FATF反洗錢互評估背景下強化我國受益所有人身份識別工作的思考

楊莎

為防止洗錢分子利用股權結構復雜的法人實體實施洗錢、逃稅和恐怖融資活動，金融行動特別工作組（以下簡稱FATF）于2012年發布了反洗錢國際標準新《40項建議》，其中第24項中明確要求各國監管部門和義務機構應對受益所有人進行識別和盡職調查。我國結合國情，積極按照FATF新標準，建立和完善受益所有人監管機制，但由于該項工作起步較晚，不可避免地存在一些問題需要改進。本文簡要概述了FATF反洗錢互評估背景下受益所有人概念，并總結FATF對其他成員國第四輪互評估中的經驗，在此基礎上分析了我國在受益所有人身份識別面臨的困境，并從完善相關立法、建立集中統一的受益所有人信息登記系統、提升義務機構識別能力等方面提出了對相應建議。

一、FATF對受益所有人的定義

受益所有人屬于英美法系下的概念，最初源自普通法。隨著世界經濟的發展和全球化進程的演變，受益所有人概念也逐漸開始在國際反洗錢、反恐怖主義融資領域得到廣泛的應用。FATF順應形勢的發展，將受益所有人定義為最終擁有或控制其發生交易實際利益的一個或多個自然人，以及對某一法人或法律安排擁有最終有效控制權的人。

二、FATF部分成員國第四輪互評估概況

（一）FATF對受益所有人新標準的要求

FATF在2012年提出建立透明度和受益所有權的要求，該要求可總結為以下幾個方面：第一，對受益所有人的身份核實與了解應遵循風險為本的原則，并允許根據其風險等級相應地采取強化或簡化的盡職調查措施;第二，金融機構在對客戶進行盡職調查時，應加強對自然人、法人、法律安排和信托的受益所有人身份、所有權、控制權進行了解;第三，要關注國際國內政治公眾人物、金融機構高管等受益所有人及其關系密切人物，并對其開展盡職調查。

（二）美國、新加坡和丹麥等FATF成員國第四輪互評估情況及經驗分析

FATF第四輪互評估中對于受益所有人身份識別的評估由兩部分組成：在合規性評估中，建議24、25是針對受益所有人身份識別的最主要建議，其與核心指標（建議3、5、10、11和20）聯系密切，如此項“不合規”則對一國合規性評估結果造成不利影響。在有效性評估中，“直接目標 5”是關于受益所有人的最主要標準——“防止濫用法人進行洗錢/恐怖融資，主管部門無障礙地獲得其受益所有權信息”。

1.美國。在第四輪互評估中，美國在建議24、25的執行情況被互評估小組分別認定為不合規、部分合規，“直接目標5”被評定為低效。為達到FATF針對受益所有人身份識別制定的標準，2016年美國金融犯罪執法網絡（FinCEN）采納了《金融機構客戶盡職調查要求最終規則》，進一步明確了銀行、證券經紀商、公募基金等機構獲取和核實受益所有人信息的方法、風險控制措施及豁免要求。此外，2017年5月，美國參議院通過了《打擊洗錢、恐怖主義融資及制假法案》，試圖對違法者提起訴訟，實施罰款、罰金等處罰，提高法人客戶向金融機構提供有關賬戶持有者或受益所有人信息的真實性，加強對金融機構的法律監管，避免其出現與《美國愛國者法案》所認定的“洗錢關注地區”或外國政治公眾人物開展貨幣交易的情況。

2.新加坡。根據2016年FATF發布的新加坡互評估報告，新加坡缺乏受益所有人的管理，其不足的方面主要是：國家洗錢和恐怖融資風險評估未涵蓋所有的法人和法律安排;現有的法律措施和政策機制不健全，不足以確保企業主動披露股東與被提名的董事信息、震懾受托人欺詐行為、確保對受益所有人的信息是否準確和最新的。新加坡金融管理局（MAS）聯手國家財政部門共同建立居民信息查詢平臺，國內金融機構和政府部門可以聯網核查包括客戶姓名、出生日期、國籍、住址等相關信息。新加坡在建議24、25和“直接目標5”評級結果總體好于美國，尤其在反洗錢受益所有人監管有效性上取得實質性成果：一是設立政府機構與私營部門建立了有效的反洗錢協作機制，帶動促進受益所有人管理工作的發展;二是在國際合作中，對外國或各類機構提出的有關受益所有人信息的請求是能夠良好合作并提供高質信息。

3.丹麥。2017年，在實施互評估過程中，丹麥未把所有商業基金會都納入注冊主體;缺乏所有丹麥法人企業都必須披露受益所有人信息的要求和義務的情況成為互評估小組明確指出的問題。丹麥通過實施《受益所有權法案》和兩份行政命令，使得其在執行FATF建議24、25方面的大部分缺陷基本解決，且呈現出特色經驗：健全法律制度，進一步將受益所有人披露主體拓展至丹麥境內的大多數法人企業，明確中央商業登記系統為受益所有人身份信息集中登記系統，授予商業管理局以可搜索的格式形式向中央商業登記系統確認及傳輸數據，以方便公眾查詢，同時落實法律保障，對未遵守要求完整、正確披露信息的違規行為實施處罰或移送警方。最終，丹麥24項評級結果顯著優于美國和新加坡等其他FATF成員國。

三、我國當前開展受益所有人身份識別工作的面臨困境分析

作為FATF正式成員國，我國一直致力于在提高受益所有人身份信息的透明度，先后通過了《中國人民銀行關于加強反洗錢客戶身份識別有關工作的通知》（銀發〔2017〕235號）（以下簡稱《235號文》）和《中國人民銀行關于進一步做好受益所有人身份識別工作有關問題的通知》（銀發〔2018〕164號）明確了“受益所有人”識別定義與執行標準，并在實踐中不斷完善。但與FATF標準相比，我國在識別受益所有人信息的“合規性”和“有效性”方面仍存在一些差距，現實境遇下進一步推動此項工作亦面臨諸多困境。

（一）缺乏法律支撐，識別依據不明確

目前，我國針對受益所有權的管理多是以部門發布規范性文件為主，對《公司法》《證券法》等相關法律法規的修訂未能做到齊頭并進，導致公司、企業的受益所有人信息未能在登記注冊之初進行有效采集，缺乏明顯的法律依據，義務機構在開戶環節及業務存續期間要求客戶提供受益所有人信息也變得底氣不足，給洗錢分子以可乘之機。

（二）缺乏數據支持，客戶提供的開戶資料真實性無法保障

在開展受益所有人識別工作中，反洗錢義務機構對于顧客通過口頭或紙質方式提供的信息資料，除卻利用市場監管部門網站、第三方商業數據來開展核實工作外，沒有其他專業鑒別工具和具有法律效力的系統可供查詢比對，一旦出現非自然人客戶不予配合或相關核查APP未收錄相關信息的情況時，僅僅依靠受理人員經驗對諸如非自然人客戶的公司章程、合伙協議、備忘錄等的進行人工審查，缺乏權威數據，對證明材料的真偽難以辨別，易埋下風險隱患。

（三）缺乏足夠的認知，客戶配合度不高

按照《235號文》要求，義務機構需要切實掌握非自然人客戶、特定自然人客戶、特定業務關系客戶等不同類型客戶關系，評估整個企業層級結構和所有權模式。以上措施在實際執行中遭遇到很大阻礙，主要表現在：首先在對復雜的客戶進行身份識別會加長開戶業務流程，與簡化開戶程序，提升開戶效率的普惠金融政策存在沖突;其次客戶對“受益人”認識仍存在誤區，認為義務機構在開展受益所有人身份識別的過程中，向客戶索要大量的證明材料，侵犯了客戶的隱私權，擔心造成身份信息外泄;再次客戶主動配合度偏低，部分非自然人客戶依法依規提供身份證件或相關證明文件的意識較低，導致證件到期不更新、信息變更不辦理等現象頻發。

（四）缺乏標準化制度，復雜或多層離岸主體的所有權結構識別難

隨著全球經濟規模和科學技術的飛速發展，洗錢分子利用眾多錯綜復雜的離岸主體實施洗錢的比例不斷提高。然而由于各國間未建立也一時間難以建立與受益所有人身份信息管理的標準化制度，每個國家對法人或公司實體登記注冊要求迥異，再加之法人結構和公司實體數量日益增加，所有權結構愈加復雜，增加了義務機構，特別是特定非等新類型義務機構準確識別和核實受益所有人信息的數量和難度。

四、基于互評估結論，強化我國受益所有人身份識別工作的建議

（一）完善相關立法，明確法律層面上的受益所有人安排

建議在國家層面積極對接FATF新標準，在充分認清“受益所有人”內涵的基礎上，適當參照國際相關規則和慣例，以修訂《反洗錢法》為基礎，加快制定和完善國內“受益所有人”相關配套法規。在受益所有人立法中，應盡早統一國內現有公司治理、稅收征管、反洗錢監管等領域相關規定與國際的相關制度安排，從源頭上明確規范受益所有人的權利和義務，為義務機構開展受益所有人識別工作掃除法律上的障礙，理清具體操作措施。同時，可參考英美等發達國家經驗，完善我國《外國投資法（草案）》，提升受益所有人身份透明度，有效防范國際投資對我國的經濟安全和國家安全帶來的風險。

（二）增強監管協作效率，推進建立集中統一的受益所有人身份信息系統

互聯網技術對我國金融市場產生了深刻的影響，受益所有人身份識別同樣也可以受益于互聯網和AI技術的發展。作為我國反洗錢行政主管部門，人民銀行在推動反洗錢工作發揮了積極的作用。因此建議參照FATF第四輪反洗錢互評估意見，由人民銀行統攬反洗錢工作，平滑地實現與市場管理、稅務、公安等部門開展橫向協作，進一步整合現有資源，積極引入互聯網和AI技術，加緊建立我國集中統一的受益所有身份信息系統，在保護商業秘密和個人隱私的基礎上，實現信息共享，切實提高洗錢風險防控效率和人工審核效率。

（三）加強培訓輔導，全面提升整體義務機構識別意識和能力

建議人民銀行以貫徹落實《235號文》為主旨，一方面通過集中宣導、監管走訪、分類評級等形式，層層摸清傳統義務機構受益所有人身份識別工作開展狀況，加強與其溝通，精準傳導受益所有人的監管政策，輔助其積極采取“風險為本”的方法，樹立“合理懷疑”意識，逐項落實《235號文》的規定要求。另一方面建議人民銀行針對特定非金融機構開展多層次的業務培訓班，全面提升整體義務機構對受益所有人、公司股權結構、信托等利益控制與代理形式的分析識別技能。

（四）豐富約束與激勵機制，構建正向激勵和失職懲戒的雙重機制

長期以來，我國的反洗錢監管模式主要以懲戒和約束為主，缺乏有效激勵和相應的補償機制，以激發義務機構履行反洗錢職責的主動性和積極性。因此，建議通過完善制度，將義務主體反洗錢約束與激勵機制有機結合，從國家層面、行業領域和機構內部建立多層次的成本反補、獎勵通報、責任豁免等機制，根據反洗錢機制有效程度及反洗錢工作開展情況對義務機構采取差異化監管，既能發揮帶頭模范作用又可以有效約束義務機構，促使義務機構更加積極、主動、有效地開展反洗錢工作。

（五）開展國際合作，建立更為廣泛的信息共享機制

根據FATF新《40項建議》中關于國際合作方面的要求，對照我國在第四輪互評估中的執行情況，我國一方面可以繼續加強反洗錢雙多邊交流與合作，嘗試與部分發達國家的共建反洗錢監管合作機制，利用國際金融交流平臺，積極對外提供協助，充分發揮國際受益所有人身份信息交換的作用。另一方面，廣泛加入一些有益的國際組織，深度參與反洗錢國組織反洗錢制度改革成果轉化，積極參與制定國際受益所有人規則，借力國際組織的技術，提高受益所有人信息的透明度，進一步遏制洗錢、逃稅、腐敗等犯罪活動。

（作者單位：中郵人壽保險股份有限公司廣西分公司）

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