往國家起決定作用的模式。以往治安模式,特別是戰爭模式、司法模式、警察模式,雖然國家的力量并不如現代國家這樣強大,但是,針對當時的社會治安問題,是起著決定作用的力量。即使實際上,在我國古代有所謂的“皇權不下縣”的說法,縣之下實行自治,社會力量實際在發揮著維護社會治安的作用。但是,這些基層的社會力量在面對國家的治安力量之時,只能俯首帖耳,唯其馬首是瞻。就像《水滸傳》中的鄆城縣雷橫與朱仝兩位都頭奉新到任的縣大老爺之命,對縣境進行巡邏彈壓時,雷橫在東溪村的破廟里抓獲了形跡可疑人員劉唐,將其帶到當地的保正——晃蓋那里,鼎鼎大名的“托塔天王”晃蓋——曹保正也要對其俯首帖耳一樣。這進一步印證了恩格斯所言的“文明國家的一個最微不足道的警察,都擁有比氏族社會的全部機關加在一起還要多的‘權威’”的正確。所以,古代社會雖有社會治安力量,但那只是國家的借助力量而已,對國家來說,只是發揮著輔助的作用。因為,此時的社會生活相對簡單,而且多屬于事后解決,國家出于成本的考慮,將發生在基層的社會治安問題交于基層社會是可行的,而且由于國家力量的強大,當國家想插手某一事務時,是不會遇到任何阻力或者是像樣的阻力的,足以實現國家的目的。可以說,古代社會治安主體,是表面的多主體,而實質上是一元主體。

現代社會,人類活動領域的無限多樣性,治安問題也將層出不窮,治安戰爭模式早已被拋入歷史的塵埃之中,也許只有在治安以最極端的方式出現時,其才派上用場;靠事后處置的司法模式,不能從根本上解決問題,而且社會成本太高,已經退居到次要地位,是不得已的無奈之舉;治安的警察模式相對司法模式,從預防犯罪的角度,從防止治安問題發生的角度來看是進步,但是,過度使用警察,不僅有給人以“警察國家”之嫌疑,而且,也不符合現代社會專業化分工的需要,于是,調整治安秩序,預防治安問題發生模式向行政模式轉變,治安責任分散到其他國家行政機關。可是,僅靠行政模式對無限豐富的管理領域,也是應接不暇,心有余而力不足,于是,治安責任不得不向社會,向市場轉移,雖然以往市場和社會也承擔著治安責任,但是,這時的治安責任已今非昔比、不可同日而語。現代社會,市場和社會治安主體都是建立在所謂人人平等的基礎之上,雖然實質上還存在著不平等,但都實現了形式上的平等,即無一例外地在憲法及法律上確定了人民的主體地位。所以,當國家這一由人民產生的最高組織不能滿足人民的治安需要之時,人民有權利組織形成介于個人與政府之間的治安組織,來彌補政府的不足,于是,社會治安組織與國家治安組織都是由人民產生,同樣受法律保護,處于平等的地位,不存在誰凌駕于誰之上的問題,實現了治安治理的多元平等主體。所以,我國《人民警察法》在關于公安機關與社會治安力量的關系表述上,也僅是用“指導與監督”的用語,而不是領導和管理。治安的治理模式伴隨著人民主權國家的建立,市場經濟的充分發展,人們生活領域的不斷擴張,人們對預防治安問題的現實需要,應運而生,有其歷史的必然性和現實的客觀性。未來必定是以這一治安模式為主導,輔之以其他治安模式。

治安的行政模式實現了國家應對違法犯罪由事后、事中向事前的全面轉變,使治安的重心由打擊轉到預防,由治標轉向治本;實現了警察行政與一般行政的分工,明確了警察的職責任務和范圍,警察權限縮,國家行政建立在法治的基礎之上,國家也由消極的秩序維護者變為積極的秩序創造者、構建者。但是,國家的力量是有限的,正如在國家之內形式警察的作用是有限的,必須借助實質警察的作用一樣,國家在完成了預防犯罪職能向一般行政轉移的同時,還要繼續向立法、司法機關轉移,更重要的是向社會轉移。隨著應對違法犯罪的需要由事后轉向事前,必然地要求治安模式由行政模式向社會的治理模式轉變。

七、結語

有著5000余年文明的中國人,早就知道社會治理好比治水,怎樣使水緩緩地從臺下流過呢?必然是疏導的方式,堵和攔截只能使洪水滔滔,造成更大的危險。社會治安如同治水,在于防,在于疏導,在于消其于未萌之時。但是,歷史總愛與人開玩笑,走了一條與其背道而馳的道路。古代社會是緊密聯系的以身份為特征的社群,是熟人社會,依靠傳統習慣、權威將人與人之間的關系事先就安排好了,正如古人所言“定分止爭”,就是靠著這種事前安排好的關系而實現了治安的預防功能。治安問題出現了,由于其比較簡單,所以,戰爭模式和司法模式足以應付。近代以來,伴隨著工業化進程,傳統的社會關系被紛繁的新的社會關系所取代,而且,這種新的社會關系是基于理性的經濟人的基礎而不斷地進行著拓展,新的治安問題也就越來越復雜多樣,事后的司法模式就難以奏效,傳統的身份已經不再發揮作用,或發揮不了主要作用,只能由國家出面重新明確各種關系中的權利與義務,而且還要將其在實際生活中落實。于是,國家的行政職能便逐漸上升,首先表現出來的是警察行政,而后是全面的行政,由消極行政轉變為積極行政。這樣,近代國家治安首先是警察模式,而后才是行政模式,雖然警察一直在為自己主導的地位而爭取著、努力著,但警治的終結或許已經成為現實。“任何真正的警治改革議程都必須以被賦權的社區取代警察來解決他們自身的問題。”[26]治安的歷史在從后向前的運動之時,終于在現代社會又回到了對治安的傳統理解,追求人與人、人與物、物與物的和諧。而和諧從始至終就需要治安行為的調整,防止不和諧的事情出現,或即將出現時就將其化解在萌芽狀態。黨的十八大以來,我國明確了治理體系和治理能力現代化的目標,一系列關于現代治理的理念相繼提出,如源頭治理、系統治理、依法治理、綜合治理、專項治理、技術治理,等等,貫徹這些治理要求,或許治安的治理時代即將到來,治安的治理模式已經開啟。

注釋:

①“六書”的完整定義是東漢許慎在《說文解字·敘》中首次推出的,其曰:一曰指事:指事者,視而可識,察而可見,上下是也。二曰象形:象形者,畫成其物,隨體詰詘,日月是也。三曰形聲:形聲者,以事為名,取譬相成,江河是也。四曰會意:會意者,比類合誼,以見指撝,武信是也。五曰轉注:轉注者,建類一首,同意相受,考老是。六曰假借:假借者,本無其字,依聲托事,令長是也。轉引自陳文敏:《基于文字學的六書來源和原理研究》,《貴州師范大學學報(社會科學版)》2011年第4期,第34頁。

②我們所見到的“警察”這一概念,源出于希臘文,最初,它表示社會共同體一種秩序良好的狀況。在人們秩序井然地共同生活在一個社會共同體之中的時候,就存在“警察”或者“好的警察”。參見[聯邦德國]卡爾·海因里希·福里奧夫:《警察和秩序法的基礎》,《環球法律評論》1984年第2期,第38頁。

③出自《荀子·議兵》。

④早在《管子·七臣七主》中,就有“定分止爭”的用法,即“法者所以興功懼暴也,律者所以定分止爭也,令者所以令人知事也”。再看商鞅的說法,就更能明晰“定分止爭”的正統地位,商鞅在《商君書》中說:“一兔走,百人逐之,非以兔為可分以為百,由名之未定也。夫賣兔者滿市,而盜不敢取,由名分已定也。故名分未定,堯、舜、禹、湯且皆如鶩焉而逐之;名分已定,貪盜不取。”

⑤“男有分,女有歸”出自《禮記·禮運篇》。

⑥《前漢書·刑法志》:“大刑用甲兵,其次用斧鉞;中刑用刀鋸,其次用鉆鑿;薄刑用鞭撲。大者陳諸原野,小者致之市朝”。

⑦《馬克思恩格斯選集》第4卷,人民出版社1995年版,第116-117頁。

⑧關于職業警察的定義,一般認為其是具有武裝性質的國家行政力量,如《辭海》認為:“警察,為維護社會秩序而設置的武裝性質的國家治安力量。”《公安機關組織管理條例》將人民警察定義為“武裝性質的國家治安行政力量和刑事司法力量。”基本上都將武裝性放在最前面。

⑨在菲律賓的某些原始后期部落中,對財物的爭奪最終由內部部落首領進行官方調解。一種專門官員叫門克魯馬從事此種調解工作。從某種意義上說,這是一種警務活動。

⑩參見楊伯峻:《春秋左傳注》“成公十三年”條,北京.中華書局,1981年版,第861頁。