水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目管理模式及應(yīng)用探索

賀敏笑 湖南工業(yè)大學(xué)

近幾年，PPP項(xiàng)目已經(jīng)在各行各業(yè)中順利應(yīng)用，并取得了一定的成果。而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，水環(huán)境問題愈發(fā)嚴(yán)重，在治理水環(huán)境的過程中也遇到諸多問題，資金短缺、負(fù)債壓力大、專業(yè)技術(shù)不達(dá)標(biāo)、管理效率低等問題直接影響了水環(huán)境的治理效果。因此，在水環(huán)境的治理過程引入PPP項(xiàng)目成了必然趨勢(shì)，不僅可以拓寬資金的來源，緩解國家財(cái)政壓力，還可以降低在水環(huán)境治理過程中遇到的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)水環(huán)境治理過程進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，有效提高水環(huán)境治理的效果。這不但能夠徹底地解決在水環(huán)境治理過程存在的問題，更對(duì)生態(tài)環(huán)境的持續(xù)發(fā)展有著重要的意義

一、水環(huán)境治理PPP模式的概述

（一）水環(huán)境治理的概述

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和人們生活水平的提升，人們對(duì)水的需求量也隨之增加，逐漸形成了過度消耗水資源和污染的狀況出現(xiàn)，使生態(tài)環(huán)境發(fā)生了重大的改變。目前，人們?cè)诔鞘兴Y源質(zhì)量上采取的方式較為單一，并未達(dá)到理想的治理效果，致使水污染反復(fù)出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了城市的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。

合理利用水資源對(duì)社會(huì)的穩(wěn)步發(fā)展和城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)都有著重要意義，因此，開展城市水環(huán)境治理工作不但可以提高城市建設(shè)及工業(yè)生產(chǎn)的質(zhì)量，提高人們的生活水平，而且在城市的發(fā)展中具有促進(jìn)作用。水環(huán)境的治理更影響著整個(gè)城市的規(guī)劃和布局，是提高城市物質(zhì)水平的基礎(chǔ)[1]。通過對(duì)水環(huán)境的優(yōu)化治理，可以精準(zhǔn)對(duì)城市水資源的結(jié)構(gòu)和污染的源頭進(jìn)行精準(zhǔn)的分析，有利于對(duì)城市水資源的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，提高城市水資源的治理水平，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境的優(yōu)化和改善。

（二）水環(huán)境治理PPP模式的概述

PPP模式興起于20世紀(jì)80年代，主要應(yīng)用于城市的基礎(chǔ)建設(shè)方面，20世紀(jì)90年代，我國在軌道交通、生態(tài)環(huán)保及水務(wù)等項(xiàng)目中也引用了PPP模式并且都取得了一定的成效。PPP模式在我國主要經(jīng)歷了三個(gè)階段發(fā)展階段：首先是探索階段，最初是效仿引入，而隨著第一例PPP模式應(yīng)用成功，PPP模式在我國正式開始進(jìn)行大規(guī)模的試點(diǎn)。之后是推進(jìn)階段，在市政主導(dǎo)的公用領(lǐng)域上推廣PPP模式，應(yīng)用范圍更加廣泛，隨著一批批項(xiàng)目的成功，PPP模式的相關(guān)流程也初見成型。最后是規(guī)范推廣階段，主要是針對(duì)PPP模式在應(yīng)用期存在的問題，進(jìn)行相應(yīng)的解決，PPP模式在此過程中也得到了進(jìn)一步的優(yōu)化和完善。

PPP模式作為一種以項(xiàng)目為主體的政府融資模式，主要是以項(xiàng)目的效益和政府的扶持為保障，讓更多的社會(huì)資本能夠參與到相關(guān)項(xiàng)目中來，一方面能夠轉(zhuǎn)移資本的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面還可以引入資本及技術(shù)，為大眾提供高效的服務(wù)及公共產(chǎn)品，在實(shí)際應(yīng)用過程中實(shí)現(xiàn)利益共享。

二、PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)

（一）做到物有所值，提高經(jīng)濟(jì)效益

PPP項(xiàng)目憑借風(fēng)險(xiǎn)與利益共擔(dān)的關(guān)系，能夠有效地減少項(xiàng)目的成本。一個(gè)項(xiàng)目的組成主要包括建設(shè)運(yùn)營成本、檢修成本、管理成本及留存風(fēng)險(xiǎn)等，在PPP的模式下，項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營成本、檢修成本及私營企業(yè)的融資成本可以統(tǒng)稱為PPP模式下的合約成本。在PPP模式下私營機(jī)構(gòu)可以充分發(fā)揮其在技術(shù)、施工和運(yùn)營管理等方面的優(yōu)勢(shì)，因此，PPP的合約成本在一定情況下會(huì)比獨(dú)立進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)需要的總成本要小。除此之外，PPP項(xiàng)目需要協(xié)調(diào)各參與方的利益，項(xiàng)目的管理成本會(huì)比公共部門獨(dú)立運(yùn)行項(xiàng)目略高一點(diǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)方面，PPP模式下降分享合理地分配給對(duì)此風(fēng)險(xiǎn)有一定經(jīng)驗(yàn)的參與方，因此會(huì)改善項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)[2]。各項(xiàng)成本和風(fēng)險(xiǎn)的降低，組成了PPP模式的優(yōu)勢(shì)，真正做到了物有所值，提高了經(jīng)濟(jì)效益。

（二）提升時(shí)間效率

根據(jù)資料顯示，PPP模式下的項(xiàng)目通常會(huì)比計(jì)劃提前3.4%的效率完成進(jìn)度，而傳統(tǒng)方式會(huì)比計(jì)劃推遲23.5%。除此之外，在傳統(tǒng)模式下，項(xiàng)目的完成進(jìn)度受項(xiàng)目的大小影響，項(xiàng)目越大，工程進(jìn)度完成越慢，延期越長(zhǎng)，但是在PPP模式下就不會(huì)受其影響。因此，PPP模式可以有效地為項(xiàng)目節(jié)省時(shí)間，提升了時(shí)間效率。

（三）有助于促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入

在PPP項(xiàng)目中，主要是由私營機(jī)構(gòu)來完成融資，這就在一定程度上為公共部門減輕了預(yù)算和債務(wù)的壓力，公共部門也可以有更多的資金去開展其他設(shè)施建設(shè)。PPP模式可以在財(cái)政由于信用等問題出現(xiàn)不能融資時(shí)，為政府提供幫助。在PPP模式下，政府不但可以節(jié)省初期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，還能夠鎖定項(xiàng)目的支出，降低財(cái)務(wù)由于資金籌備而產(chǎn)生的壓力，同時(shí)還可以提高對(duì)預(yù)算的控制性，有利于政府?dāng)U大在基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入。

（四）有利于公共和私營企業(yè)的財(cái)務(wù)穩(wěn)定性

首先，因?yàn)檎秧?xiàng)目中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)及需要承擔(dān)的責(zé)任移交到了私營企業(yè)身上，所以在項(xiàng)目中常會(huì)出現(xiàn)的超預(yù)算、延期或者在運(yùn)營期間出現(xiàn)的增加財(cái)政負(fù)債等風(fēng)險(xiǎn)被隔離開。其次，因?yàn)樵赑PP的模式下，在整個(gè)項(xiàng)目合同期間融資是有保證的，不會(huì)因政府周期性預(yù)算而受到影響，這也在一定程度上提高了項(xiàng)目的效率和投資的穩(wěn)定性，提高了公共部門在財(cái)務(wù)方面的穩(wěn)定性。

三、水環(huán)境治理的現(xiàn)狀

（一）水環(huán)境的治理體系有待完善

隨著城市工業(yè)的不斷發(fā)展，對(duì)水資源也造成了一定的破壞。在目前的城市水環(huán)境治理中，水環(huán)境的治理體系缺乏一定的科學(xué)性，對(duì)城市水資源的優(yōu)化和循環(huán)利用帶來一定的影響，無法做到高效的解決水污染的問題，導(dǎo)致水環(huán)境的質(zhì)量工作無法滿足城市發(fā)展的需求。同時(shí)，不完善的水環(huán)境治理體系導(dǎo)致了治水方式存在單一性和水源管網(wǎng)落后，不能實(shí)現(xiàn)高技術(shù)的水體管理，更不利于科學(xué)有效的水資源系統(tǒng)評(píng)估，降低了城市相關(guān)部門對(duì)水資源浪費(fèi)及污染情況的掌控力度。單一的治水方法效果有限，常會(huì)有問題反復(fù)出現(xiàn)的情況，不能做到杜絕水環(huán)境污染，沒有辦法從根本上解決問題。對(duì)城市污水進(jìn)行合理的排放和處理時(shí)水環(huán)境治理的重要工作，但是城市水源管網(wǎng)建設(shè)不完善，為水資源的質(zhì)量工作增加了難度。水環(huán)境治理的體系不夠完善，使水環(huán)境治理工作變得更為困難[3]。

（二）水環(huán)境治理的管理和融資效率有待提高

目前，水環(huán)境治理過程中的資金主要靠政府財(cái)政收入還有銀行借貸。近年來隨著我國水環(huán)境相關(guān)問題的不斷加重，使其治理計(jì)劃也開始被重視起來，而水環(huán)境的治理過程是復(fù)雜且長(zhǎng)期的，這也加大了治理的難度和資金的需求量，單靠政府的資金還不能滿足，這也使融資成了水環(huán)境治理中的重大難點(diǎn)。除此之外，水環(huán)境的治理對(duì)專業(yè)的要求極高，在整個(gè)水環(huán)境治理期間，需要涉及的領(lǐng)域諸多，例如水利、市政及生態(tài)等。而政府作為水環(huán)境治理的主導(dǎo)者，相關(guān)的專業(yè)技術(shù)能力不足，導(dǎo)致在整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行過程中，其管理效率不高的情況出現(xiàn)，無法高效的解決出現(xiàn)的問題。在治理期間也會(huì)有反復(fù)污染、反復(fù)治理的狀況出現(xiàn)。

（三）水資源的保護(hù)意識(shí)不足

盡管我國近幾年先后頒發(fā)了諸多關(guān)于水資源治理的法律法規(guī)，但是在水環(huán)境的保護(hù)方面仍存在意識(shí)不強(qiáng)的問題，并沒有對(duì)水環(huán)境治理在人們生活中的意義做到真正的了解，對(duì)法律條文重視度不夠，導(dǎo)致相關(guān)的法律法規(guī)沒有真正的落到實(shí)處。存在污染風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)、養(yǎng)殖場(chǎng)等對(duì)水環(huán)境的保護(hù)和治理意識(shí)不強(qiáng)，不了解治理的相關(guān)內(nèi)容，在具體的治理操作中，沒有使用固定的治理方法和模式。有的企業(yè)配備的污水治理設(shè)施也并不合格，而養(yǎng)殖場(chǎng)也不具備科學(xué)的捕撈技術(shù)，過度捕撈和不規(guī)范的研制對(duì)環(huán)境造成了巨大的破壞。同時(shí)，面對(duì)不合規(guī)的現(xiàn)象相關(guān)部門沒有進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)督，導(dǎo)致水資源污染情況越來越嚴(yán)重。除此之外，大眾對(duì)水資源的保護(hù)意識(shí)也不足，人們的日常生活污染也會(huì)對(duì)周圍的河流導(dǎo)致一定的污染，因此，水資源的質(zhì)量需要全民共同的努力。除了政府加強(qiáng)監(jiān)督力度外，大眾也需要積極參與到水資源治理項(xiàng)目中，積極的配合相關(guān)部門做到監(jiān)督管理工作[4]。

四、水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目管理模式的應(yīng)用

（一）做好前期準(zhǔn)備工作

由于水環(huán)境治理中所涉及的內(nèi)容種類較為復(fù)雜，涵蓋面廣，使得項(xiàng)目在操作過程中綜合性和系統(tǒng)性加強(qiáng)，實(shí)施的難度也更大，因此在前期的設(shè)計(jì)和規(guī)劃方面就更需要重視。PPP項(xiàng)目與其他獨(dú)立項(xiàng)目不同，PPP項(xiàng)目在前期更需要統(tǒng)籌和規(guī)劃，需要對(duì)水環(huán)境治理區(qū)域內(nèi)的上下游政府及相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，同時(shí)要結(jié)合區(qū)域內(nèi)的開發(fā)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，通過項(xiàng)目的整體規(guī)劃來確定項(xiàng)目的任務(wù)、范圍、目標(biāo)、內(nèi)容、建設(shè)順序及投資規(guī)模。除此之外，還需要對(duì)前期設(shè)計(jì)方案的系統(tǒng)性和合理性進(jìn)行研究，明確項(xiàng)目的邊界，這樣不但可以節(jié)約成本還有利于后期的運(yùn)營和維護(hù)。

在PPP模式下水環(huán)境治理的前期工作一般由兩種開展范式：第一是政府發(fā)起，由其出面聘用專用的人員進(jìn)行前期準(zhǔn)備工作完成立項(xiàng)，或者在項(xiàng)目準(zhǔn)備過程中借助市場(chǎng)測(cè)試等方式廣泛吸取治理思路；第二是由社會(huì)資本來做項(xiàng)目的發(fā)起人，由其向政府提交項(xiàng)目的建議等待審核。

（二）完善PPP項(xiàng)目的工作機(jī)制

完善的PPP機(jī)制是水環(huán)境治理項(xiàng)目能夠順利完成的保障，由于水環(huán)境治理存在一定的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，需要協(xié)調(diào)的部門較多，且治理過程中涉及的區(qū)域管轄部門不一致等問題，一般在市級(jí)以上的層面會(huì)成立相應(yīng)的指揮小組，有政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人牽頭，涉及的相關(guān)主管部門、規(guī)劃、環(huán)保、審計(jì)、物價(jià)、財(cái)政、國土及區(qū)政府等部門的負(fù)責(zé)人參與其中，確保項(xiàng)目在實(shí)施過程中可以對(duì)相關(guān)單位進(jìn)行高效的協(xié)調(diào)，以便于項(xiàng)目的順利進(jìn)行[5]。指揮部或者PPP小組主要是負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的協(xié)調(diào)、后期的質(zhì)量及價(jià)格監(jiān)管、運(yùn)營期間的監(jiān)測(cè)和績(jī)效考核等工作[6]。

（三）制定豐富的回報(bào)機(jī)制

水環(huán)境的治理項(xiàng)目公益性較強(qiáng)，所得的經(jīng)濟(jì)效益有限。需要對(duì)項(xiàng)目的回報(bào)進(jìn)行合理的規(guī)劃，采用科學(xué)合理的補(bǔ)助方式，但是，目前的水環(huán)境治理項(xiàng)目主要是以政府承擔(dān)費(fèi)用。因此，我們需要在回報(bào)機(jī)制上盡可能地發(fā)掘水環(huán)境治理相關(guān)地區(qū)的周邊土地開發(fā)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)、林下經(jīng)濟(jì)等收益，以此來增加回報(bào)率，促進(jìn)水環(huán)境治理醒目的順利進(jìn)行，使廣大社會(huì)資本能夠積極地投入到水環(huán)境治理中作中來，從而促進(jìn)PPP項(xiàng)目的應(yīng)用。

（四）對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行優(yōu)化分配

水環(huán)境治理項(xiàng)目在實(shí)施過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)較多，除了一般項(xiàng)目的常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)外還需要對(duì)特殊風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行優(yōu)化分配，例如政策的變化、外部的污染、流域連通等帶來的重復(fù)污染等，為了保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行，在PPP模式下，需要對(duì)其進(jìn)行合理的分配和優(yōu)化，避免出現(xiàn)短時(shí)成效，但后續(xù)難以維持的問題出現(xiàn)。

五、水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目帶來的啟示

（一）培養(yǎng)相關(guān)技術(shù)人才，提升管理水平

針對(duì)我國目前水環(huán)境治理中PPP項(xiàng)目的應(yīng)用情況分析，需要在人才培養(yǎng)方面加大力度，同時(shí)在項(xiàng)目的運(yùn)營、財(cái)務(wù)、風(fēng)控等方面均配備相應(yīng)的專業(yè)管理人才，以此來提升項(xiàng)目的整體管理水平[7-8]。首先，提升工作人員的相關(guān)專項(xiàng)業(yè)務(wù)能力，例如，對(duì)相關(guān)政策、法律法規(guī)及金融知識(shí)等都需要有足夠的了解。各級(jí)政府需要組織專業(yè)的培訓(xùn)并組織相關(guān)人員進(jìn)行學(xué)習(xí)，建立考核制度。其次，逐漸形成PPP專業(yè)人才培養(yǎng)學(xué)校，以長(zhǎng)效化、系統(tǒng)化的培養(yǎng)方向?yàn)楫?dāng)?shù)剌斔蛯I(yè)人才。再次，對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行等級(jí)評(píng)定，例如咨詢機(jī)構(gòu)等建立科學(xué)的準(zhǔn)入機(jī)制，提升相關(guān)機(jī)構(gòu)的能力水平。最后，通過配備相關(guān)專業(yè)人員的方式來提高整個(gè)項(xiàng)目在運(yùn)營方面的管理水平，并制定出完善的績(jī)效考核方案，以水環(huán)境中水質(zhì)的指標(biāo)作為績(jī)效考核的評(píng)價(jià)核心，制定政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和付費(fèi)評(píng)價(jià)雙重標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核。

（二）擴(kuò)寬融資渠道以此提升融資的效率

在我國，部分水環(huán)境治理過程中PPP項(xiàng)目在資金運(yùn)用效率、融資便捷度及項(xiàng)目融資成本等方面效果欠佳，同時(shí)也突出了在融資過程中存在的問題，需要在增加融資方式的同時(shí)對(duì)融資工具做到靈活運(yùn)用，推動(dòng)PPP項(xiàng)目在新時(shí)代的融資模式上的創(chuàng)新，并解決其在融資效率等方面出現(xiàn)的問題。水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的生命周期一般較長(zhǎng)，可以根據(jù)不同時(shí)期的項(xiàng)目，在資金質(zhì)量方面存在的差異，靈活的通過對(duì)各種融資工具的利用，使不同的融資方式的優(yōu)勢(shì)能夠得到最大的發(fā)揮，建立多元化的融資體系。公司項(xiàng)目在組建初期，政府及社會(huì)資方需要按照約定出資，同時(shí)還可以吸引其他不同行業(yè)中的保險(xiǎn)資金、投資資金及股權(quán)直投等方面的投資。項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營初期，仍然可以以傳統(tǒng)的銀行貸款為主，并利用項(xiàng)目自身的收益?zhèn)确绞竭M(jìn)行輔助融資。在運(yùn)營穩(wěn)定期到移交階段，可以采用ABN、中期票據(jù)、ABS及融資租賃等方式，靈活的處理資金項(xiàng)目的需求。

（三）優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)的分配以此來降低風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)

水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的投資數(shù)額較大且周期過長(zhǎng)，更具有政府敏感性，使得水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的相關(guān)企業(yè)需要對(duì)政策、法律法規(guī)等方面及對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)影響充分了解，并積極地采取相應(yīng)的措施來控制風(fēng)險(xiǎn)，降低風(fēng)險(xiǎn)造成的損失。因此，在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分配上需要遵循其原則，制定科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，有效的處理風(fēng)險(xiǎn)，從而推進(jìn)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。例如在項(xiàng)目進(jìn)行中出現(xiàn)的法律變更、運(yùn)營及維護(hù)費(fèi)用不足、市場(chǎng)需求發(fā)生變化、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化、融資問題、自然災(zāi)害、以外事故等問題都會(huì)造成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，因此，與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作是有效減低風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑之一。

六、結(jié)束語

綜上所述，水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目在我國的城市建設(shè)和發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用，因此，相關(guān)水環(huán)境治理工作人員需要在日常工作中做好前期的勘察準(zhǔn)備工作，積極應(yīng)對(duì)在工作中遇到的問題，做好風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)化分配，不斷提升自身的專業(yè)能力。在水環(huán)境治理中合理應(yīng)用PPP項(xiàng)目，不但可以緩解政府的財(cái)政壓力，還可以將水資源項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)降為最低，促進(jìn)項(xiàng)目高效完成，使投入的資金做到物有所值，對(duì)我國的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)穩(wěn)定作出一定貢獻(xiàn)。