境外養(yǎng)老金入市監(jiān)管及對我國的啟示

趙良影

(安徽財經(jīng)大學 法學院，安徽 蚌埠 233000)

從1950年開始，我國就建立了初步的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度。1997年國務院頒布《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，標志著我國建立了統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，通過社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合，將一部分錢存起來，用于職工養(yǎng)老所需。也正因為如此，養(yǎng)老金成為企業(yè)職工晚年幸福的保障，具有關系社會穩(wěn)定、全民福祉的關鍵地位。

一、我國養(yǎng)老金現(xiàn)狀

1.養(yǎng)老金不斷縮水

有數(shù)據(jù)顯示，從2001-2011年十年間，中國企業(yè)養(yǎng)老金收繳資金總額達1.92萬億元，但由于養(yǎng)老金主要以存款形式存放在銀行，年均收益率一直徘徊在2%左右，而從2012年開始，同期通貨膨脹率為2.47%，由此推算，我國養(yǎng)老金十年間損失金額高達6 000億元。并且從2000年起，隨著出生率的不斷下降，養(yǎng)老金支出大于收入，資金本體開始大幅下降，從2019年的5.4萬億元下降到2020年的4萬億元，養(yǎng)老金縮水情況更加突出。

2.養(yǎng)老金投資渠道受限

為鞏固養(yǎng)老金的基礎保障作用，我國政府長期堅持養(yǎng)老金投資穩(wěn)健政策。新中國成立后我國養(yǎng)老金制度為非繳費型退休金制度，覆蓋范圍有限，關于養(yǎng)老金的增收收益，除了國家統(tǒng)籌安排，并無其他渠道。1993年7月，勞動部頒布《企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金管理規(guī)定》，規(guī)定了養(yǎng)老金的兩項投資渠道：一是通過購買國庫券或者國家銀行發(fā)行的債券投資，二是委托國家銀行、國家信托投資公司放款等方式實現(xiàn)，同時明確禁止養(yǎng)老金投資入股。1998年3月，時任國務院總理朱镕基進一步強調養(yǎng)老保險金只能買國庫券或存銀行。1995年，我國正式推出社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的職工養(yǎng)老保險，意味著我國建立了企業(yè)職工全面覆蓋式養(yǎng)老金制度。2009年，考慮到計劃生育以來嚴峻的養(yǎng)老現(xiàn)狀，我國開始試點農民養(yǎng)老保險制度，直至2012年實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度全覆蓋。在這期間，養(yǎng)老金覆蓋面不斷擴大，金額不斷增加，但是關于養(yǎng)老金的投資一直處于上世紀90年代確立的格局中，不允許投資入股。直到近年來，養(yǎng)老金入市問題才被反復探討。

3.養(yǎng)老金收繳支取不方便

由于我國養(yǎng)老金發(fā)展并不平衡統(tǒng)一，導致我國各地養(yǎng)老金差異很大，養(yǎng)老金繳納、支取制度不一致。一是我國養(yǎng)老金收繳以縣級為單位，由此導致養(yǎng)老金只能在繳納縣支取。雖然后期個別省份實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，但對于全國大部分地區(qū)來說，依然無法實現(xiàn)異地繳納和支付。二是按照我國養(yǎng)老金繳納政策，養(yǎng)老金要持續(xù)繳納(一般是)滿十五年才可以領取退休金，對于工作調動或者因為其他原因中途變換工作的人來說，養(yǎng)老金無法實現(xiàn)異地續(xù)交。養(yǎng)老金不能靈活收繳，導致居民繳納養(yǎng)老金的積極性下降。在已繳納的養(yǎng)老金中，總有一部分養(yǎng)老金因為收繳不方便而處于凍結狀態(tài)，既無法投資受益，也無法反饋居民。養(yǎng)老金的投資活動無法進行，自然不能產生收益。

二、域外養(yǎng)老金入市現(xiàn)狀

股市的風險性與養(yǎng)老金的基礎保障性構成的沖突，導致養(yǎng)老金能否入市、如何被妥善監(jiān)管等問題反復被討論。境外養(yǎng)老金入市的歷程從另一個層面說明，為了避免養(yǎng)老金縮水，促進養(yǎng)老金流動，促進養(yǎng)老金市場的成熟，有必要推動養(yǎng)老金入市發(fā)展。

1.美國

美國作為資本主義國家，養(yǎng)老金進入資本市場是順理成章的。美國相關職能機構通過優(yōu)化養(yǎng)老金來源結構，提升了養(yǎng)老金入市的安全性。美國養(yǎng)老金的來源有社會養(yǎng)老保險金、企業(yè)養(yǎng)老金和個人自主繳納養(yǎng)老金之說，也有社會養(yǎng)老金、家庭養(yǎng)老金、雇主養(yǎng)老金、個人養(yǎng)老金和其他養(yǎng)老金之說。根據(jù)來源不同，美國對養(yǎng)老金的投資采取了由緊到松的限制措施，社會養(yǎng)老金主要目標是保值，企業(yè)養(yǎng)老金可以入市，但會受到限制，雇主養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金以及其他養(yǎng)老金可以自由投資，主要目標是收益增值，但同時承擔較大的風險。同時，為了刺激養(yǎng)老金入市，美國政府有針對性地刺激養(yǎng)老金資本市場，先后通過收入部分延遲征稅和賦予個人投資自主權的辦法，壯大養(yǎng)老金的市場份額，增加養(yǎng)老金市場活力。

2.英國

1988年，英國開始推行繳費確定型個人養(yǎng)老金計劃后，其養(yǎng)老金主要來源于個人繳納。根據(jù)養(yǎng)老金具體繳納對象，可以將英國養(yǎng)老金分為雇主繳納養(yǎng)老金和公民自主繳納養(yǎng)老金。英國政府為此成立專門機構——養(yǎng)老金管理署，專職養(yǎng)老金的保管和投資。早期，英國對養(yǎng)老金的投資限制得也比較死，唯一合法的用途是購買國債。隨著資本市場的發(fā)展，到了20世紀70年代后，養(yǎng)老金管理署開始制定雙方共同參與的養(yǎng)老金投資計劃。一方面通過信托制度，賦予受托人較大的自主決策權，確?；鹗芡腥丝梢圆皇芡顿Y類型限制，在組合投資中使受益人的利益最大化。另一方面，通過法律規(guī)定，賦予受益人投資知情權、申訴權、投訴權、法律援助權，確保投資人利益不受損害。英國養(yǎng)老金投資渠道比較寬泛，甚至可以投資于藝術品和外國期權合同，這使得英國的養(yǎng)老金資本市場十分活躍。

3.日本

第二次世界大戰(zhàn)后，日本逐漸確立了厚生養(yǎng)老金、共濟養(yǎng)老金、國民養(yǎng)老金“三位一體”的養(yǎng)老金制度。由于日本特殊的國情和老齡化問題，2004年，日本對養(yǎng)老金制度進行改革，基本形成了目前基本養(yǎng)老金、雇員養(yǎng)老金模式。同時，在兼顧公平的基礎上，日本推動養(yǎng)老金入市盈利，開始進行投資探索。1986-2000年，日本養(yǎng)老金大約有五分之一直接投資于資本市場，但由于監(jiān)管不到位，加上經(jīng)濟蕭條，導致養(yǎng)老金投資出現(xiàn)虧損。

另外，我國香港地區(qū)推行的強制性公積金政策，與我國養(yǎng)老保險金制度類似。強制性公積金政策強調資金投資收益，在產品類別方面有不同品種，對應不同的風險級別，雇員可以選擇投資領域，政府則積極進行監(jiān)管。

三、域外養(yǎng)老金入市的啟示

1.養(yǎng)老金入市須謹慎

養(yǎng)老金入市是資本市場運作下，為了保持養(yǎng)老金本身的價值不得已而為之的行為，因此，從制度安排上確保養(yǎng)老金的安全是首要原則。從美英養(yǎng)老金入市的謹慎操作以及日本養(yǎng)老金入市遭遇“滑鐵盧”的結果來看，不建議在沒有做好準備的情況下讓處于社會基礎保障地位的養(yǎng)老金貿然入市。

養(yǎng)老金入市，須出臺專門性的法律，規(guī)范養(yǎng)老金投資行為。例如，美國出臺的《雇員退休收入保障法案》、英國出臺的《養(yǎng)老金法》。事實上，世界上大部分國家養(yǎng)老金入市都遵循法律先行的原則，在專門立法奠基的前提下，逐步過度養(yǎng)老金上市計劃。同時，須設立專門的監(jiān)管機構，應該且在立法中對監(jiān)管機構的職權和職能進行明確規(guī)定。

2.養(yǎng)老金入市風險可控

從域外養(yǎng)老金入市的經(jīng)驗來看，只要立法予以保障，配套制度到位，養(yǎng)老金入市的投資風險可以被控制在可接受的范圍內。首先，養(yǎng)老金來源應多樣化，主要引導公民將自主繳納的養(yǎng)老金用于股票市場投資，國家強制繳納或者補充繳納的養(yǎng)老金份額，依然做保守投資。在這方面，美國的做法具有借鑒性。美國確立養(yǎng)老金入市計劃后，大力發(fā)展自主型養(yǎng)老金，通過有針對性的行為刺激居民將養(yǎng)老金投入資本市場。隨著自主型養(yǎng)老金逐步發(fā)展成熟，再將基礎型養(yǎng)老金有計劃地投入市場，這樣即便是發(fā)生市場風險，養(yǎng)老金的基礎地位也不會被動搖。而我國香港之所以屢次傳出取消強直型養(yǎng)老金的聲音，是因為養(yǎng)老金制度剛建立就投入市場，導致養(yǎng)老金投資風險過大，使居民對養(yǎng)老金安全缺乏信心。其次，養(yǎng)老金不同于其他資金，其投資渠道應作必要的限制，通過限制投資領域或者限制資本比例的辦法，將投資風險控制在一定范圍內。一般來說，居民自主繳納的養(yǎng)老金投資渠道可以豐富多樣，甚至可以與普通資金一樣，沒有投資限制，但是屬于國家選擇投資計劃的養(yǎng)老金，則限制較多。

四、對我國養(yǎng)老金入市的建議

既要實現(xiàn)養(yǎng)老金入市風險可控，確保其“安全性”，又要通過養(yǎng)老金入市縮小城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支缺口，使養(yǎng)老金保值增值，實現(xiàn)其“效益性”，學者們提出了準市場理論。其基本理念是在政府監(jiān)管和市場競爭的雙重影響下，政府政策和市場因素融合組合，推動養(yǎng)老金穩(wěn)健入市。具體的，要做好以下幾點工作：

1.圍繞準市場理論完善立法

(1)準入場理論下政策與法律同等重要。在準市場理論背景下，政策和法規(guī)在養(yǎng)老金調控過程中發(fā)揮著幾乎同等重要的作用，且政策制定周期短，內容調整較之于法規(guī)調整便捷，處于實務第一線，不僅可以起到實際調整作用，而且能夠為將來立法提供經(jīng)驗，因此，就養(yǎng)老金入市法律保障層面而言，建議先立規(guī)再立法。

從調整內容上來說，隨著老齡化社會的到來，養(yǎng)老金的規(guī)范投資和穩(wěn)定增值需求將更加凸顯，但是與此同時，《民法典》要求企事業(yè)單位的養(yǎng)老金征繳基本趨于統(tǒng)一，這意味著養(yǎng)老金總額提升，但是資金構成在橫向上和縱向上均不均衡。因此，允許各地帶著任務探索，確保政策的多樣性，也是為了確保養(yǎng)老金入市監(jiān)管立法貼近實際。

在后續(xù)立法完善上，建議先制定較為宏觀的《養(yǎng)老金保障法》，在此基礎上，進一步出臺《養(yǎng)老金投資辦法》《養(yǎng)老金入市條例》或者類似的辦法，對養(yǎng)老金的投資運行進行規(guī)范。根據(jù)養(yǎng)老金入市實際運行中的問題，對《養(yǎng)老金投資辦法》這樣的條例進行補充修訂，繼而在合適的時機出臺科學性、技術性更強的《養(yǎng)老金投資法》。

(2)立法重點在于防范入市風險。隨著世界貿易格局的深化，更加開放的市場和更加充分的競爭，對尚處于養(yǎng)老金入市初級階段的我國養(yǎng)老金市場來說是一個挑戰(zhàn)，也是我國養(yǎng)老金入市不可回避的難題之一。從上海自由貿易試驗區(qū)的建立到海南自由貿易試驗區(qū)運行，負面清單式的貿易模式在養(yǎng)老金入市準市場環(huán)境中，應該得到有限制的應用。在具體立法過程中，可以通過建立養(yǎng)老金投資清單的辦法，實現(xiàn)養(yǎng)老金入市風險的分層控制。如：考慮到世界上大部分國家以自主型養(yǎng)老金投資引導為主，對基礎型養(yǎng)老金投資限制較多，所以針對自主型養(yǎng)老金，可以建立投資“負面清單”制度，即明確哪些領域自主型養(yǎng)老金不可進，除此之外，自主型養(yǎng)老金可以自由進入。對于基礎型養(yǎng)老金投資領域，則采取“正面清單”的辦法，即明確規(guī)定哪些領域可以投資，除此之外，基礎型養(yǎng)老金不得進入。如此一來，既可以始終將養(yǎng)老金的安全控制在政府手中，又可以通過自主型養(yǎng)老金入市，實現(xiàn)國際國內市場的聯(lián)通，搭建養(yǎng)老金入市的國際平臺，為整個養(yǎng)老金制度的平穩(wěn)發(fā)展“守好門”“把好關”。

2.融合政府主動監(jiān)管和市場主動防控風險的制度

養(yǎng)老金入市，既牽涉到養(yǎng)老金自身的發(fā)展完善，也對我國目前的股市造成一定的影響。因此，在養(yǎng)老金入市之前，必須確保配套的制度建設到位。

(1)明確養(yǎng)老金入市的監(jiān)管機構。目前，我國負責養(yǎng)老金收繳和保值的部門是社保機構。但我國社保機構幾乎都把工作重心放在養(yǎng)老金的計算、收繳方面，養(yǎng)老金投資運行經(jīng)驗不足。而作為股市監(jiān)管機構的中國銀監(jiān)會、證監(jiān)會，雖然熟悉股市的運行規(guī)律，但對于養(yǎng)老金的基礎作用認識不夠。從實踐情況來看，我國各地試行養(yǎng)老金入市的地方政府也比較多，但具體負責養(yǎng)老金入市的主體各不相同，或者是委托專門的證券公司負責運行，或者是社保機構直接操作。筆者認為，日本委托專門公司進行養(yǎng)老金投資失敗的教訓或許可以說明，專門投資公司對養(yǎng)老金入市風險評估不足，而我國目前資本市場運行中的問題普遍較多，政府監(jiān)管經(jīng)驗也較為有限，因此較為可行的辦法是由社保機構引入專業(yè)人才自主操作較為合適。

(2)進一步建立養(yǎng)老金入市風險控制體系。這里的風險控制體系，不包括前面提到的養(yǎng)老金投資渠道限制和資金流向風險控制，而是指對資金本身風險的控制。這方面，筆者建議通過市場化運行，在養(yǎng)老金入市的同時通過再投保的辦法，將養(yǎng)老金入市的風險再次降低。例如，對于當前市場中的自主性養(yǎng)老金，在評估在資金總額的基礎上，以入市養(yǎng)老金為保險標的，再次投保。當然，養(yǎng)老金入市風險控制既可以由社保機構進行再保險，也可以強制要求居民在投資之前自行再保險。

3.社會監(jiān)督是養(yǎng)老金準入場運行的外部保障

準市場理論，既要求政府在養(yǎng)老金入市時堅持積極監(jiān)管原則，又要求市場發(fā)揮基礎調配作用。如何確保政府的介入是正當而且必要的，且不是為了某一項私立損害公益，關鍵在于社會監(jiān)督措施的跟進。

(1)信息披露制度。首先，政府等相關部門，應當在各自職權的范圍內，定期或不定期主動公布我國養(yǎng)老金的入市總額、市場份額、投資渠道、投資方向、收益或者虧損情況。其次，關聯(lián)方、利益關系方、受益人也應當在其職責范圍內，主動公布相應操作信息。最后，最為重要的是養(yǎng)老金入市的受托機構、投資管理機構應按照法律規(guī)定，科學、完整、規(guī)范、定期公布投資管理報告及重大事項。

除了主動公開的信息外，養(yǎng)老金入市后，普通公民或者受益人可以申請關注公開養(yǎng)老金入市過程中的相關信息。在這個過程中，需要結合《信息公開法》，按照“應公開盡公開”的原則，公開投資信息。必須予以補充的一點是，政府部門為了國家安全或者保障養(yǎng)老金基礎地位，可以根據(jù)具體情況，要求證券公司或者養(yǎng)老金入市運行部門公開一些特殊的信息。

(2)加大對養(yǎng)老金入市領域的違法犯罪行為的打擊。應當說，腐敗行為對任何領域的公權力侵蝕力度都是一樣的，但是在這里之所以將加大打擊養(yǎng)老金入市領域的違法犯罪行為這一概念提出來，主要是考慮到我國目前特殊的情況下，養(yǎng)老金入市風險重重卻又不得不入，在養(yǎng)老金這艘大船入市之際，通過強化社會監(jiān)督、法律監(jiān)督，將資本運行之外的風險降到最低，確保我國養(yǎng)老保險平穩(wěn)駛向資本市場。

五、結語

由于巨額養(yǎng)老金不斷貶值縮水和資本市場對資金的需求，加之西方國家養(yǎng)老金投資入市運行模式的不斷成熟，國際養(yǎng)老金入市趨勢已成。不管理論界對養(yǎng)老金入市與否還存在怎樣嚴重的爭執(zhí)和分歧，實踐中，養(yǎng)老金入市已不是一個新鮮的話題。在各級地方政府，養(yǎng)老金入市的探索一直沒有停步。筆者認為，只要做好法律、經(jīng)濟、社會各方面的預設，我國養(yǎng)老金入市一定會迎來一個全新的局面。