檢察消費民事公益訴訟的程序性問題研究

楊曉彤

(山東科技大學 文法學院，山東 青島 266590)

十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟要求，開啟了我國檢察公益訴訟制度的實踐，各級檢察機關在中央和全國人大通過試點方案和決定的背景下積極展開嘗試。2017年《民事訴訟法》的修改使檢察機關具有了法定訴權資格。從最高檢公布的辦案數據看，檢察機關2020年1—9月共提起民事公益訴訟案件4 361件，其中消費民事公益訴訟案件占比并不高，且大部分選擇刑事附帶民事公益訴訟的形式。因而，關于檢察機關提起消費民事公益訴訟的問題爭論非常激烈，本文旨在對程序性爭議問題進行探討，以期嘗試提出破解之道。

一、檢察消費民事公益訴訟的立法與司法現狀

我國從探索試點到建立實施檢察機關提起消費民事公益訴訟這一重要制度以來，出臺了一系列規定。2015年最高檢通過《檢察機關提起訴訟試點方案》，對檢察消費民事公益訴訟的案件范圍、訴訟參加人等程序性問題做出了具體要求，而在具體管轄及檢察機關在訴訟程序中的地位等重要程序性問題上缺乏規定。2016年最高法在《關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中，針對管轄、案件受理和具體程序做出專門性規定，但對于具體應如何履行訴前程序未做規定，案件的范圍和訴訟請求權類型也沒有突破。2017年修訂的《民事訴訟法》給予檢察機關訴請消費民事公益訴訟的資格和法律依據，標志著檢察公益訴訟制度的確立。[1]條文中，檢察機關作為一種兜底性的主體僅在其他具有法定資格主體缺位或怠于行使訴權的情況下才可以提起訴訟，并未明確其原告地位，因而針對檢察機關的身份定位引發了激烈的討論。2018年“兩高”發布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)，規定了訴訟前置程序，即在訴前應當履行為期30日公告，并規定檢察機關以公益訴訟起訴人身份參加訴訟，但對管轄及案件范圍方面暴露的問題并未提出解決措施。2020年最高檢與多部門制定《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法保障食品藥品安全的意見》，就實踐中遇到的對線索移送、立案管轄等突出問題做出了規定，但對于案件受理范圍、訴前程序和管轄法院等程序性問題沒有完善。因此，目前檢察消費民事公益訴訟相關立法在案件范圍、訴訟前置程序和案件管轄及身份定位等方面仍需要完善。

消費民事公益訴訟屬于新的民事公益訴訟類型，目前仍處于起步和摸索階段，不僅相關法律規范處于空白，在實踐中的司法案例也不多，直至試點一年多才出現由檢察機關提起的消費民事公益訴訟案件。對中國裁判文書網檢索有關裁判文書發現，消費民事公益訴訟的案例并不多且主要為刑事附帶民事公益訴訟。檢察機關直接單獨提起民事公益訴訟案件的數量較少，這反映了檢察機關多以在辦理刑事案件過程中證據的收集和調查為主。最高檢2020年發布的指導性案例中有關公益訴訟的案例類型也不涉及消費民事公益訴訟。在最高法公布的第24批指導性案例中也多為環境公益訴訟案例。而消費民事公益訴訟只有“兩高”發布的十起檢察公益訴訟典型案例之一的“利川市人民檢察院提起的假牛肉案”。該案是由市級檢察機關在依法進行訴前公告后提起的刑事附帶民事公益訴訟且最終支持了懲罰性賠償。

二、檢察消費民事公益訴訟的程序性問題

檢察機關提起消費民事公益訴訟制度從探索試點到正式實施至今，在不斷發展改革的過程中取得了很大成效，但在現行規定和司法實踐操作中也反映出諸多程序性難題和困境。

1．案件范圍過于狹窄

在消費民事公益訴訟的案件范圍方面，現行相關規范均限制在食品藥品安全領域。將檢察機關行使訴權的案件領域范圍和案件線索的來源限制于食品、藥品安全領域和在履行職責過程中發現線索太過于狹窄。[1]雖然食品藥品是關系消費者生命健康及安全的重要領域，但消費者在購買商品或接受服務過程中出現的涉及產品質量、霸王條款、信息泄露等其他諸多領域也存在侵害消費者權益的可能，[2]仍需法律對其保護。人民檢察院在履行職責過程中發現的其他領域行為線索因為在食品藥品以外而不能依法提起訴訟，既不利于檢察院發揮維護社會公共利益的作用，也是對優勢地位資源的一種浪費。有學者認為，在有限的檢察資源下，對所有類型的案件都提起訴訟不符合現實條件，會增加檢察院的工作量。[3]但不能因為檢察資源緊張而不賦予其提起的權利，否則會違背公益訴訟的本質。也有學者認為，在其他領域由檢察機關履行監督職責將情況線索進行公告，由其他有權提起公益訴訟的主體提出訴訟就足夠，實際上二者之間并不沖突。線索公告只是一個前置步驟，決定了由誰提起的問題而不是可以提起訴訟的案件范圍。因此，不應該對消費民事公益訴訟的案件范圍有太多限制。

2．訴前程序不夠合理

現行相關法律規定，檢察機關在提起消費民事公益訴訟之前需要履行30日公告的訴前程序，改變了試點時檢察機關僅可向轄區范圍內的有關組織發出督促檢察建議的要求。以訴前督促建議及公告的方式推動適格主體提起訴訟的規定，可以彌補部分機關和組織怠于履職或者不作為的行為，保持了檢察機關的謙抑性且盡可能保證有關組織的司法救濟主張權，具有可行性，但太過于僵硬，且根據相關解釋訴前公告只適用于人民檢察院。由此可以看出，訴前程序的主要目標是使法定的有關組織的公益訴權順序優先于檢察機關，這可能會產生有違初衷的效果。目前對于訴前公告的方式、內容及后果均沒有規定，消費侵權發生后，往往影響大、范圍廣，在30日的公告期，不僅無法及時制止損害，而且會耗費大量時間，可能會出現損害擴大、救濟不及時、取證困難等問題。從實踐來看，公告并沒有解決適格主體提起訴訟的問題，即使公告后相關適格主體也依舊不履行職責或者無力履行，這也主要與訴前督促建議及公告程序沒有強制性相關。[4]根據現行規定，檢察機關在有關機關和組織不起訴的情況下是“可以”而不是“必須”提起訴訟，這意味著賦予了檢察機關裁量權，其可以選擇提起也可以選擇不提起，有違實際上設定的預想。

3．身份定位不夠科學

目前，《解釋》對檢察機關的身份定位以及實踐中對檢察機關進行消費民事公益訴訟的普遍稱謂為“公益訴訟起訴人”值得商榷，至少在訴訟程序法中是不妥當的。首先，“檢察機關公益訴訟起訴人”這種單獨的稱謂沒有程序法律依據，有違法之嫌。民事訴訟法在不同的訴訟程序和階段及審級當中對當事人規定了“被告”“上訴人”“申請人”等稱謂，而“公益訴訟起訴人”打破了民事訴訟法中對當事人原有的稱謂，違背訴訟一般原理。其次，不利于保障訴訟結構平衡，使訴訟雙方地位不平等。消費民事公益訴訟的本質仍是民事訴訟，檢察機關在公益訴訟中與其他原告主體并無不同，無需對其特殊對待；況且其他行政機關在民事訴訟過程中的稱謂也是原告，原告稱謂不應當因主體不同而有所區別。[5]最后，由于不屬于訴訟程序中的當事人范圍或其他訴訟參與人，檢察機關在訴訟進行過程中的權利義務只能參照原告的相關規定。在實踐中這種模糊的定位會出現問題，容易導致檢察機關權利的濫用，不利于保證平等當事人的訴訟權利。[2]在全國僅有30多家消費者保護組織具有提起消費民事公益訴訟資格的情況下,[6](P154)檢察機關的原告身份至關重要，否則變更訴訟請求、撤訴、和解、上訴等權利以及應履行的義務就沒有依據，也不符合訴訟程序規定。

4．管轄規定內在沖突

目前從不同司法解釋對檢察機關提起消費民事公益訴訟的管轄規定來看，存在彼此沖突的地方。首先從檢察機關級別來說，理論上由市級檢察機關提起，但同時也有規定在刑事附帶民事案件中可以由辦理刑事案件的檢察機關一并管轄。而依據刑事訴訟法，刑事案件多由基層人民法院管轄，且在實踐中大多數檢察機關選擇提起刑事附帶民事公益訴訟，因此造成了與理論上市級為原則基層為例外相反的現象。[7]其次從檢察機關與法院之間關系來說，消費民事公益訴訟是否由同級機關之間提起與受理需要明確。如果消費民事公益訴訟的受理法院為中級法院，與此對應區級檢察院能否直接向中院提起消費民事公益訴訟，還是由區級檢察院移送市級檢察院向中院提起？在實踐中存在由縣級檢察院提起中院審理的，也存在市級檢察院提起市級法院審理的，以及由區級檢察院提起互聯網法院進行審理的情況。可以看出，在管轄檢察院和法院上沒有明確規定，導致實踐中做法不一。在地域管轄方面，考慮到地方保護主義的影響以及有管轄權的機關因案件復雜難以處理而怠于起訴等多種因素，僅由侵權行為地法院、損害結果發生地法院和被告人住所地法院管轄尚不足夠，可增加檢察機關所在地法院管轄。

三、檢察消費民事公益訴訟程序性問題的破解路徑

檢察機關提起消費民事公益訴訟制度對于打擊消費領域違法行為、維護消費領域公共利益具有重要意義。針對實施過程中出現的程序性問題，應當對訴訟過程中的具體程序問題和實踐難題制定專門規則或司法解釋，真正實現消費民事公益訴訟的價值。

1．逐步擴大消費公益訴訟案件范圍

首先消費公益訴訟案件范圍應當跳出限制，不再局限于食品、藥品安全領域，[3]擴展到保健品等相似領域，進一步擴大到化妝品這一對人身安全具有重要影響的領域。而后將缺陷產品致人損害，如熱水袋、電熱毯、吹風機等產品質量領域給予檢察機關提起訴訟的權利，具有潛在危險的缺陷產品可能會嚴重危及不特定多數人的人身安全，納入受案范圍勢在必行。再逐步將制假售假、虛假廣告等類型案件納入進來，例如販賣假冒偽劣口罩以及不合格服裝、飾品令消費者過敏等，嚴重侵害了眾多消費者的合法權益，在此類領域應當同樣賦予訴權。再逐漸使消費領域的其他方面，如格式條款、泄露消費者信息以及不公平交易等損害社會公共利益的行為全部劃為法定訴權范圍，更好地保護社會公共利益。

2．增加細化訴前程序的適用規定

對于檢察機關提起消費民事公益訴訟的訴前程序，應當根據各類型案件不同特點增強督促建議、公告及公告期限的適用靈活性，同時明確公告程序的方式、內容及后果。首先，需將督促建議與公告兩種方式相結合。在目前僅授權省級以上消協提起消費民事公益訴訟的情況下，適格主體數量較少容易明確，檢察機關在訴前程序中面對能夠確定的適格主體時，可以發出書面建議督促其積極依法行使訴權，而對于不能確定的主體則可以進行全國范圍內的公告。[4]其次，科學設置公告期限，允許檢察機關自由裁量依據個案情形靈活處理，區分不同的侵權行為、請求及具體情形，對停止實施侵害行為的請求或不馬上采取措施將造成巨大損害的危急情形，為了防止危害擴大，應及時止損、固定證據，在公告的同時可以對其他主體進行督促通知。通知到達一定時間沒有采取措施則先行提起訴訟，而不是僵硬等待30天。對于復雜、調查困難的案件則可以相對延長公告的期限，以允許有關組織收集證據鑒定評估等。此外增強訴前程序的強制性，在收到督促建議的有關組織不予回復或回復后仍不提起訴訟時，可向其上級管理機關建議批評整改。在進行督促程序時還應指出有關組織的履職標準并進行監督，同時可以支持起訴，避免有關組織消極起訴，消極行使相關權利。對于公告的形式可以建立一個全國的公益訴訟網上信息平臺(類似于人民法院報)，便于有資格的起訴主體快速及時得知相關信息。

3．科學定位檢察機關的訴訟身份

在消費民事公益訴訟中應該對檢察機關身份形成統一的、確定的稱謂。筆者認為，檢察機關的主體地位可以籠統稱為“公益訴訟起訴人”，但是在具體案件訴訟程序中應當稱為“原告”。民事訴訟法既然已經明確賦予其原告資格，檢察機關則不必再執著于用“公益訴訟起訴人”的稱謂突出其特殊身份。檢察機關在具體訴訟程序中的流程、階段與其他原告并無不同，均需在規定的期間內提交訴狀、完成舉證及質證，因此應當規定檢察機關在消費民事公益訴訟程序中的原告身份，從而明確其權利與義務，使雙方當事人處于平等地位。具體訴訟過程中的證據申請及財產或行為保全、訴訟請求變更、撤訴以及申請上訴等權利則有據可依，而不是讓檢察機關僅有形式當事人地位。[6]同時，原本屬于公訴人的權利則應當限制使用，對其監督者的身份應保持克制。明確其身份為原告仍然是代表公共利益提起訴訟，并不會混淆公益與私益，這樣既可以彌補消費者組織提起公益訴訟案件數量較少的缺陷，保證充分及時的救濟，也不會違反程序法的原理與規定。

4．修改完善有關管轄的具體規定

通過修改制定司法解釋對檢察消費民事公益訴訟的級別和地域管轄以及管轄銜接程序等具體問題進行完善。在地域管轄方面，應當增加檢察機關所在地的管轄權限。消費公益訴訟往往涉及范圍大，損害行為和結果范圍廣，而檢察機關相對固定，并且可以防止被告住所地法院地方保護主義的風險。在級別管轄方面，增加基層檢察機關的管轄權限，區分不同類型和案情，根據訴訟涉及數額和案件的影響程度及范圍決定案件具體由哪一級檢察機關提起。對于案情復雜、涉及區域廣、涉案數額大、案件影響大的由市級檢察院向中級法院提起；對于案件簡單、影響不大的案件由基層檢察院管轄。這既符合民事訴訟法管轄的一般規律，也可以使上下級檢察機關之間管轄權責分明，充分利用有限的檢察資源在履行職責的過程中發現更多線索，調動基層檢察機關的積極性。[7]級別管轄方面還需規定不同級別的檢察機關與法院之間該如何提起具體銜接程序，由哪一級檢察機關向何級法院提起，而不是無明確標準的隨意提起；并且由于上下級檢察機關之間的業務領導關系和法院的監督關系不同，檢察機關指定管轄時與法院內部的指定管轄協調也需要在規則中體現。對于具有全國指導意義的新情況、新問題，可由最高檢直接向最高院提起消費公益訴訟。此外，在管轄規定方面，應當在遵循民事訴訟管轄的基本原則上消除沖突，在有關線索舉報、案件的調查以及使有關機關職責明晰方面，避免爭相起訴或互相推脫。