內部控制與預算績效管理的結合應用

康思思 成都市武侯區人力資源和社會保障局

一、引言

行政事業單位在我國社會公共事項管理及服務中起到關鍵作用，加強事業單位內部控制管理，是新時期事業單位改革發展的內在要求。就行政事業單位內部控制規范而言，其明確需要構建完整的內部控制體系，確保事業單位所有的經濟管理活動均處于國家法律法規范疇之內。預算績效管理是事業單位內部控制管理的關鍵內容，其管理目的在于提升事業單位資金利用率，實現單位生產資源要素的最優分配，以此來促進事業單位職能發揮。但結合實際可知，事業單位在預算績效管理層面存在諸多問題，集中表現為績效問題未能與內部控制的相關理念、方法結合起來，這影響了事業單位管理及職能的發揮。因此有必要實現內部控制與預算績效管理的結合，為事業單位經濟活動開展、綜合管理及社會服務職能的發揮奠定良好基礎。

二、基于內部控制的預算績效管理的意義分析

（一）符合黨和國家務實為民的根本要求

黨的十九大提出了實施全面績效管理的相關要求，對于財政主管部門及各級行政事業單位的財政管理體制提出了更為細化的管理思路，也從根本上體現了國家各級單位財權與事權相結合，財政資金見效益的改革路徑。無論是專項資金還是一般性財政支出，都來自財政收入。在我國財政資金仍是相當有限，因此通過內部控制對預算編制及其執行效果掛鉤，制度化地進行行政事業單位的目標設定、預算編制、執行監控、績效評價與結果應用結合起來，通過內部控制進行全方位管理，使預算績效管理細化各個環節流程，對相關崗位明確其職責權限，才能真正發揮勤政為民、務實為民的作風，提升財政資金使用效果，促進社會的全方位進步。

（二）是行政事業單位內部控制建設的需要

從行政事業單位的內部控制組成分析，預算績效管理是其重要組成部分。這是因為內部控制的根本目標在于實現組織的戰略。而行政事業單位的戰略就是為社會提供優質的公共產品，為社會各界提供促進經濟與社會全面進步的基礎設施、社會福利等相關工作。內部控制總是圍繞著戰略開展，圍繞著具體業務的主線設定各個關鍵控制環節與流程。對于財政資金的使用而言，無疑涉及行政事業單位的各項業務。故而對于這些業務的成效管控，也就構成了行政事業單位內部控制管控的重點。基于內部控制的績效管理相關工作就是要在政策法規的要求下，實現內部控制流程與信息系統的結合，使預算績效管理實現全方位、全口徑、全過程、全覆蓋的管理，防范與管控風險，從而實現有針對性的內部控制相關制度與流程落地。

（三）有利于部門預算管理制度化規范化

當前我國行政事業單位執行的是部門預算即財政預算管理體制。在新《預算法》頒布實施后，對于各級政府及行政事業單位的預算編制與執行質量提出了更高的要求。加之近年來“陽光政務”等相關工程的實施，各級單位的相關預算均要向社會公開，接受各界的監督，為使預算編制及使用結果更加公正透明，通過內部控制對預算績效評價進行管控，促進預算管理實現管理制度化、制度流程化、崗位標準化、標準表單化、表單信息化等方式進行預算管理從編制到執行的規范化管理全過程。

三、基于內部控制視角的預算績效管理問題

（一）預算績效理念認知存在偏差

預算績效管理是對事業單位經濟活動進行管理的行為，其旨在提升事業單位資金利用效率，保證事業單位經營效益，繼而為事業單位社會管理及服務職能的發揮提供物質保證。從本質上講，預算績效管理也是事業單位內部控制管理的重要內容[1]。基于這一特征，在事業單位管理中，管理人員應有意識地實現內部控制與預算績效管理的融合。但結合實際情況可知，在事業單位管理中，有部分管理者認為預算績效管理與內部控制管理分屬于不同的模塊，其在實際管理中未能充分認識到兩者之間的聯系，致使內部控制管理和預算績效管理相互獨立，降低了單位協同管理的實際效益。此外，部分管理者未能認識到預算績效管理的深層含義和實際價值，這使得其在管理中過分地追求經濟效益，忽視了事業單位預算績效管理的社會效益，這種認知誤區限制了事業單位預算績效管理工作地推進，對事業單位的發展造成了較大影響。

（二）預算績效管理指標的內控規范性不夠

從內部控制目標及規范的角度出發，系統設計管理指標是事業單位預算績效管理工作的內在需要。這是因為在事業單位經濟活動及社會管理服務中，精準化的實施內部控制管理規范，能最大程度避免單位經營管理風險，確保事業單位經濟管理及社會服務的合法性、合規性。可見在預算績效管理指標設計中，應從細節層面凸顯內部控制規范。但是在當前管理模式下，有部分行政事業單位仍然采用傳統的財務管理指標體系，這些指標雖然滿足了事業單位預算績效管理的要求，但存在的問題在于相關指標的解釋過于寬泛，未能凸顯事業單位內部控制管理需要，降低了內部控制在事業單位預算績效管理及資金管理中的作用。譬如在當前的預算績效評價指標中，針對事業單位“項目決策、決策過程、決策程序”的解釋就未能凸顯內部控制的內涵，在具體解釋及管理中，其要求單位項目決策按照相關規范和手續實施，但是這種按相關規范實施的控制方法未能考慮到事業單位實際情況，這使得在實際管理中不能有效地控制事業單位的風險，降低了預算績效管理指標的科學性，給單位帶來較大的負面影響。

（三）預算績效管理忽視風險評估

基于內部控制管理角度，在事業單位經營發展及管理中，應重視風險要素的系統管理。在一定程度上，從內部控制及預算績效管理角度出發，實施單位風險管理，不僅能保證事業單位管理的規范性，而且能有效地減少經濟活動中的不必要損失。在市場環境下，事業單位經濟活動存在一定的風險問題，這些風險大多具有隱蔽性的特征。但是在經濟活動管理中，部分事業單位并未能從預算績效管理的角度出發，進行針對這些風險事項的管理。具體原因在于，一些事業單位管理者仍受傳統管理理念影響，其認為事業單位有國家財政支撐，缺乏一定的風險控制意識，且在經濟活動中未系統構建相應的風險評估機制，致使經濟活動中的風險未能被準確識別和控制。同時事業單位在預算績效目標設置層面不夠合理，其預算績效目標多是參考往年的財務報表修改而來的，這使得預算績效未能充分考慮本年度工作計劃，對預算績效實施和風險管理的指導性不足。此外在事業單位綜合管理中，有部分管理者在財政資金項目事后管理及績效評價中的積極性不足，其未能科學合理地開展全過程的預算績效管理，致使預算績效管理中的風險控制流于形式。

（四）單位的預算評價實施不規范

當前事業單位還存在預算績效管理評價不到位的問題，一是在預算績效評估初期階段，事業單位將評價的重點放在了經濟效益評價上，對預算績效管理單位內部控制效果、社會效益層面的評價不足，這使得預算績效的評價不夠完整、準確。二是當前預算績效評價存在方法單一的特點，且在實際評價中，事業單位未能深層次地使用信息技術進行數據統計、分析，降低了預算績效管理評價的全面性與靈活性。三是在完成預算績效評價后，事業單位管理者未能從內部控制的角度出發對具體管理成果進行評價，且未能及時有效地對當前內部控制管理方法和預算績效管理方法進行優化，阻礙了事業單位的內控發展水平。

四、內部控制與預算績效管理的結合應用策略

（一）構建基于內部控制的預算績效管理體系

系統完善的管理體系能為事業單位預算績效管理工作的開展奠定良好基礎，確保事業單位預算績效管理工作有序開展。在具體管理中，針對事業單位預算績效管理體系的建設，應考慮以下內容：一方面，在事業單位預算績效管理初期階段，應加大對預算績效管理的宣傳教育，改變管理人員在預算績效管理中的認知偏差，使得所有人員都能重視預算績效管理，為單位預算績效管理工作的實施創造良好條件。該環節中，應重視預算績效管理與內部控制管理的關系宣傳，最大限度地使得事業單位職工理清內部控制與預算績效管理的關聯性，繼而促進職工在預算績效管理中有意識地使用內部控制理念和方法，并關注預算績效管理社會效益，以此來實現內部控制管理與預算績效的有效結合。另一方面，在事業單位預算績效管理與內部控制管理落實中，還應建立完善的管理制度，即事業單位應在全新版內部控制規范的指導下，系統考慮本單位的業務實際，分析單位內部控制及預算績效管理目標，然后制定符合單位實際的管理辦法，為預算績效管理及內部控制管理工作的實施提供規范。此外，全新預算績效管理體系下，還要求在事業單位內部開展定期培訓，提高行政事業單位決策層素質與能力，組建單位決策管理層，同時對單位財務部門、內控部門、普通職工進行培訓教育，優化單位內部控制及預算績效管理的組織框架，為單位資源統籌規劃和管理目標的實施提供保障[2]。

（二）從內部控制出發規范設計預算績效評價指標

內部控制作為行政事業單位管控的基本制度體系，在預算績效評價的相關指標設計中也需要綜合考慮。一方面是要規范設置評價指標。當前行政事業單位要根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》《財政支出績效評價管理暫行辦法》以及《關于推進預算績效管理的指導意見》等相關規定和政策，落實績效評價的重點，例如在預算資金的規范管理程度、預算績效信息的真實完整性、預算支出結構比例合理標準等方面設置重點指標，并通過調研與歷史數據得出自評建議指標。對這些指標設計與評價的根本目的在于評價預算編制與執行是否存在薄弱環節，建設類項目與行政事業類的項目決策是否規范、各專項項目進行事中評價及項目事后評估與預期的偏差等都需要綜合考慮[3]。

預算績效評價指標對于事業單位預算績效管理工作地開展具有重要的指導作用，能夠直接影響預算績效管理工作的最終成效。新時期，人們對事業單位預算績效管理工作的實際質量提出了更高要求。在實際管理中，應從內部控制角度出發，進行預算績效管理指標的系統設計。在預算績效管理指標設置之初，要求事業單位管理者系統分析本單位預算績效目標，并考慮單位內部控制管理目標，進而設置具有較高規范性與科學性的預算績效管理指標。在預算績效管理指標內容層面，應從經濟效益、社會效益兩個層面進行指標設定，且在具體指標設計中，應按內部控制管理的要求，對設置的管理指標進行細化分解，真正地將相關管理要求落到實處，促進具體管理指標目標的實現。另外，系統設計與內部控制有較大關聯性的預算績效指標后，還應重視該指標落實情況的動態化監控，通過增設預算執行考核制度等方式，促進事業單位內部控制及預算績效管理目標的實現。

（三）實現預算績效與風險管理的有機結合

首先是要注意通過內部控制管控預算績效實施過程中的相關風險。在事業單位改革的大背景下，市場環境因素對單位的影響愈發強烈，這要求在單位內部控制及預算績效管理中加強風險控制。其一，在管理理念層面，事業單位應改變傳統“重分配、輕過程、輕產出”的理念與做法，實現預算績效管理的全過程追蹤管理。其二，在內部控制與預算績效管理模式下，應注重風險防控預防的系統編制，在該預案下，應重視企業內部控制及預算績效管理中的風險識別，準確的進行風險應對處理。其三，針對實際經營管理中所遇到的風險，還應采用有效的措施進行應對，確保事業單位內部控制及預算風險控制的規范性、實效性[4]。

其次是要注重做好預算績效管理的過程管控。這要求行政事業單位的財務部門或預算管理部門在部門預算及專項預算的執行過程中，要擔負主體責任，對資金的流轉情況及績效目標的實現情況及時進行分析與監控，動態掌握預算完成情況與績效實現情況，從而通盤考慮績效管理的若干因素，包括目標完成情況、資金支出情況、項目推進情況，并及時對相關情況進行關注，了解是否存在潛在風險，必要時還應進行專門的風險評估，防止項目實施發生重大偏差。

（四）以內部控制規范單位的預算績效管理

要進一步實現事業單位內部控制與預算績效管理的結合，提升事業單位綜合管理水平，在實際管理中，還應從內部控制視角出發，重視預算績效管理效果的系統評價。一方面，在預算績效管理效果評價中，應重視其經濟效益與社會效益的全面評價，確保評價內容的全面性；另一方面，在新時期的內部控制及預算管理績效評價中，事業單位還應積極創新評價方法，如借助信息技術開展管理效果評價，確保過程的高效性、靈活性。此外事業單位還應深化預算績效管理評價結果應用，指導單位實施內控策略優化，以此來提升事業單位的綜合管理及服務水平。

（五）以內部控制推進績效指標的動態優化

結合各行政事業單位的基本職能，在績效評價時要充分考慮財權與事權一致的原則，將績效指標動態化管理以內部控制規范化的方式形成工作機制。首先，在前述指標設計的過程中，根據一般性要求結合行政事業單位自身的職能與專門項目加以調整設置相對通用的指標體系。其次，根據本單位工作重點與各專門項目在當期的推進計劃，對不同指標設置不同權重，并且要充分考慮本單位的預算效益，本著量入為出的原則進行預算績效管理工作。再次，在社會經濟形勢發生較大變化或者單位職能發生調整時，可能導致預算項目的實施情況與績效指標之間發生偏差，應及時上報主管部門進行績效指標的調整[5]。

五、結語

從內部控制角度出發，積極開展事業單位預算績效管理，能實現事業單位各項資源的最優配置，提升事業單位經濟效益及管理服務水平。新時期，事業單位管理者只有充分認識到內部控制與預算績效管理結合的重要性，積極創新兩者協同管理策略，才能更好地提升事業單位的綜合管理水平。本研究指出，事業單位在預算績效管理中存在內部控制結合不緊密的問題，對此提出事業單位應積極實現內部控制與預算績效管理的結合，并在實際管理中創新管理體系，優化管理指標，在預算績效管理中落實風險管理，實施管理效果評價，這樣才能保證事業單位經濟活動規范性、合法性，發揮事業單位管理服務職能，促進事業單位的可持續發展。