從虹橋市政工程淺談城市更新規劃的必要性

邵財泉，馬蓉蓉

[1.上海機場建設指揮部，上海市201207；2.上海市政工程設計研究總院（集團）有限公司，上海市200092]

0 引言

城市更新是指城市隨著社會進步，通過不斷地改造和創新，繼續保持活力，以滿足和適應居民新的需求的一種調節機制。我國舊城更新在20 世紀80年代就已經開始，但當時的粗放式發展使得舊城更新的效果一直不佳，空間使用效率依然較低。以2013年“中央城鎮化工作會議”為標志，我國城市進入了以提升質量為重點的轉型發展新階段。

隨著城市更新實踐的拓展，城市更新內涵從最初的大規模重建轉向精細化及可持續改造。傳統城市規劃因受規劃深度和規劃條件等因素制約，在指導下一步市政工程設計、建設時有一定的局限性，并導致在市政工程建設過程中出現很多問題。如城市總體規劃并沒有對城市內部各個系統外部和內部的有機聯系進行詳細考慮，城市總體規劃和詳細規劃之間存在很大的跨度，部分規劃受建設條件制約落地性較差。專業部門編制的行業規劃專業性較強，對部門規劃意向闡述較明確，但行業規劃與城市規劃的定位、規模、用地布局和路網不一致，且與其他行業規劃缺乏協調，可實施性有待提高。

城市更新規劃正是應對這種傳統規劃系統的缺陷，有針對性地進行研究和規劃更新，綜合考慮規劃實施后對市政設施系統可能造成的影響，為城市更新規劃方案提供科學依據。

1 虹橋機場東片區市政配套二期工程概述

2014年，上海市規劃和國土資源管理局與上海市經濟和信息委員會聯合編發《關于貫徹落實土地節約集約利用相關政策資料匯編》，虹橋機場東片區作為上海市存量轉型和城市更新的試點區域，其整體轉型項目被收錄為附件的案例，說明其在城市更新案例中具有較強的代表性。

虹橋商務區東片區綜合改造市政配套一期工程主要涉及核心區范圍的改造，已于2017年建設完成。虹橋商務區東片區綜合改造市政配套二期工程于2018年啟動，涉及東片區剩余16 條市政道路、給排水、通信、景觀綠地、河道、電力工程等的綜合改造（見圖1）。在項目前期推進過程中，暴露出區域規劃與建設條件脫節、行業主管部門最新建設標準與規劃不一致、建設工程無規劃土地指標等典型問題。下面對此進行具體歸納。

圖1 虹橋機場東片區市政配套二期工程總體布置圖

（1）空港一路規劃道路紅線寬度標準過低

空港一路是虹橋機場東片區南北向一條重要的次干路，為區域重要的南北通道。機場主要駐場單位分別在兩側，現狀為雙向4 車道，路口進口道均展寬渠化為3 車道，路幅寬約26 m。空港一路規劃紅線寬24 m，按雙向4 車道規模布置。橫斷面為：2.5 m（人行道）+19 m（機動車道）+2.5 m（人行道）=24 m。路口因展寬渠化，人行道需要壓縮至2 m，無法滿足種植行道樹的最小人行道寬度，故無法種植行道樹。因現狀路口較密，渠化段占道路總長的80%，故改造完成后，空港一路僅能滿足交通功能，綠化率遠遠低于行業部門要求，道路景觀標準也較低，與虹橋機場高端形象有一定的背離。

（2）道路紅線與特殊用地安全影響評估的矛盾

空港二路是與空港一路平行的南北向支路，規劃定位是有效分流空港一路的交通壓力，為沿線地塊出行提供便利。但是，由于《虹橋商務區機場東片區控制性詳細規劃》（2013 版）（以下簡稱控規）劃定的空港二路線位是從中航油的油庫（一級油庫）穿越，且距離油庫的核心加壓泵站距離較近，不滿足泵站的安全距離。紅線范圍還有兩路航油管，均不具備搬遷條件，現狀航油管嚴重影響市政公用管線的排布。最終，因為安全影響和航油管問題，空港二路未納入二期建設計劃，后續按規劃實施的可能性也幾乎不存在，這對東片區路網的完善性也產生了一定的影響。

（3）河道泵站管理用房指標與綠地市政配套用地指標的矛盾

北圍場河與外環西河連通處新建一座排澇泵閘，主要功能為排澇及引水。泵站需要配套相應的管理用房，其規模按照《水閘工程管理設計規范》（SL 170—96）、《水利工程管理單位編制定員試行標準》（SLJ 705—81）等規定設計。結合接管單位要求，北圍場河泵閘管理房建筑面積應不少于400 m2。但是，根據控規，管理用房選址所在的綠地（IV-P2）無配建泵閘管理用房土地指標，無法取得管理用房項目規劃土地選址意向書批復。最終，發改委在審批時將該管理用房從建設工程內劃出，導致河道泵閘使用功能的部分缺失。

（4）規劃環衛設施用地與臨時綠地的矛盾

控規規劃“2.5.環衛:機場區域內規劃設2 處小型垃圾壓縮收集站（Ⅱ-Q2-05、Ⅱ-N1-09）、1 處環衛工人休息場所（Ⅱ-N1-09）以及2 座公共廁所（Ⅱ-Q2-05、Ⅱ-N1-09）”，但由于空港一路南段無法按規劃線位實施，需要維持現狀線位。現狀空港一路南段占用的是Ⅱ-N1-09 號綠地，導致該處綠地無法按規劃實施，間接導致該綠地內的環衛道班房也無法實施，最終無法滿足接管單位接管要求，為后續移交接管留下問題。

（5）南圍場河規劃填埋與現狀要求保留的矛盾

現狀虹橋機場東片區南、北兩個工作區分別各有一條河道：南圍場河和北圍場河，均承擔了區域內一定的防洪排澇功能。兩條河道在2018年首屆進博會市容環境綜合整治期間進行了較大力度的整治，水質環境和河道景觀均有較大提升。南圍場河屬于小微水體，根據規劃，虹橋機場東片區市政配套二期工程實施時需要將南圍場河進行填埋，填埋后航平路可按紅線實施到位（因現狀南圍場河侵入航平路紅線），部分道路的管線也不存在下穿河道的節點。但是，從生態環境的總體考慮，小微水體原則上是盡量保留利用，考慮南圍場河部分區段景觀性較好，最終決定保留南圍場河。因控規是將南圍場河填埋，所以南工作區屬于強排區，部分道路雨水管均采用較高標準，如果能提前判斷南圍場河保留，可綜合調整南工作區排水模式及管道規模，設計可提供更加經濟合理的建設方案。

以上幾方面問題，均暴露了總體規劃、詳細規劃、專業規劃等與最終的建設條件、建設標準、系統工程的脫節。如果工程實施前增加城市更新規劃環節，可從源頭上梳理出相關問題，系統規劃，統籌考慮，使更新改造工程更加合理、美觀、經濟、科學。

2 對現有規劃系統變革的思考

我國近幾十年的城市規劃更多關注新城、新區的開發建設，即使是在進行老城改造時，基本也是將新城開發的模式用到老城區中。在規劃和建設系統上，兩者之間并未存在開發模式上的根本不同。隨著我國城市進入了以提升質量為重點的轉型發展新階段，現有的城市規劃體系有必要作出一定的變革，才能有效解決矛盾和問題。

2.1 城市總體規劃

城市總體規劃并沒有對構成城市各個系統外部與內部的有機聯系予以考慮。將城市更新規劃納入城市總體規劃編制中，加強規劃范圍內城市更新建設的研究，確定城市內各區域的更新方向、更新規模、功能定位等，更加科學地提出城市更新的目標與策略。城市更新規劃既可以使總體規劃得到深化和細化，也可以將城市功能分成多個緊密相關的系統，讓城市活動具有多樣性和有機性[1]。

2.2 控制性詳細規劃

控制性詳細規劃是城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門根據城市、鎮總體規劃的要求，用以控制建設用地性質、使用強度和空間環境的規劃。控制性詳細規劃主要以對地塊的用地使用控制和環境容量控制、建筑建造控制和城市設計引導、市政工程設施和公共服務設施的配套，以及交通活動控制和環境保護規定為主要內容，并針對不同地塊、不同建設項目和不同開發過程，應用指標量化、條文規定、圖則標定等方式對各控制要素進行定性、定量、定位和定界的控制和引導。控制性詳細規劃作為建設用地出讓和規劃管理的重要手段，也必然是與城市更新規劃聯系十分緊密的法定規劃。在這一階段中，應通過相關圖紙明確城市更新的實施范圍，確定各城市更新項目的發展目標、功能定位，相關配套設施的建設安排，更新容積率的控制，以及景觀綠化、文物保護等[2]。

2.3 市政專業規劃

在城市規劃編制過程中,為使分散的塊狀規劃范圍中的市政工程規劃內容難以搭接和有機聯系的問題得以整合，需要加強城市市政工程規劃,將其作為專業規劃加以完善和強化[3]。目前，有部分城市編制了諸如城市道路交通規劃、“排水工程規劃”等專業規劃,但其內容深度及表達形式仍屬總體規劃的序列,主要是對一些大型設施、建設標準、布局結構方面的宏觀控制和展現,其內容深度難以直接作為設計和建設的依據。因此，在專業性規劃中應結合城市更新規劃，系統研究市政工程建設的諸多具體問題和特點。

2.4 近期建設規劃

近期建設規劃需要結合具體建設條件，對各片區城市更新的建設進行更為詳細的研究，明確其更新完成的具體目標和其承擔的功能，確定更新的建設時序，確保更新工作的科學有序。

3 城市更新規劃的重要性分析

從城市規劃體系和城市更新的關系來看，城市可以沒有新區和新城的規劃，但城市只要存在就肯定有需要更新的時候。

3.1 彌補城市總體規劃工作對于城市更新系統性研究工作的缺失

城市總體規劃會考慮到建設用地的性質和數量，但是構成城市的整體系統內部與外部聯系沒有顧及到，總體規劃與具體規劃二者間的跨度較大。如城市發展過程中會存在大量舊城鎮、城中村等，都需要對其進改造，改造工作中容易出現的問題是忽視其內在聯系和系統性、專項規劃缺乏等，城市更新規劃則針對老舊城鎮改造問題，提出更有針對性的目標和建設規模，是對總體規劃的補充完善。

3.2 實現城市規劃的有機串聯

目前城市規劃工作大部分是通過對研究范圍的空間進行分解來實現全面覆蓋的目的。規劃工作常見的問題是規劃時間不銜接，從而使規劃與政府長遠和近期規劃未能有機融合。城市更新規劃可通過落實總體規劃計劃，系統考慮時序安排，實現與其他規劃有效銜接的目標。

3.3 集約用地，統籌區域協調發展

隨著經濟發展進入高質量轉型階段，資源與環境問題越來越受到公眾的重視。城市發展土地資源利用存在較多問題，如集約度低、區域發展不協調、與城市發展不匹配等。城市更新規劃在集約土地利用的前提下，可有效地統籌區域發展特點，推動區域協調發展。

3.4 提高城市管理效率，管理有抓手

城市更新規劃可全面統籌區域發展目標和建設時序，通過對綜合目標進行分解，從開發時序、速度、分布方面作出合理安排，系統地指導具體工作的開展和落實。作為管理者，在工作開展時也可以做到有的放矢，在滿足市場需要的同時，資源利用效率也能夠達到最優。

4 結語

新常態下，越來越多的城市開始劃定城市開發邊界，限制城市發展規模，城市更新已經逐步成為規劃管理的主要內容。我們應積極主動地調整現行規劃體系各方面的內容，才能在城市更新的大背景下，更好地完善城市建設，使得城市更新工作不留遺憾。