中國森林公園近40年發展的嬗變邏輯與實踐啟示*

王 娜 陳鑫峰 鐘永德

(1.中南林業科技大學旅游學院 長沙 410004； 2.國家林業和草原局生態旅游管理辦公室 北京 100714)

從1982年張家界國家森林公園誕生至今，新中國森林公園已走過近40年的發展歷程。這40年，是中國經濟社會經歷變革和轉型激蕩的40年。森林公園的發展已經形成一條清晰但又相對曲折的發展脈絡，呈現出一定的內在規律和邏輯。它在發展歷程中發生的價值轉向和功能嬗變，背后有經濟發展、國家意志、民生需求等諸多因素的驅動和博弈。以歷時性視角，對森林公園發展過程中的價值轉向進行深入分析，總結其嬗變歷程、路徑和動因，對指導時下及未來森林公園的發展具有積極意義。

學界對于中國森林公園的歷時性研究直到2001年前后才開始出現(王興國等，2001)。相關研究成果主要分為2類：一類是根據經營規模等經濟指標對森林公園的發展歷程進行階段性劃分和闡述(蘭思仁，2004；2014；李世東等，2007；姚星期等，2007；趙敏燕等，2016)；另一類是從跨學科的角度，如空間生產(羅芬等，2013)、政治生態學(黃快林，2018)等，對森林公園的發展軌跡進行深入剖析，探尋其發展過程中的深層次規律和動態軌跡。后者嘗試了“依時敘事和演變機制”并重的研究范式，但受限于案例地范圍，適用性和指導意義受到限制。

本文借助文獻分析法、歷史研究法、綜合分析法，按照時間軸線收集1949—2019年間的相關政策文件、法規條文、新聞報道、期刊文獻、專業書籍、會議發言、典型案例等資料，將森林公園的發展置于中國經濟社會發展的宏觀視野中進行分析，在國家與林業行業戰略轉型以及森林公園發展嬗變的多重路徑中確定研究框架。將近40年中國森林公園的發展劃分為4個階段：林業多種經營項目時期(1982—1991年)、林業第三產業時期(1992—1997年)、多維度發展的林業綠色產業時期(1998—2010年)、自然保護地和社會公共事業時期(2011年至今)。從經濟轉型、生態轉型、民生需求演進、思想意識轉變等角度，分析森林公園發展嬗變的路徑、動因，總結實踐啟示，以期為行業管理及相關政策的制定提供理論支持和參考。

1 森林公園的嬗變歷程

1.1 “以短養長”的林業多種經營項目：改革開放與林業資源危機催生森林公園的誕生與發展(1982—1991年)

在新中國林業經歷了恢復、破壞、再恢復的曲折發展歷程后，國家開始認識到森林的多種效應和對維持生態平衡的重要作用(王本洋等，2014)。1981年中共中央、國務院發布了《關于保護森林 發展林業若干問題的決定》，明確“保護森林、發展林業”的方針，提出走“以林為主，多種經營，綜合利用，以短養長”的林業發展道路。在政策指引和改革開放大潮的推動下，林業部門開始推動以多種經營為途徑的國有林場“事改企”改革。國家逐步減少對國有林場的財政投入，推動其走上“自收自支”的企業化發展道路(康會欣，2008)。森林旅游便是在這一時期作為“多種經營項目”出現在了林業產業體系中。

1982年9月，張家界國家森林公園獲批建立。之后10年，中國森林公園經歷了低速探索式發展。1982—1991年，全國共批建國家森林公園34個。早期森林公園的建設以林業部與地方政府聯合投入為主，后期逐漸轉化為“自籌為主的多方參與”。由于建立森林公園的重要目的是實現“以短養長，以園促場”，因此森林公園作為林業基層副業單位，與國有林場實行“兩塊牌子，一套人馬”的管理模式。“發展旅游事業，活躍林場經濟，發展林業，積累資金”是這一階段森林公園的首要管理目標，也是當時國家、行業主管部門、地方政府、國有林場對森林公園較為一致的定位。這一發展階段，森林公園處于“以經濟建設為中心”的國家發展戰略之下，寄托著決策者在林業產業結構調整后對經濟效益的熱切期望，誕生伊始便背負著特殊的經濟使命，表現出經濟效益優先的價值導向。1982—1991年，中國森林公園發展特征見表1。

表1 1982年以來中國森林公園的歷時發展特征Tab.1 Diachronic development characteristics of forest parks in China since 1982

續表1 Continued

1.2 林業產業結構調整期的第三產業——林業行業危困加速森林公園的“旅游產業化”發展(1992—1997年)

這一階段，我國經濟快速發展。以1992年6月國務院頒布的《關于加快發展第三產業的決定》為標志，旅游業等第三產業開始進入發展的快車道。但同一時期，我國林業的發展卻因為以木材生產為主的經營模式和經濟利益驅使下的過度采伐，導致可采資源持續減少，在90年代初期更是陷入“森林資源危機”與“經濟危困”的“兩危”境地(蔣敏元，2005)。從1996年開始，我國國有林場更是出現了全行業連續8年虧損的危困局面(康會欣，2008)，職工工資明顯低于全國平均水平(圖1)，貧困林場的脫貧成為當時林業重點工作之一。

圖1 1982—2012年國有林場在崗職工與全國職工的年平均工資對比Fig.1 Comparison of the annual average wages of employees in state-owned forest farms and the national employees (1982—2012)數據來源：《中國國民經濟和社會發展統計公報》和《中國林業年鑒》。Data source:“Statistical Communique of China’s National Economic and Social Development”and “China Forestry Yearbook”.

在旅游業良好發展態勢的鼓勵下，發展森林旅游成為國有林場的綠色希望。林業部開始在全國范圍內積極推動森林公園的建設。以1992年林業部下發的《關于加快森林公園建設的決定》、召開全國森林公園和森林旅游工作會議為標志，中國森林公園建設進入疾速發展階段。僅1992年，林業部就批復建立國家森林公園141個，是1982—1991年批建森林公園總數的4.15倍。截至2019年底，全國共建立森林公園3 564個，其中國家森林公園897個(圖2)。

圖2 1982—2019年中國國家森林公園批建數量Fig.2 The number of national forest parks approved for construction in China(1982—2019)數據來源：原國家林業局森林公園管理辦公室、國家林業和草原局生態旅游管理辦公室、《中國林業年鑒》和《中國林業和草原年鑒》。Data source:Forest Park Management Office of the State Forestry Administration,Ecotourism Management Office of the National Forestry and Grassland Administration,“China Forestry Yearbook”and “China Forestry and Grassland Yearbook”.

1.3 多維度發展的林業綠色產業：國家和林業戰略轉型開啟森林公園多元化的價值追求(1998—2010年)

這一階段，中國經濟發展迅速，但因此帶來的環境問題也在加劇。1998年長江、嫩江、松花江全流域性大洪水，使生態環境問題引起國家層面的高度重視(王本洋等，2014)。2002年黨的十六大后，國家發展戰略開始從以“經濟建設為中心”的單向度發展向“全面、協調、可持續”的多維度發展轉變。我國林業也開啟了“以木材生產為主”向“生態建設為主”的戰略調整(戴凡，2010)。天然林資源保護工程的實施，使以木質林產品為主的勞動密集型林業經濟發展模式幾近崩潰(張濱等，2020)，森林公園作為可持續“綠色”產業，在生態型國有林場的轉型中，再一次得到重視和發展。2006年12月國家林業局下發《關于加快森林公園發展的意見》，提出了多項加快森林公園發展的具體措施。這些外部環境的變化和相關政策的出臺，都加快了森林公園在這一時期的發展。1998—2010年間，我國新增森林公園1 709個。截至2010年，全國共建立森林公園2 583個，其中國家級森林公園747個。

在國家多維度發展的大格局下，2006年12月國家林業局下發《關于加快森林公園發展的意見》，明確森林公園是“自然保護事業的重要組成部分和林業向社會提供多種生態產品和服務的重要形式”；明確提出“以政府為主導”的森林公園建設方針。以此為標志，中國森林公園的管理改變了長期以來“經濟效益優先”的價值導向，開始強調森林公園“促進保護自然、推進產業發展、弘揚生態文化”等多種功能，表現出多元化的價值追求。第一，國家加大了對森林公園公益性基礎設施和保護項目的投入，形成了“自籌資金和招商引資為主，政府專項資金為輔”的建設模式；第二，從2002年開始相繼出臺的《關于加強森林風景資源保護和管理工作的通知》、《國家級森林公園監督檢查辦法》等一系列文件，強化了對森林風景資源的保護和管理；第三，隨著2006年《中國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》和2007年《國家文化和自然遺產地保護“十一五”規劃綱要》分別將國家森林公園列入“國家禁止開發區域”和“國家文化和自然遺產地”，國家級森林公園開始發生從“旅游目的地”向“自然保護地”的質變；第四，在國家政策引導和資金扶持下，森林公園的生態服務功能通過旅游產品的優化得到了更好的表達和發揮。

這些政策引導和資金扶持，對森林公園的建設行為進行了“價值觀”體系的引導和推動；使森林公園在追求經濟效益的同時，生態效益的實現不再只是流于理念而有了具體的行動，社會效益也被正式提出并付諸于實踐。但是國家、社會、行業的轉型不是一蹴而就的，對發展模式的反思來自高層，發展政策的調整和自上而下的理念傳輸和固化，需要時間和適宜的經濟社會條件才能實現。雖然在政策話語里，生態效益、社會效益和經濟效益被放在了同等重要的位置，但這一階段國家依然沒有建立常態化的森林公園建設投入機制。2004—2010年，招商引資和自籌資金占全國森林公園年度總投入的比例在71.38%～83.05%之間(圖3)。且森林公園仍被視為林業轉型后新的經濟增長點和引領林區脫貧的重要途徑，對經濟效益的追逐動力依然強勁。

圖3 2004—2019年中國森林公園建設資金投入情況Fig.3 China’s forest park construction capital investment (2004—2019)數據來源：國家林業科學數據平臺、國家林業和草原局生態旅游管理辦公室。Data source:National Science Data Infrastructure of Forestry,Ecotourism Management Office of the National Forestry and Grassland Administration.

因此，這一階段森林公園的多元化功能定位在行業管理理念和政策導向上體現得較為充分，在森林公園的經營過程中則踐行不足。盲目建設和過度開發的現象依然比較普遍，保護與開發的矛盾在這一階段表現得較為突出。1998—2010年，中國森林公園的發展特征見表1。

1.4 自然保護地和社會公共事業：生態文明戰略推動森林公園“自然保護地”屬性的確立(2011年至今)

進入“十二五”(2011—2015年)，針對中國經濟社會持續高速發展帶來的資源過度消耗、生態環境惡化等問題，黨的十八大做出“大力推進生態文明建設”的戰略決策。作為生態文明建設的窗口行業，森林公園迎來全新的發展格局。2011—2019年，全國新增森林公園981個。截至2019年，全國共建立森林公園3 564個，其中國家森林公園897個。

這一時期，在生態文明建設的大背景下，森林公園的經濟屬性被逐漸淡化，行業管理導向和地方建設實踐開始向生態效益和社會效益偏移。森林公園的“自然保護地”屬性基本確立，表現出社會公共事業的特點和“去產業化”的趨勢。第一，2011年《全國主體功能區規劃》和2019年《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》等國家層面的生態治理政策逐步強化森林公園作為禁止開發區域、自然保護地的地位，針對森林公園的保護性政策持續收緊，針對森林公園保護性建設的投入持續加大，森林公園的“保護地”屬性基本確立。第二，啟動于2015年完成于2019年的國有林場改革，明確了國有林場的生態責任和公益屬性，建立了公共財政支持機制，解決了困擾國有林場多年的生存問題。這意味著森林公園得以從國有林場的生存壓力中解脫出來，可以重新定位自身價值和發展方向，客觀上朝著社會公共事業的發展方向邁進了關鍵一步。第三，弘揚生態文明成為新時期森林公園的新使命。生態文化項目的建設要求被寫入《林業發展“十二五”規劃》、《全國森林等自然資源旅游發展綱要》、《國家級森林公園管理辦法》等林業發展規劃和森林公園的管理政策中，從制度上保證具有公益性特征的建設項目能夠有效推進。第四，隨著新型城鎮化運動的開啟，在地方政府的推動下，城郊森林公園后來居上，成為發揮生態服務價值的典范。最后，“供給側”改革推動了森林公園與研學、健康、養老、體育等產業融合碰撞，使其內涵得到不斷創新與發展，生態服務質量得以提升，并為生態扶貧提供了源源不斷的綠色動力。

根據國家林業和草原局的統計數據，2011—2018年全國免費向公眾開放的森林公園數量從228個增加到約1 170個，約占全國森林公園總數的三分之一；每年享受免票服務的游客數量從0.7億人次增加到3.0億人次，約占森林公園游客總量的三分之一。總之，從多方面的發展趨勢看，森林公園作為“自然保護地”的屬性已基本確立，“去產業”化趨勢明顯，進入“游憩”促進“保護”的發展階段。但也必須認識到，目前國家依然沒有建立完善森林公園的公共財政支持機制，自籌資金和招商引資仍然是其建設資金的主要來源。2011—2019年，招商引資和自籌資金占全國森林公園年度總投入的比例在66.95%～83.57%之間(圖3)，較之上一階段并無明顯改變。政府投入較多、社會公益屬性比較明顯的是位于城區和城郊的森林公園。大部分遠離城市的山野型森林公園的建設投入依然以自籌資金和招商引資為主，公共服務產品不占主導地位。由于依然有大量社會資本參與到森林公園的建設當中，開發建設與生態保護依然是較為突出的一對矛盾。國家行業主管部門雖加強了對森林公園的巡查監督，但若不從建設主體這一根源問題上尋求解決方案，此類問題恐怕還是會層出不窮。2011年至今，中國森林公園的歷時發展特征見表1。

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2 森林公園的嬗變路徑及動因分析

2.1 嬗變路徑

2.1.1 “旅游目的地→自然保護地”的屬性變遷 來自森林旅游先行國家的發展理念催化了新中國森林公園概念的形成，使其誕生之初就有著“保護”的要義。但在其發展過程中又迫于經濟壓力，走上了產業化的發展道路，相關建設也都以旅游產業“吃、住、行、游、購、娛”六大要素為導向，表現出明顯的旅游目的地的特征。進入21世紀，隨著國家和林業發展戰略調整，國家級森林公園被列為“國家禁止開發區域”和“國家文化和自然遺產地”，開始發生由“旅游目的地”到“自然保護地”的質變。之后有關森林公園的保護性政策開始持續收緊，保護性限制增多，保護建設投入加大。進入新時代，2011年、2019年進一步強化了森林公園“禁止開發區域”和“自然保護地”的性質。森林公園的自然保護地屬性基本確立。近40年來，中國森林公園經歷了從“旅游目的地”到“自然保護地”的屬性變遷。在參考已有研究(牛善櫟等，2019)的基礎上，繪制中國森林公園嬗變路徑與演化邏輯圖(圖4)。

2.1.2 “經濟產業→社會公共事業”的功能演變 由于國家沒有建立常態化的資金投入機制，大量的社會資本參與到森林公園的建設中，使森林公園在產業化的發展道路上漸行漸遠，經濟產業屬性非常明顯。從經濟產業到社會公共事業的轉向，是2000年前后在國家“全面、協調、可持續”的發展戰略和林業“生態建設為主”的發展戰略的推動下發生的。以2006年國家林業局下發的《關于加快森林公園發展的意見》為標志，森林公園開始發生從經濟產業到社會公共事業的萌變，森林公園作為“滿足人們生態文化需求的一項重要社會事業”和“自然保護事業的重要組成部分”被提出并開始付諸于實踐。2010年前后，隨著生態文明建設被納入國家新時期發展戰略，森林公園成為生態保護和弘揚生態文明的重要陣地，其社會公共事業屬性日益明顯(圖4)。

2.1.3 “逐利→逐綠→逐義”的價值轉向 森林公園在發展歷程中，經歷了從最初的“逐利”到“逐綠”再到“逐義”價值演變。“逐利”是指對經濟效益的追逐，“逐綠”是指對生態效益的追逐，“逐義”是指對社會效益的追逐。新中國森林公園的誕生便是國有林場對經濟利益追逐的結果，這樣的價值導向直接指引森林公園走上了旅游產業化的發展道路，將經濟利益作為追逐的首要目標。隨著國家可持續發展戰略的實施，有關森林公園的保護性政策相繼出臺，國家級森林公園的“保護地”屬性初顯。森林公園開始發生由“逐利”到“逐綠”的價值轉向。2012年以來，隨著國家生態文明建設的推進和國有林場改革的實施，森林公園的生態價值和社會公共價值被突出強調并在現實層面有了較強的可操作性。因此，森林公園對“生態、經濟、社會”三大效益的追逐在不同時期有著主次之分，呈現出此消彼長的動態變化，這也是森林公園近40年發展嬗變的重要特征(圖4)。

2.1.4 “封閉→開放→融合”的格局轉化 新中國森林公園作為國有林場的“林副產業”而生，一開始有著強烈的部門辦產業的“封閉”屬性，與地方發展及其他行業的融合度不高。1998年林業發展戰略轉型后，森林公園作為林業服務社會的重要方式，開始注重社會化程度的提升。國家和行業主管部門開始推動森林公園建設與地方發展規劃的有機融合。森林公園在促進當地城鄉產業結構調整、增加農民就業、生態扶貧等方面發揮了重要作用。森林旅游博覽會和森林旅游節等節慶活動的舉辦，推動森林公園逐漸融入老百姓的生活。近40年來，森林公園跳出了行業辦產業的封閉思維，真正融入了中國經濟社會發展大局(趙敏燕等，2016)，實現了“封閉—開放—融合”的格局轉化。

2.2 嬗變動因——社會-生態轉型視角

近年來，隨著全球生態危機的加劇，綠色發展、綠色經濟等基于社會-自然關系重構的“轉型”發展理念，成為世界發展的主導思想。鑒于生態危機是資本主義多重危機的一部分，因此出現了被稱為“綠色資本主義”的新發展模式(Brand，2016)。綠色資本主義能否在不觸動資本主義制度的前提下，有效解決生態和經濟危機呢？奧地利學者烏爾里希·布蘭德(Ulrich Brand)從批判的角度，揭示其不可持續性，認為資本主義發展模式的“綠”化，其支撐邏輯是帝國式生活方式，依靠侵占其他地區或未來時空的勞動和自然而保證自身的“持續”發展(Brand，2012)。在上述批判的基礎上，布蘭德提出了社會-生態轉型的構想，即創造一種克服資本主義增長的必要性和權力關系的生產生活方式，這種生產生活方式不以犧牲弱勢群體利益和自然環境為代價，使社會充分發展、人人享受美好生活(楊麗麗，2019)。該理論在承認自然價值的基礎上保留了人的獨有價值，重視對富足后果實的高效管理和公平分配；其行動目標主要包括2個維度：一是社會公正，二是生態可持續(李雪姣，2019)。國內學界將社會主義生態文明建設與社會-生態轉型進行比較研究，認為我國在發展過程中的戰略調整和正在實施的“社會主義生態文明”建設，意味著社會主義(社會公正)與生態學(可持續性)的一種有機結合(郇慶治，2015)，是社會-生態轉型理論中“弱生態中心主義”的中國實踐。近40年來，中國森林公園的發展嬗變與改革開放后中國經濟社會發展同頻共振。因此，從社會-生態轉型的視角，將森林公園的發展置于中國時代發展的大背景中進行分析，可洞見其功能和價值轉向背后的深層次動因。

2.2.1 追求社會公正的變革推動森林公園發生“經濟產業→社會公共事業”的功能演變 社會公正是一個系統性的問題，它涵蓋了政治、經濟、社會和生態全部領域(陳文林，2019)。國家經濟社會中的諸多矛盾都與對“社會公正”的理解和追求有關。改革開放前，新中國對社會公正的認識有偏差，追求“平均主義式”的社會公正，并帶來決策上的偏誤，結果使經濟社會發展僵滯(陳文林，2019)。改革開放后國家對于社會公正的理解開始與中國的實際情況相結合，打破了平均主義的做法，允許“一部分人先富起來”，也就有了森林公園誕生的社會基礎。改革開放后，面對林業資源危機，國家從保障生態公正的角度出發，提出走“多種經營，以短養長”的林業發展道路，森林公園得以出現在林業產業體系中。因此，新中國森林公園誕生于改革開放后國家對社會公正“非平均主義”的追求之中。正是這種“非平均主義”的社會公正實現路徑，催生了“以經濟建設為中心”的國家發展戰略，并推動森林公園走上“經濟效益優先”的旅游產業化發展道路。隨著社會主義市場經濟文化的繁榮，“效率至上”開始成為時代主流。資本在逐利過程中的“自利”傾向，導致破壞自然資源和生態環境等有違生態正義的現象頻頻出現。這也表明“效率至上”的社會公正實現途徑顛倒了經濟與人本身的關系，不符合經濟建設最終服務于人的發展目的(陳文林，2019)。科學理性與人本精神主導的理性主義文化開始萌芽并生長(徐平，2016)。2002年黨中央提出科學發展觀，強調“以人為本”和“全面、協調、可持續”的發展理念，不再局限于效率至上的數量型經濟指標，開始強調社會發展的大眾福祉和資源利用的代際公平。森林公園被定位為林業服務社會的重要形式，開啟了“保護自然、推進產業發展、弘揚生態文化”的多維度發展。針對中國經濟持續高速發展帶來的資源約束趨緊、生態環境惡化等問題，黨的十八大做出“大力推進生態文明建設”的戰略決策。生態文明范式下的社會主義新文化強調人與自然和諧共生，保障資源利用的代際公平。在此背景下，森林公園開始表現出“去產業化”的發展趨勢，生態效益和社會效益超越經濟效益成為森林公園管理的關鍵詞和發力點。從“允許一部分先富起來”到“構建超越特殊利益集團的價值觀”(李雪姣，2019)，追求社會公正的變革推動森林公園實現從“經濟產業”到“社會公共事業”的功能演變。

2.2.2 實現生態可持續的愿景推動森林公園發生“旅游目的地→自然保護地”的屬性變遷 社會-生態轉型堅持社會關系、社會自然關系的改善，反對物質主義價值迷戀和現代化工業社會的生產生活方式，主張對整個生物系統自為價值和實用價值的全方位感知和尊重(郇慶治，1997)。我國改革開放后的歷史，既是一部經濟社會發展史，也是一部社會-自然關系改善史。生態可持續的“綠色”愿景持續推動中國社會自然關系的改善，并促成森林公園實現從旅游目的地到自然保護地的屬性變遷。改革開放后，我國工業化進程加快，生態環境問題開始出現并持續加劇。國外可持續發展理念和生態保護實踐被引入中國。1992年在聯合國環境與發展大會上，中國政府提交了《中國環境與發展報告》，闡明中國對環境與發展問題的態度。以此為標志，環境保護意識在中國得到提升。但在當時發展壓力與動力強勁的情況下，保護與發展雖然在形式上并重，實際上仍然是發展優先或發展導向的保護(潘家華，2019)。這一時期森林公園在“綠色產業”的光環下加劇了產業化的發展進程，資本主導的開發建設使得破壞生態環境和森林風景資源的行為屢禁不止，其綠色產業屬性開始受到質疑。1998年的洪澇災害，使經濟持續高速增長帶來的生態環境問題引起黨中央的高度重視。天然林資源保護、退耕還林、林業分類經營等生態環境修復和治理工程相繼實施。2002年黨的十六大之后，我國開啟了科學發展的征程，開始尋求“全面、協調、可持續”的發展，“可持續發展”開始真正融入國家發展戰略。中國林業開始發生以生態建設為主的歷史性轉變，森林公園被定位為自然保護事業的重要組成部分。從2007年開始，在國家層面的生態治理政策中，國家級森林公園被列為“國家禁止開發區域”、“國家文化和自然遺產地”，率先發生從“旅游目的地”向“自然保護地”的質變。黨的十八大做出“大力推進生態文明建設”的戰略決策，將人與自然的關系納入到社會發展目標中統籌考慮，強調樹立“尊重自然、順應自然、保護自然”的生態文明理念，國家進入綠色發展的新時代。2011—2019年，森林公園先后被列入“禁止開發區域”、“林業自然保護地”、“自然保護地”。至此，在實現生態可持續的愿景推動下，森林公園實現從“旅游目的地”到“自然保護地”的屬性變遷。

2.2.3 “好生活”圖景驅動森林公園實現“逐利→逐綠→逐義”的價值轉向 社會-生態轉型是社會公正和生態可持續相結合的社會實踐，“社會”和“生態”是“社會-生態轉型”的一體兩面(李雪姣，2019)。社會-生態轉型的目標是“好生活”圖景(李雪姣，2019)。“好生活”圖景并沒有一個統一的模式，不同的國家在實踐過程中有著不同的追求。總體而言，“好生活”圖景指向超越生產主義與消費主義的經濟模式、重視大多數人福祉的社會關系、超越人類中心主義與生態中心主義的二元對立范式的社會自然關系(李雪姣，2019)。具體到我國，社會-生態轉型并不是一蹴而就的，它是一個分階段、緩慢演替的過程。我國國家發展戰略的制定和調整就是對“好生活”圖景持續追求的具體實踐。改革開放初期，我國物質匱乏，解放和發展生產力，豐富人們的物質和文化生活，便是重視大多數人福祉、實現“好生活”圖景的具體實踐。這也促成國家制定“以經濟建設為中心”的發展戰略，推動森林公園走上“經濟效益優先”的發展道路，表現出強烈的“逐利”傾向。在經濟快速發展導致環境問題凸顯時，“好生活”圖景擴展到“安全、保障、公正”等社會性領域，引導國家將生態安全等作為關注的焦點，將生態需求定位為社會對林業的第一需求。森林公園隨即產生由“經濟效益優先”到多元化價值追求的轉變，表現出“逐綠”傾向。隨著經濟發展，人民的物質性需求得到持續滿足，“好生活”圖景延伸到社會資源公平分配、社會福利保障機制完善、產品供給質量提升等社會關系構建方面，助推了森林公園產品的創新升級和公益性供給的增加，引導森林公園向著社會公共事業的方向發展，表現出“逐義”的特點。因此，“好生活”圖景(李雪姣，2019)推動森林公園實現“逐利—逐綠—逐義”的價值轉向。

3 森林公園發展嬗變的實踐啟示

3.1 政府主導地位的落實是森林公園實現價值轉向的現實保障

進入21世紀，在政策文件中，森林公園的建設開始施行“政府主導，市場運作，社會參與”的建設模式。但實際上，除早期國家對少數森林公園投入了啟動資金外，我國森林公園一直采取“自籌資金，多方參與，共同受益”的市場化經營機制。2004—2019年，國家財政資金投入占森林公園建設總投入的比例一直維持在16.43%～30.77%的較低水平(圖3)，自籌資金和招商引資依然是森林公園建設的主要資金來源。目前，國家針對森林公園的公共財政支持機制尚未建立。“政府主導”在政策話語體系中體現得較為充分，在森林公園的建設和經營中則踐行不足。這也使得針對森林公園的管理變得復雜化，主要表現為：第一，管理目標不一致、管理行為不協同。國家層面以全社會的福利保障為本，打破森林公園原有的“林業第三產業”的定位，將其定位為生態服務產品的提供者，并制定了相關的保障政策。但由于缺乏足夠的資金支持，這一理念在逐層貫徹的過程中，與地方政府謀求區域經濟發展的目標相沖突，與森林公園經濟效益優先的經營目標相沖突，導致管理步調不一致，政策實施力度被弱化，管理成效大打折扣。第二，管理權威不足。國家行業主管部門作為國家意志“傳達者”、管理政策“制定者”和執行“監督者”，在與地方政府和森林公園的管理目標發生沖突的時候，可以用以反制的手段不多且效力不高，其管理權威容易遭到挑戰，出現管理失靈的現象。如2016年，醞釀多年的國家級森林公園退出機制一啟動就被質疑管理效能有限，主要原因在于國家級森林公園更多是對公園風景資源品質的肯定，像是一種榮譽，并沒有常態化的資金支持其建設。

另外，迫于自身生存壓力，森林公園的基層管理機構一直都沒有從開發經營活動中抽身出來，既是經營獲利者，又是經營監管者。因為有利益牽涉其中，不可避免地對開發經營活動放寬監管的尺度，使管理成效大打折扣。此外，根據新的性質和功能定位，森林公園需要提供更多的公共服務產品；但因為無利可圖，很容易被經營者消極應對，從而使其多元化價值不能有效發揮。森林公園監管者與經營者的角色錯位，催生保護與開發、短期利益與長遠利益、局部利益與全體利益等多重矛盾的生長。

因此，應將政府的主導地位落到“實”處，建立真正由政府主導的森林公園建設投入機制，由各級政府對森林公園的建設和運營提供常態化的資金支持。在此基礎上，將森林公園基層管理機構的“經營者”身份剝離，從根本上解決森林公園生存、地方經濟發展和保障全社會福祉之間的沖突，確保森林公園多元化價值的實現。

3.2 協調與國有林場“兩位一體”的管理體制是森林公園實現價值轉向的制度前提

我國森林公園與國有林場“兩塊牌子，一套人馬”的管理體制從1982年張家界國家森林公園創立之初一直保持到現在。相對應地，國家和地方林業行業主管部門對森林公園的管理往往合并在國有林場的管理之中，同樣實行“兩塊牌子，一套人馬”的管理體制。這種兩位一體的管理體制利弊兼具。有利因素主要有：第一，保證了森林風景資源所有權和管理權的一致性，避免出現多頭管理、權責不對等現象，保障了森林公園長期以來有序發展的局面。第二，通過發展森林旅游對國有林場進行反哺，使眾多國有林場在特定的歷史時期得以走出經營困局并實現可持續發展，保障了國家的林業生態安全。第三，國有林場的專業人員和技術可以為森林風景資源的管護提供有力的技術保障。

但這種管理體制也有著不容忽視的弊端。第一，在此種體制下，森林公園長期作為基層林業的副業單位，沒有獨立的人事權、財務權、決策權、發展權，一直處于附屬地位。行業主管部門制定相關政策的出發點大多從“雙方”的角度出發，缺乏對森林公園發展的獨立研判。這對于新時期森林公園新價值的實現無疑是一種制約。第二，我國森林公園在相當長一段時間承擔著安置林場富余勞動力的職責，公園從業人員大都來源于林場職工。長期以來，用經營林場的思維運作森林公園，在我國森林公園管理中是一個常態化的現象。森林公園的發展也一直面臨管理人才上的掣肘。隨著供給側改革的深入推進，森林公園需要進行產品創新升級來滿足人們個性化、品質化的生態游憩需求，這對本就弱勢的森林公園管理隊伍來說是一個不小的挑戰。第三，新時期森林公園與國有林場的管理目標開始有所區別，使得“兩位一體”的管理體制開始出現分隙。曾經森林公園與國有林場共同擁有森林風景資源，共享管理團隊，有著同樣的管理目標。這樣的情況在進入21世紀之后開始發生改變。國有林場被定位為生態守護者，而森林公園被定位為“自然保護地的重要組成部分和林業向社會提供生態服務產品的重要形式”。顯然，森林公園在生態保護之外，還要履行更多的社會公共服務職責。國有林場改革之后，大部分國有林場被劃定為公益事業單位，職工工資由國家保障，實行收支兩條線。沒有了生存壓力和利益驅動，國有林場是否還有動力持續推進森林公園的建設，將成為一個不確定的因素。

因此，與國有林場“兩位一體”的管理體制作為森林公園發展過程中的客觀存在，在特定的歷史時期發揮了相應的功能并實現了應有的價值。在森林公園迎來新的價值和功能定位時，這種管理體制又為森林公園發展帶來了制約。所以，協調與國有林場“兩位一體”的管理體制，對森林公園的建設和發展進行獨立的規劃、監管和指導，按照其價值和功能定位制定相應的管理目標、發展規劃和監督考核機制，才能使森林公園的管理更加順暢和高效。

3.3 積極融入“以國家公園為主體的自然保護地體系”是森林公園實現價值轉向的重要路徑

2019年6月，中共中央、國務院印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，將自然保護地分為國家公園、自然保護區、自然公園3類。森林公園被劃為“自然公園”一類，坐實了自然保護地的定位。這將為森林公園帶來新的發展局面：一是空間分布上，以國家公園為主體的自然保護地建設，將對現有的自然保護區、森林公園、風景名勝區等開展綜合評價，按照保護區域的自然屬性、生態價值和管理目標進行整合、歸并和優化，現有的森林公園空間分布格局將會被打破。二是管理體制上，以國家公園為主體的自然保護地建設，將理順現有各類自然保護地管理職能，制定相關的政策、制度和標準規范，實行全過程統一管理。現行的森林公園管理體制將迎來較大幅度的調整。森林公園應結合自然保護地體系建設這一歷史轉承契機，對森林風景資源進行全面的調研，掌握基本情況和分布特征，與自然保護地體系建設積極對接，以全新的視角對森林公園的發展進行研判、定位和規劃，形成森林公園發展的全新格局。

3.4 完善相關法律法規是森林公園實現有效管理的法律保障

新中國森林公園誕生發展已有近40年的歷史了，但至今沒有出臺一部專門的法規，來指導、協調、規范森林公園的開發建設。截至目前，我國已有11個省出臺了地方層面《森林公園管理條例》(湖南省為《森林公園條例》、浙江省為《浙江省公益林和森林公園條例》)，但國家層面的管理條例依然沒有出臺。目前，森林公園行業管理主要依據林業部門的各種規章。森林公園的建設與經營涉及較多部門，單是林業部門的規章難以解決涉及多個部門的復雜問題(趙敏燕等，2016)，因此森林公園發展面臨法律基礎薄弱的問題。另外，我國森林公園現有政策法規的制定也比較重視與國家層面戰略的對接和呼應，對基層參與重視不夠，表現出“多理念輸出，強命令控制”的特點。針對基層的實質性矛盾和管理難題缺乏細致的制度設計，導致管理效能不足。

法律法規的完善是一個行業健康有序發展的保障。因此應在自然保護地法律法規體系的框架內，積極推動森林公園的立法進程，盡早出臺國家層面的相關管理法規。并在現有基礎上，繼續推進地方層面的森林公園法規建設，進一步完善相關的標準，建設完善森林公園的法律法規體系。

4 結論與建議

4.1 結論

森林資源有著多種使用價值與功能(黃秀娟等，2015)。近40年中國森林公園經歷了從“林業多種經營項目(1982—1991年)→林業第三產業(1992—1997年)→多維度發展的林業綠色產業(1998—2010年)→自然保護地和社會公共事業(2011年至今)”的嬗變歷程；發生了“旅游目的地→自然保護地”的屬性變遷、“經濟產業→社會公共事業”的功能演變、“逐利→逐綠→逐義”的價值轉向、“封閉→開放→融合”的格局轉化。從社會-生態轉型的視角，可以將近40年中國森林公園發展嬗變的深層次動因歸結為追求社會公正的變革、實現生態可持續的愿景和“好生活”圖景。從近40年中國森林公園的發展嬗變中，可以得出如下啟示：政府主導地位的落實是森林公園完成價值轉向的現實保障；協調與國有林場“兩位一體”的管理體制是森林公園實現價值轉向的制度前提；積極融入“以國家公園為主體的自然保護地體系”是森林公園實現價值轉向的重要路徑；完善相關法律法規是森林公園實現有效管理的法律保障。

4.2 建議

第一，在生態文明建設的大背景下，積極對接“以國家公園為主體的自然保護地體系”建設，以“自然保護地”的全新視角對森林公園進行定位和規劃，并制定相應的管理考核機制，形成全新的森林公園發展格局。第二，建立真正由政府主導的建設投入機制，將森林公園基層管理機構的“經營者”身份剝離，從根本上解決保護與發展的矛盾，確保森林公園多元化價值的實現。第三，協調森林公園與國有林場“兩位一體”的管理體制，按照森林公園的價值和功能定位制定相應的管理目標、發展規劃和監督考核機制，使森林公園的管理更高效。第四，完善森林公園的法律法規體系，確保行業管理有效開展。