縣域經濟中民生企業的混合所有制改革研究

摘 要：2021年政府工作報告中明確指出，深化國有企業混合所有制改革。自1992年開始的國有企業改革隨著改革的深入，成果顯著，但目前在縣域經濟的實踐中，涉及民生的供水、供暖、供氣、環衛、交通等企業卻存在一些問題，有的近幾年剛剛經過經營性事業單位轉企改革，行政影響還比較強;有的民營經濟進入較早，國有經濟成分退出時間較長，行政話語權逐步弱化。實行縣域經濟中民生企業的混合所有制改革，是“十四五”時期地方政府促進企業健康發展和保障政府在民生事業中的話語權可采取的有效經濟模式。

關鍵詞：縣域經濟;民生企業;混合所有制;經濟改革

中圖分類號：F270.7 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）09-0029-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.09.029

縣域經濟是國民經濟最基本的區域性單元，是我國經濟社會全面健康發展的重要組成部分。隨著改革開放社會主義市場經濟的不斷推進，各種所有制形式蓬勃發展，縣域經濟也得到了“解放式”飛躍。但在縣域經濟的實踐中，混合所有制改革也存在不少問題。如涉及民生的供水、供暖、供氣、環衛、交通等企業，有的近幾年剛剛經過經營性事業單位轉企改革，如供水、城市建設等，行政影響還比較強，有的民營經濟進入較早，國有經濟成分退出時間較長，如供暖、城市公共交通等，行政話語權逐步弱化。可見，實行縣域經濟中涉及民生的混合所有制改革，是“十四五”時期地方政府促進企業健康發展和保障政府在民生公益事業中的話語權可采取的有效經濟模式。

文章將從縣域經濟發展中混合所有制改革存在的問題入手，分析縣域經濟中不同所有制經濟結構的利弊，并對改革方向提出探索性建議。

1 縣域經濟混合所有制改革過程中出現的問題

在深化改革過程中，混合所有制改革率先從商業一類普通制造企業開始，近年來取得了巨大進展，如：前身為葫蘆島鋅廠的中冶葫蘆島有色金屬集團有限公司從資產負債率高達249%的“僵尸企業”，通過引入民營資本，破產重組混改，成為全國首家實行混合所有制改革的央企。五年來，年工業總產值超過百萬億元，鋅業股份恢復上市。混合所有制改革讓很多瀕臨破產、已經停產的“老牌國企”實現了股權多元化的改革，推動了經濟高質量發展。混合所有制企業取得成效的同時，部分企業混改過程中也出現了一些問題。

1.1 混合所有制改革中的股權和管理之間的失衡

國有企業根據主營業務和核心業務范圍，具體可分為商業類和公益類。其中商業類又分為：充分競爭領域的商業一類，如普通制造業、服務業等;關系國家安全國民經濟命脈承擔重大專項的商業二類，如石油、電信等。公益類則按照財政依賴度，具體分為極少依賴財政的供電和供氣;很大程度依賴財政的公交和地鐵;完全依賴財政的環衛和城建等。目前我國商業類國有企業混改推進成果較深入，效果較好，但部分企業依然存在國有資本控股不放，影響混改積極性的情況。在縣域經濟狀態下，公益類國有企業財政依賴度更高，行政手段干預過多，出于收益考慮不敢邁出改革探索步子，造成股權和管理的探索少之又少。

1.2 混合所有制改革中的結果和過程之間的失衡

推進國有企業混合所有制改革，在引進非國有資本時，要注重適配性，以實現“1+1>2”為目標導向，也就是說參與混改的非國有資本要適應參股的國有企業的自身條件，不是盲目地“拉郎配”，因前期評估不足，不僅沒有實現雙方資源互補，還造成參股各方利益受損，嚴重影響了改革質量。如：縣域經濟中，城市投資和建設集團等公司，前期調研論證差，為急于找到“接盤手”，造成國有固定資產折損嚴重。部分經營良好的民生企業擔心入股國有企業后喪失話語權，難以保障自身權益，不愿參與混改，混改推進緩慢。

1.3 混合所有制改革中的個體和全局之間的失衡

混合所有制改革的戰略理解存在偏差，企業的混改是雙向的，既包括國有企業的混改，也包括私營企業的混改，特別是縣域經濟中民生企業的混改不能僅從企業自身利益出發，關鍵要服從服務民生的大局，全局思維不足就會缺少戰略協同，不能拿資本混改當成是“啃”壟斷行業的“唐僧肉”。比如：機構改革后，自來水公司改成水務集團，進行混改時需注意不能以企業盈利多作為評判標準，統籌協調“經營”好水資源。還有部分縣域經濟中，一個縣有多家民營供暖企業，企業責任心差，這類民生企業的公有制混改也迫在眉睫。

2 縣域經濟中不同所有制經濟結構的利與弊

2.1 單一國有制經濟模式的利與弊

單一國有制的經濟模式優勢主要體現在所有權全部歸國家所有，能夠依靠國家的支持集中力量辦大事，且不以追求經濟收益為目的，更加看重社會效益。劣勢也因為國家獨有而體現出來，此類國有企業一般規模大、單一領導，造成企業管理機制僵化，受政府管控嚴重。由于企業的收益與虧損一般與企業關系不大，從而造成從管理層到普通員工的工作積極性極其低下，突出表現出來的就是管理不善和效率不高等問題。因此在縣域經濟中，常常表現為城市建設類國有公司不敢承接外域建設項目和營利性項目，造成收不抵支，負債日益加重。水務集團工業供水和中水利用程序化，不敢嘗試經營活動，從業人員內部招聘，中高層領導上級任命，行政化嚴重。

2.2 單一非公有制經濟模式的利與弊

單一非公有制經濟模式的特點就是產權歸個人或者股東所有。最大功能優勢是產權明晰，利益機制是唯一導向機制。因為單一的追求利益最大化、追求目標效益，民營經濟能夠激發整個經濟主體的積極性，可以用“企業興則待遇好”來形容非公企業的利益訴求。但也是“利益”反映出非公經濟模式的最大弊端，即缺乏社會責任感，政府在單一非公有制經濟中沒有或者缺乏話語權。如：市縣級黨委政府對簽約民營供暖企業“鞭長莫及”，供暖期即使多次督導檢查，多次約談，企業仍然“我行我素”。

2.3 民生企業實行混合所有制經濟模式的利與弊

2.3.1 有利于在民生企業中引入現代企業經營機制

現代企業經營機制以市場為導向，依據市場運行機制，能夠機動靈活調節企業運營，同時引入多種股權有利于制衡與監督，是市場經濟中最為高效的企業經營機制。國有企業通過混改的方式，既能運用現代企業經營理念引入私營股權以增加企業活力，又能使錯配的國有資本通過控股、參股等形式，參與非國有企業經營，改善國有資本結構，有利于國有企業真正實現政企分開，國有資本保值增值，并有效化解政府債務。

2.3.2 有利于增強政府對民生企業的話語權

不同利益主體相互制約的混合所有制，可以保證政府在企業發展戰略選擇、資金分配等方面的話語權，促進企業把保證民生和取得利潤當作同等重要的任務，從而承擔更多社會職責，保證廣大人民群眾的切身利益。

2.3.3 有利于搞活各類資本

屬于國有的民生企業，因更加看重社會效益而備受各級政府的“青睞”，不論是在財政、稅收上都往這類企業傾斜。有了政府的加持，企業在經營時就有了限制，國有資產增值的效率不高。另外，在機構改革中產生的大部分公司僅僅是為了政府化解債務，在成立之初就“負債前行”，一直以“空殼”的狀態存在，始終沒有進行經營。因此要盤活民生企業或者改革中的“僵尸企業”就要引入民間資本，激活國有和民間資本融合，組成由國有私營資本混合的所有制企業，才能激活企業發展潛力，增強市場競爭力。

2.3.4 有利于培養鍛煉經濟型干部

當前，人才缺乏是制約縣域經濟發展的瓶頸問題，更是制約縣域企業發展的突出問題。在混合經濟企業中由政府選干部參與企業經營管理，不僅能夠監督國有資本運行，而且能夠在企業一線鍛煉干部，補充經濟型人才不足。如深圳在國有企業改革中“不拘一格降人才”，聘任高學歷人才擔任混改企業的負責人。

綜上所述，混合所有制經濟模式在實際操作中也存在著在產權制度改革的方式、產權轉讓、產權收益的束縛。管理等方面沒有固定的模式可以遵循，需結合實際情況，按照“一企一策”的方式不斷探索。但總的來說，混合所有制經濟模式對于保證民生企業健康運行還是利大于弊。

3 民生企業實現混合所有制改革的探索路徑

3.1 牢固樹立變革理念，摒棄傳統觀念的束縛

科學的管理模式和運行機制是民生企業的生命。任何單一的所有權形式，都存在著各種難以克服的缺陷。因此，必須改變對非公有制經濟的種種偏見。特別是在縣域經濟中，按照“有進有退，有所為有所不為”的原則，鼓勵私營資本以參股的形式，參與到國有、集體企業的運營當中，建立多元化的產權結構，用市場化的手段打破各種界限，通過量上的增減和質上的提高，促進混合所有制在基層發展。

3.2 推進配套政策改革，營造良好的外部環境

縣域經濟中民生企業的混合所有制改革要重視政府對公益性國有企業的政策傾斜，加強對各類產權主體的保護。

首先，要根據國家相關法律、法規、政策的要求，明確縣域經濟中可開放的領域和行業，開放到何種程度，盈利收益的使用方向等，尤其是民生企業未來基礎建設方面的公益性項目資金投入，使得私營資本能夠有效找到資本匹配的入手點，這期間政府可作為參謀，但不是“引領員”。其次，要完善民營企業與國有企業混改相關的資產評估、產權定價、市值管理、產權交易、員工持股和信用擔保等政策體系，有序規范民生企業混改。混合所有制改革，尤其是國有企業的混改，是易于產生尋租行為的地帶。政府作為曾經的產權所有者，在混改過程中切忌參與過深，可引入第三方機構監督混改，并將混改的國有資產納入監管體系，由國資委監管，建立和完善公司的法人治理結構，明確劃分股權與管理，真正形成權利機構、決策機構、監督機構和經營管理層之間的制衡機制。最后，要建立公共服務項目，民生企業要建立和完善產權交易市場，建立合理定價機制，加快信息公開，促進國有企業和民營企業產權的高效流轉，為混改營造良好的外部環境。

3.3 健全法人治理結構，推進經營機制有效轉變

民生企業大多數為改制企業，必須要健全法人治理結構，按照“權責明確、各司其職”的原則，明確各方產權關系，合理確定持股數額，保護各類資本權益，實現國民共進、共同發展。

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[作者簡介]王晶晶（1985—）， 女，漢族，遼寧葫蘆島人，本科，中級講師，研究方向：經濟管理、黨建。

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