鄉村振興背景下易地搬遷脫貧農戶生計風險防范

摘 要：脫貧攻堅為鄉村振興打下了堅實的基礎，易地搬遷脫貧是脫貧攻堅的重要抓手，基于生計空間置換邏輯幫助貧困人群脫離貧困狀態，能力脫貧是脫貧的核心問題，搬遷群眾內生發展能力不足，生計具有脆弱性，極易受到外部突發因素的影響而返貧，這是實現鄉村振興的潛在障礙。文章通過對十堰市脫貧幫扶政策進行分析，判斷易地搬遷脫貧農戶的生計風險狀況并結合鄉村振興背景提出相應的建議。

關鍵詞：脫貧;易地搬遷;生計風險

中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）06-0026-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.09.026

1 問題提出

2021年“中央一號文件”將政策著力點聚焦到全面推進鄉村振興的戰略層面上來，并提出要實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接。2020年脫貧攻堅戰完美收官，接下來我國將進入后貧困治理時期，實現鄉村振興和脫貧攻堅成果鞏固的有效銜接是解決“十四五”時期“三農問題”的重中之重。

在絕對貧困治理時期，探索出了一系列方法和經驗，為世界貧困治理提供了新思路和新方案，易地搬遷脫貧是“五個一批”工程的重要部分，2021年政府工作報告中指出“十三五”期間960多萬建檔立卡貧困人口通過易地扶貧搬遷擺脫了“一方水土難養一方人”的困境，區域性整體貧困得到解決。但是也需要正視易地移民搬遷政策在實踐中存在執行偏差、[1]群眾意愿和主體作用被忽視、自主脫貧意識不足過度依賴政府、耕地占補平衡政策難以落實[2]等現象。關于脫貧攻堅與鄉村振興的銜接性，目前學界的研究主要集中于三個方面：一是兩者的邏輯關系。鄉村振興與脫貧攻堅之間目標導向、政策內容、主體作用和體制機制等方面都存在共同點，同時又因時空稟賦的資源配置差異體現出不同的政策著力點。[3]二是聚焦于兩者銜接的現實困境。短期效應與長期目標內在沖突、減貧行為與貧困治理尚不匹配、鄉村市場化不足與過度并存[4]導致兩者的對接面臨較大挑戰。三是對兩者實現機制進行多維度探討。有研究認為應當從產業可持續發展、生態價值轉換、搬遷安置有效治理、資產高效利用這四個重點實現鄉村振興和脫貧攻堅的有效銜接。[5]脫貧攻堅是鄉村振興先決前提，[6]解決了短期收入問題，鞏固脫貧成果還需對脫貧攻堅中可能潛藏的風險及其源頭進行系統研判，構筑返貧阻斷機制。上述研究為人們探討鞏固脫貧成果與鄉村振興的有效銜接提供了系統的研究成果，但目前在鄉村振興背景下從生計風險的角度探討返貧風險的研究較少，存在較大空缺。

文章基于可持續生計理論，通過對易地搬遷人群生計風險進行調查分析，判斷脫貧人群的返貧風險，據此探析風險防范機制，以期為相關研究提供參考。

2 湖北省十堰市易地搬遷實踐概況

十堰市處于秦巴山集中連片特困地區核心區，同時也是南水北調工程核心水源地，擔負了脫貧攻堅和“一江凈水北送”的雙重重任。截至2020年12月全市8個貧困縣（市、區）全部摘帽，83.4萬貧困人口全部脫貧，354548人通過易地扶貧搬遷脫貧。

十堰市易地搬遷在安置方式上多采用集中安置，政策體系上多維推進充分結合了當地資源稟賦，形成了許多特色扶貧模式。張灣區建立128個安置點，2470戶家庭得到妥善安置，在實踐中開辟了“生態保護+城郊旅游+消費扶貧”新路。丹江口市的貧困發生率36.5%，通過易地搬遷使18022戶家庭脫困。鄖陽區既是秦巴山片區脫貧攻堅主戰場，也是南水北調中線工程核心水源區，建立345個集中安置點，通過發展有機農業和鄉村旅游實現了脫貧與綠色發展的雙向奔赴。茅箭區按照“七按七定”的原則，建立72個集中安置點，順利完成873戶易遷家庭的安置任務。竹溪縣、竹山縣、鄖西縣和房縣是建立集中安置點最多的地區，通過特色農業、觀光旅游實現脫貧增收。 數據來源于十堰市政府網http：//www.shiyan.gov.cn/。

搬遷脫貧是一項點多面廣、工作鏈長的系統性工程，文章通過對湖北省人民政府門戶網站和十堰市人民政府門戶網站2016—2020年的扶貧政策文件、新聞報道進行梳理，提煉出十堰市“十三五”期間實施精準扶貧所采用的政策工具，根據政策工具的影響領域及目標導向可以將政策分為供給、需求和環境三個層面，從政策對生計資本產生的效應可將政策分為五個維度，據此構建分析框架對其進行類型劃分，展示十堰市脫貧幫扶政策體系的全景（見表1）。可以看出，政府既通過直接擴大相關要素供給改變貧困人群的生計資本，也通過優化扶貧外部環境和拓展扶貧產業市場來緩解貧困，體現了政府主導和社會協同。在絕對貧困治理時期政府幫扶政策著重于改善貧困戶的物質資本、金融資本和人力資本，對恢復易遷人群減損的自然資本和社會資本重視不足。

3 后續幫扶需要防范的生計風險

風險沖擊與機會缺失是導致貧困的本質因素，[7]我國貧困治理的最終目的和意義在于幫助貧困人口建立可持續生計。[8]學界對生計風險的研究大多基于英國國際發展署提出的可持續生計分析框架，其由脆弱性背景、生計資本、結構和制度的轉變、生計戰略和生計輸出5個部分組成，資本越多意味著人們擁有更多的選擇權并有能力運用一些政策措施確保他們的生計安全，[9]因此生計資本存量不足和相互穩定結構的變化均會引發風險。[10]文章從政府幫扶政策對脫貧戶生計資本存量的影響進行分析，依據生計資本的類型將生計風險分為人力資本風險、物質資本風險、金融資本風險、社會資本風險、自然資本風險，分析生計風險的觸發因素及其抗逆力能力高低。

（1）人力資本風險。人力資本通常表現為家庭年齡結構、勞動力數量、教育水平、健康水平和勞動技能等。十堰市政府在精準扶貧精準脫貧的過程中具體通過雨露計劃、大病醫療、技能培訓、助學、勞務輸出等措施改善貧困人群的人力資本狀況。受到教育文化水平和接受能力的限制，[11]易遷家庭短期內通過教育和技能培訓實現人力資本的顯著增加是很困難的，因此存在一定的人力資本風險。

（2）物質資本風險。物質資本具體體現為交通通信設施便利性、水資源獲取的便捷性、住房條件、住房產權等。十堰市政府通過人飲工程、交鑰匙工程、通信基站升級工程和住房不動產登記等措施極大地提高了易遷人群的住房質量，增加了物質資本 。但是，安置住房戶型面積由戶籍人口決定，單戶最高不超過125平方米，對個別易遷家庭而言住房面積和日常活動空間縮小，因此物質資本又存在一定減損。十堰市山地丘陵地形面積廣闊，屬于自然災害易發地區，滑坡、泥石流、山洪、干旱等偶發性災害會對易遷家庭的物質資本造成嚴重沖擊。

（3）金融資本風險。金融資本主要指體現為家庭收入和政府轉移支付、補貼等用來實現農戶生計目標的資金來源。[12]十堰市政府通過直接補貼、低息小額貸款和拓展消費市場等舉措豐富了易遷家庭的金融資本，但住房設施完善、在遷入地重建社會關系網絡均需要花費他們的積蓄。另外對于安置區靠近城鎮的易遷家庭而言，生活能源由可免費獲得的薪柴變為有償的天然氣、液化氣，這些增加的支出可能令其面臨債務負擔加重的風險。每一個集中安置區都有特色產業，遷入地相較于遷出地而言有更多更好的就業機會，但是引進的市場主體的幫扶性很強，政策紅利期過后扶貧產業就面臨著很強的市場競爭，易遷人群容易受到市場風險的影響發生次生貧困。

（4）自然資本風險。耕地和林地是農戶自然資本的重要構成。以竹山縣寶豐鎮龍井村為代表的地區實行按照人均0.8畝土地標準的有土安置，確保農戶的基本生活有著落，但大多數縣市區實行無土安置，貧困戶將遷出地土地的經營使用權進行流轉，搬遷后易遷人群增收途徑非農化趨勢很明顯。年齡構成偏大的易遷家庭，搬遷之前一直采用農業自給型或農業經營型生計策略，無土集中安置容易限制其在遷入地獲取生活資源的能力，增加了返貧風險。

（5）社會資本風險。社會資本主要指社會支持和社會關系網絡。易地搬遷是一個規劃性社會變遷過程，是工具理性引導的執行過程，易遷對象原有生活的客體化導致其原有生活的基本價值被遮蔽。[13]安置社區尤其是大型集中安置社區的居民文化心理和禮儀習俗的異質性較大，原有村落的非正式社會共同體解體，新的社區治理權威尚未完全形成，社會網絡密度和廣度大不如前，社區公共事務參與度受到負面影響。易遷人群在短期內仍面臨著較高的社會資本風險。

綜上所述，十堰市在實施易地扶貧搬遷時著重改善貧困戶的住房條件、增加貨幣收入，易遷家庭的物質資本和金融資本得到極大的優化，但容易受到自然災害和市場環境的沖擊;易遷人群的社會資本和人力資本在短期內難以得到快速提升，存在較高風險，是推進鄉村振興與脫貧攻堅成果鞏固銜接過程中需要重點防范的風險。

4 生計風險防范措施

（1）大力培育人力資本，實現鄉風文明和生活富裕。首先，要加大對易遷人群教育培訓、健康醫療的資金投入比重。要加大易遷農戶培訓力度和頻次，搬遷后農戶增收途徑非農化趨勢十分明顯，受教育水平和技能獲得程度直接影響其收入水平，增強其勞動技能有利于培植內生發展能力，逐漸擺脫對福利政策的依賴。扶貧部門要加強與教育部門的合作，構建更加高效合理的助學體系，對易遷家庭適齡青少年的教育幫扶能夠有效阻斷代際貧困。其次，要保持原有扶貧政策穩定，確保易遷人群平穩過渡。通過搬遷實現生計能力意義上的脫貧是一個長期系統的過程，從實現脫貧到鄉村振興之間存在一個過渡期，在易遷人群獲得穩定的生計能力之前要繼續保障他們的基本生活。

（2）完善安置社區治理體制，推動治理有序。在精準扶貧、精準脫貧時期安置社區的管理基本依賴于政府的主導作用，對大多數易遷人群而言社區是個“半熟人”社會，凝聚力低，集體行動能力嚴重缺乏。首先，要加強基層組織開發，培育兩委、合作社、文化協會等組織，提升集體動員能力;其次，要進行社區能人開發，聚合離退干部、黨員、教師、宗族長輩等個人威望高、協調能力強的社區精英群體，利用其個人威望廣泛動員，協調矛盾，提升公共事務集體行動能力;最后，要進行社區文化建設，加強地區特色文化傳承和保護，為社區文體活動提供經費和場地支持，增強易遷群眾情感認同。

（3）增強扶貧產業的優化升級，助推產業興旺。在脫貧攻堅時期，安置區的扶貧車間是在政府的主導作用下建立起來的，引進企業的幫扶性很強，市場競爭性較弱，且同一類型的產業容納就業人口的能力有限，在后續幫扶過程中要積極引導社會資本參與，探索多元化的社區產業，加強地區品牌建設，拓展銷售渠道，提高抗風險能力。

（4）建立自然災害防控機制，打造生態宜居社區。自然災害具有偶發性和影響廣泛性，會造成人員和財產的嚴重損失最終導致返貧。預防自然災害，首先要改進安置安防設備，提高風險預警靈敏度;其次要設立社區應急避難場所并進行應急物資儲備;最后要引入保險機制，充分利用社會平臺降低風險損害。

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[基金項目]湖北工業大學大學生創新創業訓練項目“助推鄉村振興，擺脫貧困之‘困’”（項目編號：201910500123）。

[作者簡介]秦珍，女，漢族，湖北十堰人，湖北工業大學經濟與管理學院2017級行政管理本科生，研究方向：鄉村振興背景下脫貧人群生計風險防范。

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