習近平法治思想引領下的新時代法治公安研究

陳 杰

(浙江警察學院,浙江 杭州 310053)

黨的十八屆四中全會以來,以習近平同志為核心的黨中央通過專題研究、全面部署,大力推行全面依法治國。隨著對什么是全面依法治國、為什么實行全面依法治國、怎樣實行全面依法治國等一系列重大問題的思考和回答,2020年11月,中央全面依法治國工作會議明確提出了習近平法治思想。這是中國共產黨領導人民進行中國特色社會主義法治建設的寶貴經驗總結,是馬克思主義法治理論中國化的最新成果,“為發展馬克思主義法治理論作出了重大原創性、集成性貢獻”。[1]歷史唯物主義原理表明,“不是人們的意識決定人們的存在,相反,是人們的社會存在決定人們的意識”。[2]一個偉大理論必然形成于一個偉大時代的偉大實踐。然而,理論自身卻又蘊含著強勁動力,可以反過來助力開啟新的實踐征程。在社會主義現代化建設新時期,習近平法治思想正被深入貫徹到全面依法治國的各個環節。公安機關既要毫不動搖堅持,又要不斷創新發展,法治公安的理論與實踐將因此邁入新時代。①

從歷時性角度看,當下的法治公安并非憑空而出,而是其來有自,它最早可以追溯至革命根據地時期我黨公安部門的法制工作。“法治”公安是對“法制”公安的揚棄,其最終形成經歷了一個漫長歷史過程。由共時性角度觀之,通常認為,法治公安的基本含義是公安機關依法辦事。這一界定雖然簡單但卻并不空泛,其中包含許多規范性意義。本文將論證,無論是從“法制”到“法治”的歷時性轉變,還是法治公安規范意義的共時性展開,國家層面的法治思想都發揮著重大影響力。自中國共產黨誕生以來,就將馬克思主義確立為指導思想,政法領域亦不例外。馬克思主義法治思想始終是我國國家層面的法治思想,指引著我國政法實踐不斷向前。因此,立基于動態的馬克思主義法治理論,本文在揭示法治公安從何處來的基礎上,重點論證了法治公安將往何處去,即,作為當代中國馬克思主義法治理論的習近平法治思想對法治公安理論和實踐的雙重引領。在結論部分,本文運用馬克思主義認識論,對這一引領背后的原理予以闡明。

一、依法治國和法治公安的歷史發展

中國特色的依法治國,構成了法治公安形成和發展的制度背景,決定著法治公安的方向和進程。依法治國的理論基礎是“法律之治”(Rule of Law)。②作為一種治國理政方式,法治是人類政治文明發展到一定階段的產物。現代國家對法律治理重要地位的一致認同并非巧合,法律之治正在成為一種具有全球意義的治理模式。盡管這一治理模式受到普遍推崇,但是,當前中國的法治道路與歷史上任何時期、任何國家的法治之路都不相同。“中國特色社會主義法治道路本質上是中國特色社會主義道路在法治領域的具體體現,既不是‘傳統的’,也不是‘外來的’,更不是‘西化的’,而是我們‘獨創的’。”[3]

(一)依法治國的歷史沿革

新中國的成立標志著中國新民主主義革命的偉大勝利。為了順利實現向社會主義過渡,中國共產黨在延續革命根據地執政傳統基礎上領導全國人民組建國家機器,為社會主義民主政治打下牢固根基。因而,廢除南京國民政府法律,創制符合廣大人民群眾利益的社會主義法律,是當時的主要任務之一。與此同時,在不斷發展的馬克思主義理論指引下,以毛澤東同志為代表的中國共產黨人對法律及其運行規律的認識也在不斷提升,形成許多正確的法律思想。例如,謝覺哉認為,“我們的法律是反映絕大多數人的意志,是絕大多數人都能夠了解和掌握的,我們社會的主人是人民大眾,主要是工農群眾,因此,我們的法律是人民大眾的”。[4]周恩來提出,“今后所有我們國家機關的工作人員都必須嚴格遵守憲法和法律,并成為守法的模范;同時還必須教育全體人民遵守憲法和法律,以保證體現人民意志的法律在全國統一施行”。[5]在1956年中國共產黨第八次代表大會上,董必武強調,“依法辦事是加強法制的中心環節”,并提出“有法可依,有法必依”;③劉少奇指出,“國家工作中的迫切任務之一,是著手系統地制定比較完備的法律,健全我們國家的法制”;[6]次年,毛澤東同志在省、直轄市和自治區黨委書記會議上也要求所有人都必須遵守革命法制。[7]在這一時期,無論對法律人民性的界定,還是健全社會主義法制的主張,乃至對國家工作人員帶頭守法和依法辦事的強調,都體現了中國共產黨人對馬克思主義法治理論的繼承和發展。然而,由于受到錯誤思想的不當引導,在隨后的社會主義建設中,法律及其在國家治理中的功能沒有得到足夠重視,“特別是‘文化大革命’十年內亂使法制遭到嚴重破壞,付出了沉痛代價,教訓十分慘痛”！[8]

1978年黨的十一屆三中全會以后,以鄧小平同志為代表的中國共產黨人對什么是社會主義進行了深入思考,開辟了中國特色社會主義道路,并“第一次把法制建設作為一項重要戰略任務提了出來”。[9]在改革開放和社會主義現代化建設背景下,鄧小平同志指出,“我們的法律是太少了,成百個法律總是要有的。這方面有很多工作要做,現在只是開端”。[10]在經歷一個時期法制建設后,他再次強調,“我們國家缺少執法和守法的傳統,從黨的十一屆三中全會以后就開始抓法制,沒有法制不行”。[11]歷史唯物主義表明,雖然經濟基礎決定上層建筑,進而決定著整個社會歷史的進程,但上層建筑的影響力也不容忽視。④正是出于這一洞見,在以經濟建設為中心的同時,社會主義法制也未被忽略。

1997年9月,黨的十五大報告正式提出“依法治國,建設社會主義法治國家”,同時明確,依法治國是中國共產黨領導人民治理國家的基本方略,建設社會主義法治國家是社會主義現代化事業的主要目標之一。自此,“法治”作為一種法律觀念逐漸滲入國家政治生活各個方面,而以往常用的“法制”開始在社會意識中淪為一種對前“法治”狀態的指涉。1999年,黨的十五大報告確立的“依法治國”被正式寫入憲法,這在我國法治建設道路中具有里程碑意義。

2002年黨的十六大之后,中國共產黨領導人民繼續沿著法治道路前行。在明確黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一基礎上,“依法執政”思想是這一時期的標志性成果。“依法執政,就是堅持依法治國、建設社會主義法治國家,領導立法,帶頭守法,保證執法,不斷推進國家經濟、政治、文化、社會生活的法制化、規范化,以法治的理念、法治的體制、法治的程序保證黨領導人民有效治理國家。”[12]依法執政的提出是我黨在依法治國、建設社會主義法治國家目標導向下對自身執政能力、治理能力以及踐行法治能力的反思,涉及對“黨的領導”和“依法治國”重要關系的認識和處理,依法治國的理論和實踐由此提升至一個新高度。

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央繼續縱深推進依法治國。“法治中國”以及“全面依法治國”理論,是依法治國的進一步發展。“沒有全面依法治國,我們就治不好國、理不好政,我們的戰略布局就會落空。”[13]2020年11月,中央全面依法治國工作會議將新時代社會主義法治建設的各方面經驗予以總結,習近平同志為這些經驗的升華提煉作出獨特貢獻,形成了具有劃時代意義的習近平法治思想。這一偉大思想同習近平經濟思想、習近平生態文明思想、習近平強軍思想和習近平外交思想并列,是習近平新時代中國特色社會主義思想科學理論體系的重要組成部分,引領著我國法治實踐不斷向前。

(二)從法制公安到法治公安

從革命根據地時期到全面建設中國特色社會主義現代化強國的今天,在不斷發展的馬克思主義法治思想指引下,我國公安工作經歷了從“法制”到“法治”的轉變。作為維護社會秩序和公共安全的重要政府部門,公安機關在國家治理中扮演著舉足輕重的角色。穩定的秩序和良好的安全狀態涉及公共生活的各個方面,不僅關乎廣大人民群眾的人身和財產利益,還涉及國家安全和政局穩定。在履行這一職責時,公安機關可以運用各種方法,但在法治語境下,法律應當是其主要手段。受到國家層面法治思想的影響,我國公安機關在不同歷史時期對法律及其功能的理解不同,法律實施方式存在差別。

1.法制公安創立:革命根據地與社會主義改造時期。早在中華蘇維埃共和國時期,以毛澤東同志為代表的中國共產黨人就開始了最初的法制公安事業。抗日戰爭和解放戰爭時期的革命根據地設立公安局,負責秩序維護、糾紛調解、交通運行、會務保衛、槍彈管理和鋤奸反特等工作。公安機關執行這些任務的法律依據主要有《中華蘇維埃共和國憲法大綱》《中華蘇維埃共和國土地法》《中華蘇維埃共和國司法程序》和《懲罰反革命條例》。就法制工作而言,難能可貴的是,在敵我斗爭十分激烈的局勢下,我黨在維護社會秩序和保衛民主政權的公安工作中,始終能夠堅持革命人道主義立場。山東、晉冀魯豫、陜甘寧、晉西北邊區政府都制定了專門的保障人權條例,其中以《陜甘寧邊區保障人權財權條例》(1942年2月)最具代表性。[14]在制度執行層面,邊區政府一再強調,除公安機關和司法機關依法執行職務外,任何組織不得搜查、拘禁和審查公民;公安機關逮捕人犯應有充分證據,尊重犯人人格并絕對禁止肉刑;對罪犯實行懲辦和教育相結合的方針。這是保障人權的法治思想在公安工作中最早體現。新中國成立之初,中央軍委設置公安部領導全國公安工作。1949年10月,經中共中央和政務院批準,公安部召開第一次全國公安會議,明確了公安機關的主要工作包括:鎮壓反革命、抓捕特務、清匪反霸、取締各類反動會道門和清除各類黃賭毒等。1953年9月召開的第二次全國民警治安工作會議,制定頒布了《市鎮公安派出所工作暫行條例》(草案)。1954年第一屆全國人大召開后,公安部劃歸國務院領導,其主要職責是執行黨的政策和政府命令,依靠群眾,以公開方式同反革命、流氓盜匪等破壞分子作斗爭,維護社會秩序,保衛廣大人民群眾的生命和財產安全。在中央政府領導下,公安機關起草了一些行業、交通和槍支的管理規定,以此作為工作依據。這一時期,公安機關在執行任務時不僅體現了堅持黨的領導、服務人民的政治站位,而且力爭做到“有法可依”。在公安機關依法打擊下,許多舊社會遺留的丑惡現象,如娼妓和賭博等違法行為幾乎絕跡,社會治安空前良好,刑事發案率持續走低,法制建設初具成效。

2.曲折中前行:全面建設社會主義與“文革”時期。從1956年社會主義改造完成到“文化大革命”之前,是我國全面建設社會主義時期。在黨的正確領導下,公安立法工作得到進一步加強。國家于1957年制定了《人民警察條例》和《治安管理處罰條例》。前者規定了人民警察隊伍的組織管理體系和人民警察個人的權利和義務;后者明確了對違法行為人的處罰種類和處罰程序。在這兩部法律的基礎上,與公安工作密切相關的幾十部法律法規相繼出臺。這些立法展現了公安法制工作成效,標志著新中國的公安工作逐步走上法制軌道。由于受到“左”傾思潮、“大躍進”、三年自然災害等的影響,國家經濟發展出現困難,社會上違法犯罪活動日漸加劇,治安狀況開始惡化。公安機關在應對這一問題時采用了多種手段。一方面,從預防和控制環節入手,加大對違法行為的打擊力度。另一方面,區分敵我和人民內部兩類不同性質矛盾。前一類矛盾通過“專政”方法解決,后一類矛盾因其社會危害不大、主觀惡性程度較輕,采用批評教育方式解決,由此誕生了著名的“楓橋經驗”。[15]文化大革命時期,“法律虛無主義”思想盛行。[16]在“砸爛公檢法”反動口號鼓動下,公安法制工作遭到巨大沖擊,不僅廣大公安干警遭遇不公正待遇、受到迫害,而且上一時期積累而成、行之有效的公安法律制度及其運行機制也被破壞殆盡。

3.向法治公安過渡:改革開放與中國特色社會主義建設時期。出于對文革式“民主”的反思,黨的十一屆三中全會深入討論了民主和法制的關系,提出“為了保障人民民主,必須加強社會主義法制,使民主制度化、法律化”,[17]公安機關的法制建設迎來新契機。1977年召開的第十七次全國公安會議和次年召開的第三次全國治安工作會議，全面總結了建國以來公安工作正反兩方面的經驗,特別是后一會議提出了“黨委領導,依靠群眾,預防為主,管理從嚴,及時打擊,保障安全”的方針,公安法制工作逐漸恢復。隨后,針對當時青少年犯罪和嚴峻的城市治安問題,中央提出社會治安綜合治理方針，[18]同時要求各級“公安、司法機關的黨組織和廣大黨員,要帶頭學法懂法、模范遵守憲法和法律,把各項工作納入法制軌道”。[19]公安法制進一步得到加強和鞏固。1991年,中央作出《關于加強社會治安綜合治理的決定》,要求把主管責任制度化和法律化,做到有法可依、有章可循。1991年公安部召開第十八次全國公安會議,提出公安工作規范化和科學化目標,其中重要一環就是公安機關執行法律的規范化。1995年《中華人民共和國人民警察法》正式頒布,從國家法律層面明確人民警察的職責職權和義務紀律。在1997年黨的十五大提出“建設社會主義法治國家”目標后,“依法治警”被1996年召開的第十九次全國公安會議列為“八五”期間的寶貴經驗。1999年“依法治國”寫入憲法,2003年《中共中央關于進一步加強和改進公安工作的決定》明確指出,要根據公安機關的性質、任務和工作特點,依據相關法律法規,在公安機關的組織機構、勤務機制、管理方式等多個方面實現標準化、程序化、法制化和科學化。盡管這一文件的措辭仍為“法制”,但對內部制度的強調表明公安機關的制度建設已由表及里,日臻完善。“法制”重在制度建構,表現為人們將最初政治實踐中形成的建章立制意識予以外在化和客觀化。當法律制度逐漸健全后,正確實踐這些制度以及如何求取一個最佳治理效果遂成為焦點,對其持續關注和反思將形成一個更高層次的法律意識。2004年,憲法明確了“國家尊重和保障人權”。這是法治基本理念的成文化,其重大意義不僅在于制度規定,更在于意識革新。一方面,根據憲法規范指引,公安機關和公安干警應當對自身法律意識進行反思,改變傳統自上而下、以管理為本位的執法觀念。另一方面,外部環境變化也推動著這一反思。“隨著人民群眾民主法治意識的不斷提高,通過司法程序維護自身合法權益的需求日益增強,對政法機關公正執法的能力和水平提出了新的更高要求。”[20]從制度建構向意識重塑的回歸,是“法制”向“法治”過渡的一個重要信號。在2008年全國公安廳局長座談會上,公安機關的“三項建設”成為公安工作的重點,由此拉開了執法規范化建設的帷幕,它成為后來法治公安建設的一項重要抓手。⑤

4.全面推進法治公安建設:中國特色社會主義新時代與全面依法治國時期。2012年11月召開的黨的十八大提出了全面推進依法治國的總體布局,“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”成為中國特色社會主義法治建設事業的新方針。與之相應,一系列同公安工作密切相關的法律、法規和規章相繼作出重大修訂。秉承前一階段法治公安的建設成果,這些變化的重心繼續聚焦于保障權利這一法治理念。例如,2012年12月,新修訂的《公安機關辦理刑事案件程序規定》將“尊重和保障人權”作為公安機關的刑事執法目標之一,并明確“不得強迫任何人證實自己有罪”和“嚴禁刑訊逼供”;2013年1月開始實施的《公安機關辦理行政案件程序規定》,對公安機關的行政強制措施作出嚴格規范,防止侵害公民權利;同年,全國人大廢除了由公安機關實施了半個多世紀的勞動教養制度,進一步彰顯了對人民權利的保障。2013年11月,公安部在《公安機關深化執法規范化建設工作任務和階段目標》中首次提出“法治公安”,并對執法規范化建設做出全面部署。⑥此次深化目標最終落在執法水平和公信力的提高以及人民群眾的滿意度上,這是對保障人權這一核心法治理念作出的有中國特色的升華。2014年2月,時任國務委員兼公安部部長郭聲琨同志要求各級公安機關要堅持以建設法治公安為目標,以深化執法規范化建設為載體,切實把法治原則貫穿到各項公安工作中。[21]同年10月,郭聲琨同志又進一步指出,全國公安機關和廣大公安民警要認真學習領會、堅決貫徹落實黨的十八屆四中全會精神,不斷加強和改進各項公安工作,全面推進法治公安建設。[22]2015年制定《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，將建設法治公安列為重要內容；2016年制定《關于深化公安執法規范化建設的意見》，進一步推行公安執法規范化建設；2019年出臺《中共中央關于加強新時代公安工作的意見》，強調公安工作要積極適應依法治國新形勢，聚焦法治公安目標，以執法規范化建設為抓手，大力弘揚憲法和法治精神。

二、習近平法治思想及其對法治公安的重大意義

習近平法治思想是馬克思主義法治理論中國化的最新成果,是迄今為止我國國家層面法治思想演進的最高階段,同時也是新時代公安機關提升治理能力的根本遵循。從“法制”到“法治”的演進,既是理論的,也是實踐的,是人們通過制定和實施法律治理國家的必然規律。一定意義上,法制是法治的基礎,法治是法制的深入。永恒發展是世界不變的主題,邁入法治既不表明治國理政的終結,也不意味法治思想的凝固。從法律實踐上升到法律認識,再由法律認識回歸法律實踐的循環不會停息。法治文明于一次次循環反復中不斷前行。在建設社會主義現代化強國的新時代,作為回答如何推進全面依法治國的科學理論體系,習近平法治思想對法治公安的理論和實踐兩方面都具有重大意義。

(一)習近平法治思想是馬克思主義法治理論中國化的最新成果

習近平同志指出,“在人類思想史上,沒有一種思想理論像馬克思主義那樣對人類產生了如此廣泛而深刻的影響”。[23]即便西方學者,對此亦不否認。伊格爾頓認為,“馬克思徹底改變了我們對人類歷史的理解,這是連馬克思主義最激烈的批評者也無法否認的事實”。[24]馬克思主義法學揭示了法律最深刻的本質,即統治階級的意志,并指出了這種意志同物質生活條件的關聯,由此形成了一整套科學的法治理論。⑦習近平法治思想是馬克思主義中國化的最新成果,是當代中國的馬克思主義法治理論。

一方面,習近平法治思想是對馬克思主義以及中國化馬克思主義法治理論的繼承。中國共產黨人歷來反對教條地運用馬克思主義原理,而是提倡根據中國實際,在實踐中不斷加以完善。毛澤東同志曾在國體和政體的理論方面發展了馬克思主義國家理論。他指出,國體是國家性質,政體是國家組織形式。前者是社會各階級在國家中的地位,后者指一定的社會階級取何種形式去組織反對敵人保護自己的政權機關。[25]這一論述成為習近平法治思想中有機統一的黨的領導、人民當家作主和依法治國思想的重要來源。改革開放后,鄧小平同志強調,“國要有國法,黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法,國法就很難保障。”[26]這為習近平提出建設社會主義法治體系和抓好領導干部這一“關鍵少數”的重要觀點奠定基礎。在黨的十五大上,江澤民同志提出“依法治國,建設社會主義法治國家”,并進一步指出,“依法治國,就是廣大人民群眾在黨的領導下,依照憲法和法律規定,通過各種形式和途徑管理國家事務,管理經濟文化事業,管理社會事務,保證國家各項工作都依法進行,逐步實現社會主義民主的制度化、法制化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人看法和注意力的改變而改變”。[27]這是習近平“全面依法治國”理論的直接來源。步入新世紀,黨的十六屆四中全會提出黨要堅持“民主執政、科學執政、依法執政”,胡錦濤同志強調,“堅持依法執政,就要始終堅持依法治國的基本方略,堅持依法執政的基本方式,完善社會主義法制,建設社會主義法治國家,增強法制觀念,嚴格依法辦事,不斷推進各項治國理政活動制度化、法律化”。[28]這在習近平法治思想中得到進一步闡發,形成了“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進”的重要論斷。由此可見,習近平法治思想與馬克思主義以及中國化的馬克思主義法治理論一脈相承。

另一方面,習近平法治思想也是對馬克主義法治理論的發展。“習近平法治思想在中國特色社會主義法治實踐的土壤中萌發、孕育、成長,在中國特色社會主義法治實踐中應用、檢驗、升華。”[29]二十世紀八十年代初,習近平同志在擔任河北正定縣委副書記時就開始思考法律和社會治理問題。從福建到浙江,他的法治思維、理念和思想得到進一步發展。習近平同志主政福州時,明確提出“依法治省”;在擔任浙江省省長和中共浙江省委書記期間,這一思想進一步發展為“全面依法治省”,即“必須按照建設社會主義法治國家的要求,積極建設‘法治浙江’,逐步把經濟、政治、文化和社會生活納入法治軌道”。[30]法治浙江的理論和實踐由此產生,這一先行探索為后期法治中國打下牢固基礎。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央將法治確定為治國理政的基本方式,黨的十九大再一次把堅持全面依法治國提升至堅持和發展中國特色社會主義的基本方略。“全面推進依法治國,是著眼于實現中華民族偉大復興中國夢、實現黨和國家長治久安的長遠考慮。對全面推進依法治國作出部署,既是立足于解決我國改革發展穩定中的矛盾和問題的現實考量,也是著眼于長遠的戰略謀劃。”[31]隨著這一考量和謀劃持續開展,習近平法治思想不斷創新發展。

量變改變事物的質，質變同樣也改變事物的量。質量互變規律表明,無論在自然還是社會領域,事物發展首先經過量的積累,進而達到質的飛躍。[32]站立于馬克思主義這一巨人之肩,共產黨人不斷創新中國法治實踐,這些經驗和觀點構成習近平法治思想的最初淵源。同時,從縣委書記到黨的總書記,習近平同志個人于各個階段的治國理政經驗逐漸匯聚成一套融會貫通的科學體系,在2020年11月的中央全面依法治國工作會議上,習近平法治思想正式誕生。

(二)習近平法治思想于法治公安的重大意義

公安機關始終緊隨法治國家建設步伐推進公安法治建設。單就實踐來看,其發展脈絡表現為從建國前后公安法制萌芽到“文革”時的曲折,再從改革開放后法制重建向法治公安過渡,直至當下全面法治公安建設。然而,不應忽略的是,關于法律認識和思想的法治公安理論貫穿于整個實踐始終。毛澤東、劉少奇、鄧小平、董必武等老一輩無產階級革命家都曾對公安法律工作做出重要論述。進一步看,這些論述又與更高層面的國家法治思想密不可分。不同歷史時期的法治思想,影響著法治公安的理論水平,決定著法治公安的實踐方式。法治公安理論和實踐的高質量發展,離不開正確的國家法治思想引領。因此,當代國家層面的習近平法治思想對法治公安理論和實踐兩方面均具有重大意義。

1.理論意義。習近平法治思想為法治公安理論注入了科學內容和時代精神,并示范了“守正”與“創新”的理論提煉方法。有學者指出,由于缺少公安法學理論支撐,現實中的公安改革已經受到嚴重影響。[33]當下,我國法治公安所面臨的理論難題主要有:法治公安在整體法治中國建設中如何定位?法治公安的價值目標如何確立?如何在法治背景下建立現代警務運行機制?法治公安的核心任務是精準有效打擊違法犯罪還是保障人權?法治公安的實體公正與程序正義如何兼顧?這些問題都在呼喚兼具科學性和時代性的法治公安理論。習近平法治思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的“法治篇”,[34]是馬克思主義法治理論和習近平新時代中國特色社會主義思想的有機結合。前者運用辯證唯物主義和歷史唯物主義,透過法律現象表面,揭示其內在規律,是一套科學的理論體系。后者則是中國特色社會主義新時代下的思想產物,為實現中華民族偉大復興和建成社會主義現代化強國提供理論指導,表現著當代精神,充滿著時代氣息。習近平法治思想對法治公安理論的引領,就是科學內容和時代精神的引領。在二者的積極作用下,法治公安理論將實現自身的科學性和時代性,進而為妥善解決一系列理論難題奠定基礎。進一步看,法治公安理論的科學性和時代性體現在命題提煉方法上的“守正”和“創新”。法治公安理論是對公安實踐的描述、解釋和預測,是由一整套理論命題構成的體系。法治公安理論的科學性和時代性在每一微觀命題的提煉上均應有所體現。習近平同志在“七一”重要講話中指出:“中國共產黨為什么能,中國特色社會主義為什么好,歸根到底是因為馬克思主義行!”[35]出于對馬克思主義的堅定信仰,習近平法治思想是對馬克思主義的堅持。但當今中國的法治環境與馬克思主義理論形成之際大相徑庭,因而,最好的堅持方式就是結合中國實際發展馬克思主義。在這一理念導向下,習近平法治思想堪稱“守正”和“創新”的典范,對發展法治公安理論具有十分重要的示范意義。

2.實踐意義。法治公安是法治中國建設的重要一環,直接關乎社會主義現代化強國事業大局。法治公安不能停留在理論層面,必須在實踐層面取得切實成果。馬克思主義的精髓在于實踐,其深刻地洞見到,“哲學家們只是用不同的方式解釋世界,而問題在于改變世界”。[36]理論的提煉僅僅是思想層面的革新,它還沒有轉化為現實的物質力量,作用于這個世界。對人們而言,真正有意義的是通過實踐改變世界,人類精神只有在意志現實化中才能徹底彰顯其偉大。馬克思指出,“有意識的生命活動把人同動物的生命活動直接區別開來”。[37]因而,實踐過程表現為人們在自身意志和認識基礎上形成一個具體的內在目的,再經由行動將其外在化,于現實層面展開。通過將意志和認識轉化為行動,主體對物質世界產生影響,最終實現目的。由此可見,實踐就是觀念的對象化過程,主體的目的性貫穿其中。由于理論上同根同源,習近平法治思想蘊含著馬克思主義的實踐基因,一經形成便具有要求付諸實踐的內在品格。這正如習近平同志所指出的,“我們中國共產黨人干革命、搞建設、抓改革,從來都是為了解決中國的現實問題”。[38]如前所述,貫穿整個實踐的是主體的目的,而目的又可細化為多個層次。整體來看,在實現中華民族偉大復興和建成社會主義現代化強國背景下,習近平法治思想的總目標是建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家。進一步看,習近平法治思想的核心要義是習近平同志在中央全面依法治國工作會議上提出的“十一個堅持”,它們為全面依法治國明確了政治方向、工作布局、重點任務和重要保障。⑧“十一個堅持”是依法治國總目標的進一步細化,是中國特色社會主義法治實踐的具體環節和子目標,它們與總目標共同構成一套融會貫通的目標體系。法治公安實踐須接受這一體系指引,在總目標和子目標中給自身定位,并依據這些不同層次目標確立自身相應的目標。當公安機關確立具體目標并為之展開行動時,法治公安便由理論邁向實踐。全面依法治國是一項宏大的系統工程。根據唯物辯證法的普遍聯系原理,作為其中一個子系統的法治公安不能孤立地設定目標。法治公安實踐的成功與否不單取決于自身業務領域內目標的實現,還取決于與整體目標以及其他子目標的協調關系。習近平法治思想向法治公安展現了一個宏大的法治目標體系和實踐格局,在其指引下,法治公安實踐才不會迷失方向。

三、習近平法治思想引領法治公安理論

“推進全面依法治國是國家治理的一場深刻變革,必須以科學理論為指導。”[39]加強法治公安建設,根本任務是加強理論提煉,從思想上把握中國特色社會主義法治規律和法治公安規律。理論是對客觀事物規律的概括,是規律的體系化。改革開放以來,西方法治理論曾對我國法治發展產生過重大影響,法治公安領域也不例外。習近平法治思想的誕生,徹底消除了西方理論的消極影響,為我國法治公安理論發展明確方向,使其逐步實現本土化、確定化和體系化。

(一)法治公安理論的本土化

法治思想的源頭在西方。古希臘亞里士多德最早對法治作出界定,“已成立的法律獲得普遍服從,大家所服從的法律又應該是良好的法律”。[40]現代意義的法治發端于資產階級革命。三百多年來,隨著資產階級法治實踐不斷發展,其理論同步演進,西方法治理論集中表現為一整套被西方國家奉為公理的法治原則。很長一段時期,中國法治理論深受西方影響。許多學者熱衷于將西方理論作為立論之基,常用其作為學術推理的大前提,將中國實際作為小前提。如若發現二者存在差異,便得出應按西方理論所確立的標準改進中國實際的結論。[41]法治公安理論也難免受這套邏輯影響,在黨法關系、司法獨立和程序正義等諸多方面,西方理論往往享有教義式權威。事實上,“橘生淮南則為橘,生于淮北則為枳”。對法治公安理論命題的正確判定并不單純取決于是否從一個恒定不變的法律原理出發,還取決于對風土民情、社會體制乃至國情政策等諸多“地方性”因素的系統考量。不加區分地照搬西方思想,所形成的公安理論就會與實際不符,進而有害于法治公安實踐。

生成于本土的習近平法治思想徹底改變了這一局面。在關乎法治基礎的“黨法關系”方面,習近平同志明確指出,“黨的領導是中國特色社會主義法治之魂,是我們的法治同西方資本主義國家的法治最大的區別”。[42]堅持中國共產黨領導是堅持中國法治道路的核心,這是我們本土化法治成就的集中體現。“我們講依憲治國、依憲執政,同西方所謂‘憲政’有著本質區別,不能把二者混為一談。”[43]我們的依憲治國,是依照中國憲法治理國家,而中國共產黨的執政地位已由憲法確認。我國憲法不僅在序言中確定了中國共產黨的領導地位,而且在總綱中規定中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。憲法的確認最終源自人民的選擇,因此,中國共產黨領導下的依法治國就是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。習近平法治思想中的這一鮮明觀點,既是中國特色社會主義法治建設的經驗總結,又是對西方法治“黨法關系”傳統觀念束縛的突破,使中國法治理論走出“黨大還是法大”的政治陷阱,是我國法治理論實現本土化的顯著標志,同時也是公安理論本土化的邏輯起點。比如,我國學者大都接受西方法治理論對自由價值的推崇,認為公安權力或警察權力的根本目的是保障公民權利。[44]這固然不錯,但習近平法治思想指引下的公安法治理論則不應對自由權利作簡單化理解,不能僅停留在自由這個層面。在將黨的領導納入考量后,中國特色社會主義法治國家語境下的自由,并非純粹自由,而是一種包含必然性的自由。表面上看,此種必然性是對自由的限制,但實質是對自由的真正促進。

此外,習近平法治思想的科學內容也顯示出其指導公安理論本土化的強大機能。從知識構成上看,習近平法治思想不僅包含了深刻的法哲學內容、正確的法價值論觀點、鮮明的法政策學知識,還囊括法制度學、法規范學、法社會學和法行為學等一系列知識理論。[45]植根于我國實踐土壤,習近平法治思想在吸收世界一切文明成果的同時更加符合中國實際。在其引領下,法治公安理論的本土化將成為可能。

(二)法治公安理論的確定化

當代西方法學分為諸多流派,其中,占據主要地位的是自然法學、實證分析法學以及社會法學三大學派。[46]此外,還有一些在局部范圍和地區具有一定影響力的流派,諸如行為主義法學、存在主義法學、綜合法學、經濟分析法學和批判法學等。[47]由于對“法律是什么”這一基本問題存在分歧,[48]這些學派無論在價值基礎、原理方法還是核心觀點方面都不盡相同,充滿爭議。在一些具體問題上,它們的論點甚至針鋒相對。然而,這些思想卻在不同范圍和程度上影響著我國法治理論的發展,公安理論領域亦是如此。披覽我國學者的研究文獻便可發現,許多對立視角、方法和觀點背后都有不同西方理論的支撐。

習近平法治思想的誕生將使法治公安理論實現確定化。理論的確定性是其真理性的表現形式之一,也是理論發揮實踐指引功能的前提。“習近平法治思想是內涵豐富、論述深刻、邏輯嚴密、系統完備的法治理論體系”,[49]是法治中國建設的正確理論,為發展當下法治公安理論提供確定指引,進而形成確定的法治公安理論。在充滿分歧的西方法律思想影響下,法治公安勢必陷入理論上的沖突,進而導致實踐上的混亂。在法治和德治關系方面,西方法律思想歷來有不同觀點。發端于近代的實證分析法學否定法律與道德間的必然關聯,認為非正義的法律也是法律,主張“惡法亦法”。英國的邊沁就曾將對正義的追尋貶損為毫無事實根據的虛構標準。[50]與之相對,歷史悠久的自然法學則極力主張法律與道德不可分離,非正義的法律不能成為法律,即“惡法非法”。美國的伯爾曼認為,人們所制定的法律最終來源于理性和良知,并受其檢驗。[51]兩派觀點在西方法律思想史上都具有舉足輕重的地位，法治公安在其影響下很難形成健全的和對實踐行之有效的理論。譬如,在如何看待比例原則這一重要公安法治理論方面,現存觀點常表現出對立、矛盾和不一致。以至于有學者總結道,學界對比例原則內涵和功能的認識是相當缺乏的。[52]事實上,這一認識上的缺乏根源于公安法治理論在法律和道德關系上沒有定論。眾所周知,比例原則要求執法主體考慮相對人利益,其核心理念指向公安機關的德性執法。但當其未被明確規定在成文法內時,這一原則是否具有法律效力?就此問題,西方的實證法學和自然法學會分別給出不同解答。反觀習近平法治思想,其明確提出“法安天下,德潤人心”。“法律是準繩,任何時候都必須遵循;道德是基石,任何時候都不可忽視。”[53]中國特色社會主義法治要與社會主義核心價值觀相融,進而“把法治建設和道德建設緊密結合起來,把他律和自律緊密結合起來,做到法治和德治相輔相成、相互促進”。[54]這些關于法律與道德融合的論述,為“非實定”的比例原則在公安執法中是否具有規范約束力提供了明確指引。⑨由此可見,在習近平法治思想的引領下,法治公安理論將逐步實現確定化,其理論提煉將不再因西方思想的對立而陷入兩難。

(三)法治公安理論的體系化

法學理論不僅關注表面的法律現象,更探究背后的法律原理。法律原理即法理,是“法律內在的原因性的規定根據”。[55]與法理有關的問題不是簡單由經驗加以證明的事實問題,而是具有規范性的價值問題,是一種對“應然”的探討。在歷史唯物主義看來,具有規范性的價值主張與社會實踐密不可分。在不同時期和不同領域,由于人們實踐目的各異,法律背后的價值不盡相同,針對同類事項規整的法律條文往往存在差異,表現出不同的規范性。但是,不同的規范性之間卻具有一種延續性或關聯性,由此演變和交織而成一套意義脈絡。對一個具體法律問題的科學解答,不能僅關注特定時期的具體規范內容,必須立基于這一脈絡體系。是故,作為科學的法學隨實踐而變,于時間和空間維度上展開,并在整體上表現為一套融會貫通的體系。

就目前來看,法治公安概念雖已被廣泛運用,但其理論體系尚未建立,而習近平法治思想科學體系的確立有助于改觀這一現狀。⑩習近平法治思想揚棄了我國傳統法律思想和西方法學理論中的糟粕,在實踐中不斷發展,以其自身的系統性帶動法治公安理論朝向體系化演進。在傳統思想方面,一些不斷被歷史證明是錯誤的治理思想,例如“親親”和“尊尊”的立法原則、“君為臣綱”和“為政在人”的人治觀念,須在厲行法治時予以拋棄;同時,一些廣為認可的合理思想,諸如“明德慎罰”和“德主刑輔”等德治觀念,被有條件保留。就西方思想而言,很多西方國家將其法治理論自詡為代表全人類利益的真理,是適合于任何國家和任何時代的普世價值。但事實并非如此,所謂普世價值不過代表了少數資產階級的利益,恩格斯早就對此作出批判，“對資產者來說,法律當然是神圣的,因為法律是資產者本身的創造物,是經過他的同意并且是為了保護他和他的利益而頒布的”。[56]資產階級思想家的目光常常受到商品、貨幣和利潤等物化關系遮蔽,狹隘的階級性限定了其理論高度。建立在形而上學和歷史唯心主義之上的西方法治理論雖然在一些問題上不乏灼見,但卻很難成為真理。一方面,形而上學的法治理論用孤立和靜止的眼光考量法律,忽略了法律現象和法律價值本身的運動變化,以及它們與其他社會現象的聯系。另一方面,歷史唯心主義使資產階級思想停留在精神層面,片面追求邏輯自洽,以至于沒有把握住人類社會真正核心的物質生產實踐,致使法治理論和實踐脫節。是故,西方國家推崇的法律普世價值常常是理想化的抽象理念,或隱含階級利益的修辭主張。

以辯證唯物主義和歷史唯物主義為指導,習近平法治思想通過永恒發展的歷史視角和普遍聯系的世界眼光來審視人類社會中的法律及其治理現象。無論對我國歷代人治的徹底否定,還是對傳統德治的創造性轉化;無論對西方資本主義“黨法關系”“司法獨立”和“三權鼎立”等“普世價值”的超越,還是創新性地提出了“共商共建共享”的全球治理觀;習近平法治思想都在洞悉法律治理的歷時性和共時性演變規律基礎上將理論命題植根于社會物質生活條件。這一思想不像西方理論那樣追求抽象和絕對價值,而是在生活世界中考查這些價值的具體形態。這體現了習近平同志所主張的,“要以科學的態度對待科學,以真理的精神追求真理”。[57]這一求真務實的態度使習近平法治思想成為科學體系,進而為法治公安理論的體系化提供了遵循。

四、習近平法治思想引領法治公安實踐

對法治公安而言,習近平法治思想的意義不僅在于理論維度的啟迪,更在于實踐面向的指導。實踐蘊含著主體改造世界的意愿,具有較強的目的性。習近平法治思想直接指向建設社會主義法治國家。在這一總體目標導向下,整個法治實踐過程又分為諸多環節,具體表現為習近平總書記提出的“十一個堅持”。

“十一個堅持”有其自身邏輯。在建設新時代社會主義強國背景下推進全面依法治國,是一項系統工程,同時也是一場深刻革命。它需要在共產黨領導下群策群力,充分發動群眾、依靠群眾,并經由頂層設計、統籌規劃、分步實施等諸多環節。從邏輯上看,這項偉大事業首先需要辨明根本性的“政治方向”,再進行宏觀層面的“工作布局”,進而落實到微觀層面的“重點任務”;并且,整個過程要始終抓好“重要保障”工作。作為習近平法治思想核心要義的“十一個堅持”為全面推進依法治國明確了政治方向、工作布局、重點任務和重要保障,指導法治中國建設,引領法治公安實踐。

(一)法治公安實踐的政治方向

明確政治方向,是習近平法治思想在全面推進依法治國時首先要解決的根本問題。就政治和法律的關系看,政治處于基礎地位,一國法律體系的整體規范效力最終生成于國家的政治行為。在現實層面,法律的合法性問題,歸根結底是一個政治問題。習近平同志指出:“法治當中有政治,沒有脫離政治的法治。西方法學家也認為公法只是一種復雜的政治話語形態,公法領域內的爭論只是政治爭論的延伸。每一種法治形態背后都有一套政治理論,每一種法治模式當中都有一種政治邏輯,每一條法治道路底下都有一種政治立場。”[58]西方學者的論述也能從反面驗證此點。在《國家和法的一般理論》中,凱爾森將一國法律視作一套動態的規范體系。他認為,規范的效力總是來自另一規范,一條不能由更高規范導出效力的規范是基礎規范(Basic Norm)。[59]就內容而言,一國法律既包括行政決定、司法判決這類個別規范,也包括民法、刑法以及行政法等一般規范,它們按照不同效力位階構成一個體系。其中,個別規范的效力來自一般規范,一般規范的效力來自位階最高的憲法,憲法的效力可溯至建國以來第一部憲法。然而,若再追問該部憲法的效力,凱爾森的規范體系理論便陷入一個邏輯困境。一方面,合法性命題需要預設一個法律體系之外的評價標準。如若這一標準缺失,后續一系列評價都將成為無本之木。另一方面,規范體系理論不能指明體系之外的合法性評價標準及其來源。就這一問題,凱爾森給出的回答是,第一部憲法的效力來自基礎規范,而基礎規范的效力不能再被追問,它被假定為有效。[60]事實上,這一康德式的先驗唯心主義解答并不令人滿意。如果立基于歷史唯物主義立場,就能清晰看出,第一部憲法的合法性來自一國人民共同體的政治行為,我國第一部憲法的制定過程充分驗證了此點。政治是法律的基礎表明,明確政治方向在全面推進依法治國中具有主導地位。我國是社會主義國家,社會主義現代化強國事業離不開黨的領導,離不開人民的支持,離不開走中國特色社會主義道路,法治建設也是如此。堅持黨的領導、以人民為中心以及走中國特色社會主義法治道路是我國最大的政治實際,它們是法治公安在實踐中找準政治方向的依據。

“黨的領導是中國特色社會主義法治之魂,是我們的法治同西方資本主義國家的法治最大的區別。”[61]全面推進依法治國,最根本的就是堅持中國共產黨領導。公安姓黨,法治公安建設必須堅持黨的領導,人民警察首先要做到“對黨忠誠”。在2019年召開的全國公安工作會議上,習近平指出,要從政治上建設和掌握公安機關,引導全警增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”,始終在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致。[62]沒有黨的領導,公安機關的思想和力量就很難集中一致,法治公安事業就失去了主心骨。具體到每一起案件的辦理,堅持黨的領導要求公安機關和人民警察在執法時樹立大局意識,不能單純從業務角度看待執法,而要站在黨的立場系統考量執法行為、執法過程以及執法后果,努力解決黨的問題和維護黨的利益。

黨的領導并不排斥人民當家做主,恰恰相反,黨的領導和人民當家做主是高度統一的。習近平同志指出,“我國社會主義制度保證了人民當家做主的主體地位,也保證了人民在全面推進依法治國中的主體地位”。[63]公安機關堅持黨的領導,就是貫徹人民意志。人民警察站在黨的立場、解決黨的問題和維護黨的利益,就是站在人民的立場、解決人民的問題和維護人民的利益。因此,將堅持黨的領導在邏輯上予以順延便可推出,法治公安也要堅持“以人民為中心”,公安機關的根本目的是“服務人民”。這就要求各級公安機關在執法中全面斟酌并努力協調人民群眾各項利益需求,創建一種集執法、防控、調解和服務于一體的“回應型公安行政”。[64]在打擊各類犯罪和社會治安綜合治理過程中為了人民、依靠人民,始終以人民利益為出發點和歸宿。具體來看,“以人民為中心”的法治公安建設,重點在于兩方面。其一,樹立“權利本位”的公安執法理念。“在權利與權力的關系中,權利本位的法律精神意味著:公民的權利是國家權力的源泉,也是國家權力配置和運作的目的和界限。”[65]公安執法是一種羈束型執法,出于對社會秩序和公共安全的維護,公安機關在履行職責時難免會干涉人民權利。“以人民為中心”要求執法警察對維護人民權利時刻保持警醒,恪守比例原則,在刑事偵查活動中尊重犯罪嫌疑人的人格,在辦理行政案件時考慮行政相對人的利益。其二,以“公平正義”作為公安執法的目標。習近平同志強調,“全面依法治國,必須緊緊圍繞保障和促進社會公平正義來進行”。[66]公平正義是法律的價值目標,也是人民群眾對公安執法的最大期待。公安機關在法治建設中必須正視這一期待,并努力回應這一期待,在執法中堅持實體正義和程序正義,力求讓人民群眾在公安機關辦理的每一起案件中都能感受到公平正義。

堅持黨的領導和堅持以人民為中心是中國特色社會主義法治道路的最大特征。這是一條被歷史和實踐證明了的唯一正確的法治道路,法治公安建設必須沿著這條道路前行。習近平同志指出,“走中國特色社會主義法治道路是一個重大課題,有許多東西需要深入探索,但基本的東西必須長期堅持”。[67]公安機關需要深入領會這一思想。一方面,法治公安建設要堅守諸如“黨的領導”和“以人民為中心”等具有中國特色的基本法治原則。另一方面,法治公安建設并非只是單純堅持,還要有所發展。中國特色并非指涉一個靜止的僵化模式,而是一套動態的開放體系。堅持走中國特色社會主義法治道路并不意味著故步自封,在一些符合地域實際、體現時代特色的做法方面,公安機關可以大膽創新。此外,法治公安也要注重吸收人類法治文明成果,警察法治的國際成功經驗也可以為我們借鑒,在作出符合實際的加工和改良后進一步豐富中國特色。法治公安在法治建設方面推陳創新、與時俱進,是對中國特色社會主義法治道路的最好堅持。

(二)法治公安實踐的工作布局

習近平法治思想為全面推進依法治國規劃了宏觀工作布局。首先,通過厲行法治,實現國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系是一國之內整套制度的總和,涉及國家治理、社會治理以及人民生活的方方面面,既包括國家層面的法律法規,也包括具體社會領域的體制機制;治理能力則是國家治理主體執行法律制度和運作體制機制的水平。改革開放40多年來,我國以經濟快速發展和社會長期穩定這“兩大奇跡”向世人展現了社會主義國家治理體系和能力的極大優越性。“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”[68],偉大成就的取得和保持始終離不開法治的推動和保障。其次,在國家治理體系中,最核心的是法治體系。習近平同志指出,“全面推進依法治國涉及很多方面,在實際工作中必須有一個總覽全局、牽引各方的總抓手,這個總抓手就是建設中國特色社會主義法治體系”。[69]法治體系建設既是全面依法治國的總抓手,也是繼我國建成中國特色社會主義法律體系后的新任務。具體來看,建設中國特色社會主義法治體系,就是要“在中國共產黨領導下,堅持中國特色社會主義制度,貫徹中國特色社會主義法治理論,形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系,形成完善的黨內法規體系”。[70]最后,依靠法治提升國家治理能力和建設中國特色社會主義法治體系是一項十分重大而復雜的系統工程,要注意各個方面、各個層次和各個環節的協調性。要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,法治國家、法治政府、法治社會一體建設。就前三者的關系而言,依法治國實現與否關鍵在于黨的依法執政和政府的依法行政。從后三者的關系來看,建成法治國家是依法治國的目標,法治政府和法治社會建設分別是實現這一目標的主體工程和基礎工程。“其身正,不令而行;其身不正,雖令不從。”“推進全面依法治國,法治政府建設是重點任務和主體工程,對法治國家、法治社會建設具有示范作用,要率先突破。”[71]同時,建設高度文明的法治國家,離不開發揮廣大人民積極性和主動性,法治社會對法治國家影響深遠。法治社會建設,一方面,人民群眾自覺遵守國家法律,參與基層治理、為基層政府出謀劃策并通過自治組織確立適合本地風土民情和廣為認可的制度規則。另一方面,國家和政府可以自下而上地將效果良好的自治規則上升為國家法律,從而實現自治、法治、德治的融合。法治社會建設應當以國家、政府和社會之間的良性互動為目標,為全面依法治國打下牢固根基。

遵從習近平法治思想,在法治軌道上推進公安治理體系和治理能力現代化是法治公安工作布局的總體規劃。現代化是一個從蒙昧落后走向文明先進的歷史進程。不僅科學技術要實現現代化,國家治理也要現代化,并且,治理現代化的水平是評價國家綜合實力的一項關鍵指標。作為政府的重要職能部門,公安機關的治理現代化影響著政府行政水平的現代化,進而影響國家治理現代化。治理現代化水平具體反映在治理體系和治理能力兩個方面。在治理體系建設方面,公安機關要圍繞維護社會秩序和公共安全職責目標確立起現代化的治理體系。各個公安業務領域,無論警務管理、情報收集、應急指揮、安全防控還是執法辦案,都應首先加強制度建設。良好的規章制度將使公安機關各個層次、各個環節以及各個方面的警務工作有章可循。在治理能力建設方面,公安機關要著眼于提升人民警察執行規章制度的能力,從思想觀念和體制機制上調動民警嚴格執行和熟練運用這些制度的積極性。此外,公安機關的治理體系和治理能力建設,都要以法治為依托。只有將兩項工作納入法治軌道,整個公安治理現代化建設才能更為融會貫通,才能獲得有效保障。

堅持在法治軌道上推進公安治理現代化的前提,是建設中國特色社會主義公安法治體系。公安法治體系是公安機關業務領域內的法律制度整體,既是公安治理體系的核心內容,也是社會主義法治體系的重要組成部分，是法治公安建設的總抓手。作為全國公安工作最高指揮機關,公安部在這一總體布局中扮演著至關重要的角色。在《中華人民共和國立法法》等相關法律制度安排下,公安部在公安業務的建章立制和法律供給方面享有較大權力。一方面,公安部可以將各地實踐證明、效果良好的公安規定和辦法上升為行政規章。另一方面,對于超越自身立法權限,但卻是公安實踐中迫切需求的制度,公安部可以通過多種途徑提請全國人大籌備立法。在制定部門規章中,公安部應當貫徹科學和民主兩大原則,使規章能夠融通國家法律、行政法規和各級公安機關的具體規定,實現制度之間的有效協調與銜接,進而建構一個高質量的公安法治體系。

法治公安的工作布局還要求公安機關找準自身定位,既要跟上依法治國和依法執政的步伐,又要適應法治國家和法治社會的節奏。一方面,在依法治國、依法執政、依法行政三對關系中,法治公安屬于依法行政范疇,它要與依法治國和依法執政共同推進。在與依法治國共同推進時,公安機關要處理好與違法犯罪嫌疑人之間的外部法律關系。無論對行政案件中的行政相對人還是部分刑事案件中的犯罪嫌疑人,公安機關和人民警察都應當遵守法律,嚴格規范公正文明執法,以公平正義作為執法目標。而在與依法執政共同推進時,公安機關需要處理好公安機關上下級之間以及公安機關和人民警察之間的內部法律關系。黨紀嚴于國法,對于廣大黨員干警,應當以更加嚴格的標準要求自己。國家法律和黨規黨紀的制定淵源不同,但都指向主體行為。調整和適用公安機關內部關系的規范應當是黨規黨紀和法律的有機融合。另一方面,在法治國家、法治政府、法治社會三者關系中,法治公安屬于法治政府范疇,它要同法治國家和法治社會一體建設。法治國家是目的,法治政府是主體,而法治社會是基礎。在同法治國家建設關系上,法治政府的率先突破要求公安機關協調好這一建設。在堅持黨的領導下,公安機關要加強公安法治體系建設,以此為總抓手建設法治公安。通過改革和完善行政執法和刑事司法體制,規范兩類案件辦理的法律程序來加強法律監督,建設權責統一、透明高效的公安內部管理體制。站在法治政府的立場,公安機關同違法或犯罪行為作斗爭須以事實為依據,因而其打擊手段往往運用于事后。雖然違法或犯罪行為人得到應有懲罰,但危害結果畢竟已然發生,人民群眾的安全需求并未完全滿足。“法治建設既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。”[72]如果法治政府的功能是“抓末端,治已病”,那么法治社會的重要特征就是“抓前端,治未病”。因此,在與法治社會建設關系上,基層社會的平安與和諧是公安機關推進法治社會建設的主要目標。平安目標要求公安機關做好社會治安綜合治理工作,將打擊違法犯罪和防止與控制違法犯罪相結合。和諧目標要求公安機關堅持和發展新時代“楓橋經驗”,創建“楓橋式公安派出所”,并協助建設好基層自治組織,積極調動各種社會力量化解矛盾糾紛。這都要求公安機關在執法規范化的基礎上密切聯系群眾、依靠群眾、發動群眾,在嚴格執法的同時兼顧社會效果。

(三)法治公安實踐的重點任務

在指明政治方向并在宏觀層面規劃工作布局后,結合當下新時代中國特色社會主義建設的具體實際,習近平法治思想還為全面依法治國確立了微觀層面的重點任務。從宏觀布局到微觀任務的轉變體現在三個維度上。首先,從抽象的法治到具體的法治。依法治國的“法”是一個外延廣、內涵小的抽象概念,不但包括中央國家機關制定的法律,而且包括地方國家機關制定的法律;既包括立法機關制定的法律,也包括行政機關制定的法律,甚至還包括司法機關的法律解釋。從宏觀布局到微觀任務,依法治國首先要將抽象的“法”予以具體化。在所有法律中,憲法的地位顯赫,是國家最為重要的一部法律。因而,依憲治國便是依法治國的具體起點。此外,在我國現實權力范疇體系中,最重要的無疑是執政權。在黨的領導和依法治國高度統一的背景下,這一權力的運用應當與憲法保持一致,是故,中國共產黨需要依憲執政。其次,從理論的法治到實踐的法治。將理論的依法治國在實踐層面展開,就是習近平法治思想提出的,要全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。一方面,習近平法治思想指出,全面實施依法治國是一個動態過程,包括立法機關制定法律、行政機關執行法律、司法機關適用法律以及全體人民遵守法律。另一方面,習近平法治思想為每一動態環節都確立了具體價值目標,即立法應當科學,執法應當嚴格,司法應當公正,守法應當廣泛。習近平法治思想確立的這一重點任務使依法治國在實踐層面獲得了可操作性。最后,從一個時期的法治到具體時點的法治。從時期上看,全面依法治國必須貫穿于整個社會主義現代化建設始終,而在具體每一時點,依法治國的任務又有所側重。在當下百年未有之大變局中,國內外形勢日趨復雜,建設社會主義現代化強國和實現中華民族偉大復興必須要統籌推進國內法治和涉外法治。習近平同志指出,“在對外斗爭中,我們要拿起法律武器,占領法治制高點”。[73]對這一統籌的堅持,就是要綜合利用立法、執法、司法等手段與國外敵對勢力開展斗爭,維護國家主權和尊嚴,維護國家政治和經濟安全,捍衛國家核心利益和海外利益。

習近平同志在中央全面依法治國工作會議上明確的第一項重點任務是,“堅持依憲治國、依憲執政”。在其指引下,公安機關的法治建設首先要確立憲法權威,堅決做到尊重憲法、維護憲法和實施憲法,所有公安工作都要以憲法為依據。“全面貫徹實施憲法是全面依法治國、建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。”[74]公安機關和人民警察要牢牢樹立憲法意識,帶頭遵守憲法,在憲法授權范圍內行使各項權力。憲法是一國的根本大法,其根基在于人民發自內心的擁護。這就要求公安機關堅持“以人民為中心”,宣傳和培養“權利本位”的憲法理念,并在辦理行政案件和刑事案件時督促人民警察切實保障公民權利。

建設法治中國的第二項重點任務是,堅持全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。科學立法是法治公安建設的基礎,只有以一套科學的法治體系奠基,整個法治公安建設才能步入正軌。科學立法的核心是對客觀規律的尊重。公安機關在自身立法權限內制定規章需要符合客觀實際,尊重社會發展規律,考慮廣大群眾需求,滿足打擊違法犯罪和維護社會治安秩序的任務需要。公安機關不僅具有行政管理職能,還承擔部分刑事司法職能,法治公安可通過推進執法規范化建設來加強執法和司法建設,以實現執法嚴格和司法公正這一重點任務。此外,在守法方面,法治公安應以民警全員守法為目標,在宣傳教育、文化普及和信仰喚起等方面下功夫,力爭做到從少數領導干部到廣大公安干警全覆蓋。

隨著外部不確定因素日漸加強,涉外風險逐漸提升。從國家主權安全到政府和人民的海外利益都需要通過健全涉外法治加以保障。在百年未有之大變局下,全面依法治國的第三項重點任務是堅持統籌推進國內法治和涉外法治。法治公安應把涉外警務領域的體制機制建設作為一項主要任務。一方面,在國際法和國內法律法規的框架下加強建章立制工作,通過制定實施細則和規定辦法對國家層面的公安涉外立法進行必要補充。公安機關的涉外立法領域有出入境制度、邊防檢查制度、國際警務執法制度、跨國犯罪治理制度、反恐怖主義制度和維護國家政治安全制度等。我國加入的國際條約和國內制定的法律法規,均可成為公安機關制定進一步細化方案的依據。另一方面,公安機關可以在涉外警務立法基礎上進一步建立執法和司法領域的國際合作機制。恐怖主義、網絡犯罪、電信詐騙和毒品犯罪是全球的公害,公安機關在打擊這些違法犯罪活動時應加強同其他國家和國際組織的合作,共同建設和維護良好的國際秩序。公安機關不但可以深入參與到聯合國、國際刑警組織以及上海合作組織的各項活動中去,也可以自己的名義同周邊國家的政府和警察機關簽署更為具體的安全合作協議。

(四)法治公安實踐的重要保障

在政治方向、工作布局和重點任務之外,全面實施依法治國尚且需要一個穩定的保障系統。“徒善不足以為政,徒法不足以自行”,雖然依法治國堅決摒棄人治,但法治運行的每一個環節,從立法、執法、司法到守法,都離不開主體的能動性,都離不開人的作用和影響。法治隊伍和領導干部的能動性在全面依法治國中發揮著保障作用,不僅決定著法治進程的快慢,還決定著法治質量的高低。一方面,只有加強德才兼備的高素質法治隊伍建設,全面依法治國的政治方向、工作布局和重點任務才能順利完成。習近平同志指出,“推進法治專門隊伍革命化、正規化、專業化、職業化,確保做到忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律”。[75]高素質法治隊伍體現在“德”和“才”兩方面,前者是高尚的道德情操,后者指扎實的專業技能,二者相輔相成。缺失任一者,法治專業隊伍就會出現道德或業務問題,進而影響公平正義的實現。另一方面,只有抓好領導干部這個“關鍵少數”,全面依法治國才不會偏離預定軌道,才不會淪為“人治”。在法治國家,法律才是國王,各項大小事務的處理應當一斷于法。領導干部手中的權力必須受到法律規制,法治才能真正實現。習近平同志指出:“我們說要把權力關進制度的籠子里,就是要依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力。如果法治的堤壩被沖破了,權力的濫用就會像洪水一樣成災。”[76]在依法治國中抓好領導干部這個“關鍵少數”,就是要防止個別領導干部以言代法和以權壓法。法治公安建設既有規則體系的建構,也有規則體系的運行。公安法治體系離不開人的統籌、規劃、設計和安排,將這一整套體系付諸現實運轉同樣也離不開人的能動性發揮。人的因素,具體而言,主體的能動性方面對于建成法治公安至關重要。在習近平法治思想指引下,堅持建設德才兼備的高素質公安隊伍和堅持抓住公安領導干部這個“關鍵少數”,是法治公安建設的重要保障。

習近平同志強調,“要堅持政治建警、全面從嚴治警,著力鍛造一支有鐵一般的理想信念、鐵一般的責任擔當、鐵一般的過硬本領、鐵一般的紀律作風的公安鐵軍”。[77]在法治公安隊伍建設中,始終要把政治建設放在首位,永葆人民警察忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的政治本色。公安隊伍的理想信念、責任擔當和紀律作風反映了廣大公安隊伍的“德”,過硬本領則彰顯了公安干警的“才”。“才者,德之資也;德者,才之帥也”,二者不可偏廢。因此,在加強對廣大公安干警道德情操熏陶和培養的同時,始終要把能力建設作為一項重要任務。

公安機關領導干部的率先垂范作用,是法治公安建設獲取最終勝利的關鍵。在公安工作中,領導干部手中握有各種權力。他們如能自覺做到尊法學法守法用法,就會在整個公安機關形成一種良好的示范效應,激勵廣大公安干警尊崇和敬畏法律，反之,則會破壞法律權威,給法治公安帶來巨大消極影響。習近平同志指出：“如果領導干部仍然習慣于人治思維、迷戀于以權代法,那十個有十個要栽大跟頭。”[78]法治和人治的差異首先體現在領導干部思維方式上的差別。在法治公安建設中抓好領導干部這個“關鍵少數”,就是要在明確法律先于權力基礎上培養公安領導干部嚴格依法辦事的法治思維。此外,各級公安機關還可將尊法學法用法守法情況作為考察干部的重要內容,在公安機關中貫徹落實《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》,據此確定每年法治建設的具體內容,并納入考核評價。

五、結論

習近平法治思想既是一個內涵豐富、論述深刻、邏輯嚴密、系統完備的科學法治理論,也是關于如何推進全面依法治國的實踐權威。在歷史唯物主義和辯證唯物主義觀照下,一個科學理論在實踐層面更容易獲得人民認同,進而被注入一種集體要求實現的意向。正是這一“集體意向性”,促成科學的理論向實踐的權威轉化。

理論是人們對客觀事物的系統認識,其與實踐共同構成了馬克思主義認識論中兩個重要環節。在馬克思之前,西方主流思想大都將認識活動限定在理智范圍之內,理論被視作一個孤立主體對客體的抽象思維結果。由此形成的認識要么是客體在主體那里的機械反映,要么是單純主體精神的能動建構。與此不同,馬克思主義認識論則一反“唯理智主義”認識模式,在認識主體和客體之間插入了主體間社會交往關系,形成了主體、主體間社會交往關系和客體的三維認識結構。[79]在將主體置身于社會背景之后,理論的形成便不再是孤立主體,即一個抽象“自我”對客觀世界的直接反映,而是經過了社會交往關系的媒介,再與客體發生作用。在交往關系中,對象先被主體觀念化,進而仍舊是在這一關系中,觀念再被主體對象化。其中,對象的觀念化形成理論認識,觀念的對象化產生實踐結果。由此可見,在馬克思主義看來,理論和實踐都是主體于特定歷史條件下的社會活動,二者都需要經由一個先在于認識主體的社會交往關系的過濾,這一關系不僅包含人們在物質生產過程中所結成的物質交往關系,還包含由它所決定的精神交往關系,是一個涵蓋了經濟、政治、文化等各個領域以及它們之間的相互關系的整體性范疇,[80]是特定社會中人們行為和意識的制度化,兼具事實性和規范性。在社會不同領域,先在的主體間交往關系的具體形態不同。就法治公安而言,科學的習近平法治思想一旦在事實層面獲得廣大人民的認同,便生成了規范意義、享有實踐權威,成為媒介法治公安理論和實踐的先在交往關系中的重要內容,進而同時引領法治公安理論和實踐。

一路走來,我國法治公安建設行經過低谷也攀登過高峰,遭受過挫折也取得過成就。在全面建設社會主義現代化國家和實現第二個百年奮斗目標背景下,我們對法治的渴望從來沒有像今天這樣強烈,對法治及其發展規律的認識也從來沒有像今天這樣清醒、深刻和正確。習近平法治思想是馬克思主義法治理論于當代中國的最新發展,是馬克思主義普遍原理同中國法治實踐結合的理論產物。這一偉大思想既為法治公安理論注入科學內容,又為法治公安實踐標定正確方向。在習近平法治思想引領下,法治公安建設雖然任重道遠,但卻生機無限。可以預見,法治公安的理論和實踐必將于中國特色社會主義新時代繼續前行,不斷邁向更加輝煌的明天。

注釋:

①“法治公安”這一概念的形成受到依法治國理論和實踐的雙重影響。就理論而言,陳金釗教授較早對其作出系統闡釋。從實踐來看,它首次出現在2013年11月公安部頒布的《公安機關深化執法規范化建設工作任務和階段目標》中。法治公安同“法制公安”和“警察法治”含義相近,但并不完全等同。一方面,正如下文所指出的,從法制到法治的轉變經歷了一個歷史過程,法治公安是對法制公安的繼承和發展。法制重在建章立制,關注紙面的“法律建構”;而法治則突出治理過程,強調行動中的“法律實施”。因而,一般認為,法治是法制的高級形態。另一方面,盡管警察法治和公安法治都注重治理過程,但二者范圍存在差別。從概念外延看,警察廣于公安。在不同學者那里,法治公安的具體含義不盡相同,理論和實務也存在差別,但其核心共識是公安機關依法辦事。關于法治公安、法制公安和警察法治及其相互區別的論述,參見:陳金釗、牛文軍:《法治精神與公安法治》,《山東公安專科學校學報》2003年第6期,第11-17頁;呂紹忠:《論警察法治》,《山東警察學院學報》2007年第4期,第103-106頁;李元起:《警察法治研究:問題、契機和途徑》,《河南公安高等專科學校學報》2008年第6期,第36-40頁;喬淑貞:《公安法治的本土化——對當前公安法治建設研究和實踐的反思》,《河北公安警察職業學院學報》2013年第4期,第8-12頁;殷炳華:《法治公安探析》,《山東警察學院學報》2015年第3期,第138-144頁;殷炳華:《法治公安評價指標研究》,《中國人民公安大學學報》(哲學社會科學版)2016年第1期,第101-116頁;趙展:《警務新常態下法治公安建設路徑探索》,《廣西警察學院學報》2017年第4期,第46-49頁;賀小軍:《從全面性到法治化:公安法制部門刑事執法監督機制改革省思》,《甘肅政法學院學報》2018年第5期,第64-76頁;賀小軍等:《法治公安建設:1978-2018》,《內蒙古師范大學學報》(哲學社會科學版)2018年第4期,第60-63頁;彭凱:《我國警察法治評估:指標體系、法學意蘊與邏輯建構》,《湖南警察學院學報》2020年第2期,第42-49頁。

②法治的理論源頭在西方。長期以來,西方法學大體形成了關于法治的基本觀點,并確立了一系列法治原則。其中,富勒(Lon L.Fuller)、拉茲(Joseph Raz)和菲尼斯(John Finnis)的論述在當代具有代表性。他們關于法治的論點,可以參見Lon L.Fuller, The Morality of Law, Yale University Press,1969,pp.46-91;Joseph Raz: The Authority of Law-Essays on Law and Morality, Oxford University Press,1979,pp.214-218;John Finnis: Natural Law and Natural Rights, Clarendon Press,1980.pp.270-271.

③在1956年9月19日黨的第八次全國代表大會上,董必武作了題為《進一步加強人民民主法制,保障社會主義建設事業》的報告。在這篇發言稿中,董必武指出,“依法辦事是進一步加強法制的中心環節”,依法辦事有兩方面的意義:其一,必須有法可依。其二,有法必依。這是后來十六字方針“有法可依,有法必依,執法必嚴,違法必究”的最早雛形。參見《董必武法學文集》,法律出版社2001年版,第351-353頁。

④1890年,恩格斯在致約·布洛赫的書信中指出:“根據唯物史觀,歷史過程中的決定性因素歸根到底是現實生活的生產和再生產。無論馬克思或我都從來沒有肯定過比這更多的東西。如果有人在這里加以歪曲,說經濟因素是唯一決定性的因素,那末他就是把這個命題變成毫無內容的、抽象的、荒誕無稽的空話。經濟狀況是基礎,但是對歷史斗爭的進程發生影響并且在許多情況下主要是決定著這一斗爭形式的,還有上層建筑的各種因素。”參見《馬克思恩格斯選集》第4卷,人民出版社1995年版,第695-696頁。

⑤公安機關的“三項建設”是指信息化建設、執法規范化建設和和諧警民關系建設。2008年11月12日和2009年3月11日,公安部先后發布了關于執法規范化建設的兩份文件,《關于大力加強公安機關執法規范化建設的指導意見》和《全國公安機關執法規范化建設總體安排》。前者提出了執法規范化建設的措施,后者進一步明確了規范化建設中的十六項重點工作。兩份文件的發布標志著公安機關執法規范化建設工程正式啟動。執法規范化是法治公安建設的重要內容,也是其重要抓手。在依法治國背景下,執法規范化要求公安機關和人民警察嚴格規范文明公正履行法定職責,依法行使權力。

⑥在《公安機關深化執法規范化建設工作任務和階段目標》這一文件中,公安部從執法能力建設、執法制度建設、執法管理建設、錯案預防機制建設、執法信息化建設、執法辦案場所使用管理建設、執法公開建設和執法示范單位建設八個方面提出了建設法治公安的目標,并提出了43項具體任務。文件指出,各級公安機關經過3至5年努力,應當基本實現執法隊伍專業化、執法行為標準化、執法管理系統化、執法流程信息化。與此同時,公安民警的執法理念應當得到進一步端正,公安機關的執法水平和執法公信力明顯提高,人民群眾滿意度持續上升。

⑦在《共產黨宣言》中,馬克思對資產階級法律的本質進行了深刻揭示:“你們的觀念本身是資產階級的生產關系和所有制關系的產物,正像你們的法不過是被奉為法律的你們這個階級的意志一樣,而這種意志的內容是由你們這個階級的物質生活條件來決定的。”參見《馬克思恩格斯文集》第2卷,人民出版社2009年版,第48頁。

⑧習近平法治思想是一套博大精深的理論體系。我國學者根據習近平在2020年11月中央全面依法治國工作會議上的講話和其他場合的重要講話為依據,將這套科學體系概括為“六論”,即:1、關于全面依法治國的政治方向的論述;2、關于全面依法治國的重要地位的論述;3、關于全面依法治國的工作布局的論述;4、關于全面依法治國的重點任務的論述;5、關于全面依法治國的重大關系的論述;6、關于全面依法治國的重要保障的論述。同時,我國學者認為,習近平同志在這次會議上提出的“十一個堅持”全面反映了習近平同志關于全面依法治國的重大戰略思想,是對全面依法治國的重大部署。在新時代,全面推進依法治國需要以“十一個堅持”作為思想旗幟和行動指南。因此,“十一個堅持”是習近平法治思想的核心要義,其對當下法治公安建設的意義十分重大。“十一個堅持”的具體內容分別是全面依法治國“六論”體系中的政治方向、工作布局、重點任務以及重要保障,是對這四個方面的“深刻闡明”。參見張文顯:《習近平法治思想的基本精神和核心要義》,《東方法學》2021年第1期,第5-24頁;《習近平法治思想概論》編寫組:《習近平法治思想概論》,高等教育出版社2021年版,第15-16頁;中共中央宣傳部,中央全面依法治國委員會辦公室:《習近平法治思想學習綱要》,人民出版社、學習出版社2021年版,第7-9頁。

⑨舒國瀅教授根據法律原則的具體存在方式不同將其劃分為“實定的法律原則”和“非實定的法律原則”,前者可以從成文法中找到依據,后者的存有方式處于不確定狀態。二者在本質和內容上沒有區別,但是在效力的優先性上存在差異。參見舒國瀅:《法律原則的適用困境——方法論視角的四個追問》,《蘇州大學學報》2005年第1期,第28頁。

⑩法治公安理論的體系化與本土化和確定化密切相關,后二者是前者的必要前提。由于受到西方法治思想的影響,整體來看,法治公安理論呈分散化狀態。誠如一些學者所指出的那樣,理論界對于法治原則、警察與警察權的論述尚未達成一致意見。關于法治公安或警察法治的理論有“必然說”“公民說”“順序說”“憲法說”“民主說”“警務實踐說”“規范說”“貢獻說”和“核心說”等。參見余凌云等:《法治中國建設背景下警察權研究》,經濟科學出版社2021年版,第193頁。造成此種理論局面的直接原因是欠缺一個系統性的權威法治理論指引。