美國能源部科學辦公室國家實驗室評估經驗與啟示

馮 粲， 閆金定， 童 楊

（中華人民共和國科學技術部高技術研究發展中心，北京 100044）

0 引 言

當前，我國正在著力強化國家戰略科技力量建設，加速推進國家實驗室建設和國家重點實驗室重組工作，建立健全國家實驗室體系。國家實驗室是承擔國家戰略使命需求、體現國家意志、代表國家水平的戰略科技力量，是面向世界科技前沿開展大規模、長期性、任務導向型研究的創新基礎平臺，是面向國家經濟主戰場、保障國家安全的核心支撐，也是突破型、引領型、平臺型一體化的大型綜合性研究基地。國家實驗室承擔使命的特殊性和承擔國撥經費的大額性決定必須建立一套完善科學的國家實驗室管理體系，保障國家實驗室平穩運行。構建科學合理的國家實驗室評估機制是國家實驗室體制機制建設的重要方面，是判斷國家實驗室發展成效的關鍵，也是引導國家實驗室建設運行管理，增強國家實驗室績效管理的重要保障。

從全球范圍來看，國家實驗室已成為一些發達國家國家戰略科技任務的主要承擔主體和國家創新體系的核心支撐，其中，美國能源部（DOE）國家實驗室是國家實驗室的典型代表，在全世界擁有顯著的影響力。美國能源部下轄共17 家國家實驗室，其中10 家國家實驗室隸屬科學辦公室管轄［1］，科學辦公室是美國能源部內的一個項目辦公室，是能源部最大的實驗室管理部門。科學辦公室對下轄國家實驗室建立了完善的績效評估體系。學習美國能源部科學辦公室國家實驗室評估的相關經驗，可為我國國家實驗室體系評估機制建設提供重要參考。

本文首先介紹美國能源部科學辦公室的基本情況，包括科學辦公室的歷史和組織架構，然后重點介紹科學辦公室對下轄國家實驗室的評估機制、評估指標和評估流程，并梳理要點，提出我國國家實驗室評估機制建設的相關建議。

1 美國能源部科學辦公室績效評估基本情況

本部分介紹科學辦公室的歷史沿革、組織架構、績效評估的基本情況，以便于更加清晰地認知科學辦公室下轄國家實驗室的評估體系。

1.1 美國能源部科學辦公室的歷史沿革

美國能源部科學辦公室是美國聯邦政府管理基礎核能和能源研究的權威機構，其歷史可劃分為曼哈頓計劃時期、原子能委員會（AEC）管理時期、能源研究和發展局（ERDA）管理時期和能源部（DOE）管理時期，現已成為美國政府的第三大基礎研究贊助方、美國物理科學研究的主要支持者以及世界上最重要的科學組織者之一［2］。

科學辦公室下轄的10 家國家實驗室分別為艾姆斯國家實驗室、橡樹嶺國家實驗室、阿貢國家實驗室、西北太平洋國家實驗室、布魯克海文國家實驗室、普林斯頓等離子體物理實驗室、費米國家加速器實驗室、SLAC國家加速器實驗室、勞倫斯伯克利國家實驗室和托馬斯杰斐遜國家加速器實驗室［3］。這10 家國家實驗室全部遵循“國有民營”（GOCO）的管理模式［4］，即實驗室由政府所有、民間運營。政府負責資助實驗室的研究工作，并通過競爭性方式選擇大學、企業或非營利機構作為管理運營承包商對實驗室加以管理。因此，科學辦公室對國家實驗室的評估主要以對國家實驗室管理運營承包商評估的方式開展。

1.2 美國能源部科學辦公室的組織架構

美國能源部科學辦公室的組織架構如圖1 所示，科學辦公室由1 名主任和3 名副主任領導。主要由科學項目部門、駐地工作部門和支撐部門組成［5］。其中，首席副主任負責支撐部門的管理，包括戰略管理、預算管理、國際合作、跨部門協調等工作。科學項目副主任主要負責管理研究項目，項目辦公室涵蓋高級科學計算研究、基礎能源科學、生物與環境研究、核聚變能源科學、高能物理、同位素研發與生產和核物理研究。駐地工作副主任負責管理能源部的10 個國家實驗室，職責包括駐地辦公室監督、制定實驗室政策、保障安全、管理設備和基礎設施等，以促進國家實驗室的核心研發任務，服務國家使命。其中，實驗室政策辦公室制定下轄國家實驗室的管理運營政策，并致力于確保國家實驗室專注于能源部使命，確保政府對國家實驗室提供資源的保障建設。

圖1 美國能源部科學辦公室組織架構

1.3 美國能源部科學辦公室對國家實驗室承包商的績效評估

在美國國家實驗室體系的運行管理中，考核與評估具有重要意義。1993 年，美國頒布《政府績效與結果法案》（GPRA），規定政府部門每年應提交年度績效計劃報告，并將部門財政預算與其績效掛鉤。根據GPRA，國家實驗室須每年制訂年度績效計劃，并依計劃進行績效評估，這一長效評價機制通過責任機制、激勵機制和評價機制優化了國家實驗室的資源配置和管理運行效率，提升了實驗室管理運營的效能，保證政府對國家實驗室巨額投資得到回報，支撐了美國國家安全和科技經濟的發展［6-7］。

當前美國能源部科學辦公室國家實驗室使用的評估程序是從2006 財年開始實施的［8］。具體實施方案為：美國能源部科學辦公室在每財年開始前編制年度績效評估和測量計劃（PEMP）框架，并將PEMP 納入與國家實驗室管理運營承包商簽訂的管理和運營（M＆O）合同中［9］。財年結束后，科學辦公室將依據PEMP對國家實驗室的管理運營承包商進行科學技術、管理運營績效等方面的評估，以評價承包商在合同實施、滿足能源部需求等方面的表現。年度評估結果還為科學辦公室確定承包商的年度收入和合同期限提供了基礎，實現了對國家實驗室承包商的有效激勵。

2 美國能源部科學辦公室國家實驗室的評估流程

美國能源部科學辦公室對國家實驗室管理運營承包商的評估流程主要包括制定績效評估和測量計劃-評估實施-評估發布與反饋等環節。

2.1 制定績效評估和測量計劃

（1）評估指標。科學辦公室對下轄國家實驗室使用統一的評估指標體系和評估方法，在每財年開始前由科學辦公室各駐地辦公室主管負責與其所在地的國家實驗室簽訂PEMP，主要評估國家實驗室管理運營的3 類指標。第1 類指標評估國家實驗室完成能源部科學技術任務的能力（S＆T指標）；第2 類指標評估國家實驗室管理運行的安全性、有效性、經濟性（M＆O指標）；第3 類指標評估國家實驗室承包商所提供的領導、管理及增值服務。3 類指標各自可分為3 個層次，即績效目標及分解的具體目標以及顯著成果［10］。

績效目標共有8 個，分別為：①任務完成情況（研發質量和生產力）；②科研設施的建設和運營；③科技項目管理；④承包商領導和管理；⑤安全、健康與環境保護；⑥業務系統；⑦基礎設施運行；⑧安全和應急管理。其中：績效目標①～③屬于第1 類評估指標，評估國家實驗室是否提供滿足能源部任務所需的科學和技術；績效目標⑤～⑧屬于第2 類評估指標，評估承包商是否以安全、有效、負責和具有成本效益的方式運行實驗室；績效目標④屬于第3 類評估指標，評估承包商是否能夠為實驗室提供有效的領導、管理和增值服務［11-12］。

8 個績效目標可以進一步分解為若干個具體目標（見表1），評估人員在評估時將直接對具體目標進行打分。例如，在評估國家實驗室具體目標1.1“提供領域內有影響意義的科技成果”時，需要考慮的評估要素見表2。能源部科學辦公室為具體目標評分等級設定標準，如具體目標1.1 的評分等級標準見表3，以便于評估人員更準確地將評估結果和評分對應起來，是有效實施評估和保證評估質量的重要基礎。同時，科學辦公室還為一些具體目標設定若干評估要素，評估人員應參照實驗室在評估要素方面的表現對具體目標進行打分，評估要素的評估依據可以是進度報告、同行評議、實地工作建議、項目辦公室評審／監督結果。

表1 美國能源部科學辦公室下轄國家實驗室PEMP中的績效目標和具體目標

表2 具體目標1.1 需要考慮的評估要素

同時，對于每個具體目標，科學辦公室可以進一步確定國家實驗室需要完成的顯著成果，具體化實驗室需要達成的重要目標。顯著成果是科學辦公室管理層決定的實驗室在下一財年必須解決的最重要的問題或面臨最高風險的問題，必須與PEMP 中的具體目標明確地聯系在一起（但并非每個具體目標都必須設定顯著成果）。顯著成果的設定是客觀的、可衡量的和結果導向的，以便在財年結束時確定該顯著成果是否實現。相較于績效目標和具體目標的固定性，顯著成果對于各個實驗室具有特定性。

具體而言，科學項目副主任須主持由各科學項目主管參加的會議，為國家實驗室績效目標①～③下的具體目標制定顯著成果；國家實驗室績效目標④下具體目標的顯著成果由科學項目主管和駐地辦公室主管提供意見，并由科學項目副主任與駐地工作副主任協調確定；駐地辦公室主管為國家實驗室績效目標⑤～⑧下的具體目標制定顯著成果，并提交駐地工作副主任審查。最后，所有的顯著成果由科學辦公室主任最終批準。

（2）評分標準。國家實驗室的績效評估采用5 級評分（A、B、C、D、F）體系，評分準則可參見表3 的前兩列，字母分級分為A ＋、A、A-、B ＋、B、B-、C ＋、C、C-、D、F共11 個等級［13］，數值分數范圍為0-4.3，其中等級B ＋為達到科學辦公室期望目標的水平。科學辦公室有意將等級B ＋的達到標準設定得非常高，從而為低于B ＋等級的實驗室提供改進的壓力和動力。評估部門依據評分標準對具體目標打分，如果一項具體目標的打分涉及多個評估主體，則需要將這些評估主體打出的分數加權得出一個具體目標的最終分數。績效目標的分數則是根據該績效目標下具體目標的得分加權相加而成。科學辦公室使用最終8 個績效目標的字母分級成績為每個實驗室創建年度報告卡。

表3 科學實驗室下轄國家實驗室具體目標1.1 數值分數／字母等級標準

（3）指標權重確定。要得到國家實驗室各績效目標的最終得分，需要明確兩個權重，①國家實驗室具體目標評估涉及多評估主體時各評估主體對具體目標的評分加權到具體目標最終得分的權重，②具體目標加權到績效目標的權重。國家實驗室績效目標①～③下具體目標的評估涉及多評估主體，各評估主體對具體目標的評分加權到具體目標最終得分的權重分配由實驗室該財年各個項目資助方提供的經費比例確定；績效目標①～③下具體目標加權到績效目標的權重由科學辦公室下的項目辦公室和其他項目委托方協調確定。國家實驗室績效目標④下具體目標加權到績效目標的權重由科學項目副主任和駐地工作副主任協調確定。國家實驗室績效目標⑤～⑧下具體目標加權到績效目標的權重由相應的駐地辦公室在綜合支持中心和總部員工辦公室的協助下確定。

顯著成果的評估不涉及權重，也不會得到數值分數或字母等級，顯著成果的評估結果是“完成”或“未完成”，同時，能否完成顯著成果是國家實驗室能否達到能源部期望水平（B ＋等級）的先決條件。因此，如果承包商未能完成績效目標①②③下與具體目標相關的顯著成果，科學項目辦公室將對與顯著成果相關的具體目標給予低于B ＋的評分；同樣，如果承包商未能完成績效目標④～⑧中與具體目標相關的顯著成果，科學辦公室將對與顯著成果相關的具體目標給予低于B ＋的評分。

2.2 評估實施

（1）評估主體。在每財年結束時，國家實驗室科學技術績效目標①～③下具體目標的得分由資助實驗室工作的項目資助方進行評估。在這些項目資助方中，除了包括科學辦公室內部的科學項目辦公室外，還包括所有在該國家實驗室資助超過500 萬美元或資助額大于等于實驗室運營成本1%（以較低者為準）的組織。在績效目標①～③下具體目標的評估中，如果有一個項目資助方認定某一具體目標未能達到顯著成果，并不影響其他項目資助方對該具體目標的評分。駐地辦公室負責評估國家實驗室管理運營績效目標⑤～⑧下的具體目標。駐地辦公室和科學項目辦公室就國家實驗室承包商在績效目標④方面的表現向科學辦公室管理層提供信息，并由科學辦公室下的實驗室政策辦公室最終確定績效目標④下具體目標的評估分數和等級。

在確定各項具體目標的得分時，科學辦公室的科學項目辦公室和駐地辦公室需將實驗室的表現與PEMP中設定的顯著成果及其他可獲得的績效審查信息比照。這些審查信息包括獨立的科學計劃和科學項目審查報告，OIG（能源部監察長辦公室）、GAO（美國審計總署）、DCAA（國防合同審計局）和能源部其他部門的外部監督審查結果，以及科學辦公室內部監督結果等。

（2）評估實施。根據表2，評估主體為每個具體目標打出0 ～4.3 的數值分數，實驗室評級系統將自動依據權重計算標準計算得出實驗室各績效目標的數值分數和對應的字母等級。

在得到所有實驗室的評分和等級后，科學辦公室實驗室政策辦公室要在每個財政年度結束后召開績效評估標準化會議，將所有實驗室的評估分數／等級標準化，以確保對各個實驗室承包商評估使用的技術和方法在整個科學辦公室體系中是一致的，并最終批準評估結果。

2.3 評估發布與反饋

（1）評估發布。科學辦公室會將經科學辦公室主任批準的國家實驗室評估結果以國家實驗室報告卡的形式發送給國家實驗室承包商，包括8 個績效目標的評估等級，8 個績效目標的評估結果不能合并。同時，各個國家實驗室的評估結果每年會以成績單的形式在科學辦公室的網站上公布，2021 年科學辦公室10 家國家實驗室的績效評估結果如表4 所示［14］。

表4 2021 財年科學辦公室國家實驗室績效評估結果

（2）評估反饋。國家實驗室評估后的反饋指科學辦公室會依據國家實驗室的評估結果對承包商的承包合同期限和收入進行調整。在承包合同期限方面，科學辦公室主任可根據績效評估表現和管理運營合同中的約定決定承包商是否有資格延長實驗室管理運營合同的期限。在收入方面，科學辦公室使用以下程序來決定承包商按績效表現所獲得的收入金額：

第1 步，根據國家實驗室在S＆T 指標和M＆O 指標下相應績效目標評估的數值分值計算實驗室承包商的“S＆T初始分值”和“M＆O初始分值”，“S＆T初始分值”等于績效目標①～③的數值分數乘以相應的權重。其中，績效目標③的權重為固定的25%，績效目標①和績效目標②的權重分配基于目標①和②在年度內的成本分配，但無論成本分配如何，目標①的最小權重為30%。“M＆O初始分值”等于績效目標⑤～⑧的數值分數乘以相應的權重。

第2 步，根據“S＆T 初始分值”和“M＆O 初始分值”以及績效目標④的數值得分計算承包商的“S＆T最終分值”和“M＆O最終分值”，具體算法為：S＆T最終分值＝S＆T初始分值*75% ＋績效目標④數值得分*25%；

M＆O最終分值＝M＆O初始分值*75% ＋績效目標④數值得分*25%。

第3 步，根據“S＆T 最終分值”和“M＆O 最終分值”確定承包商的收入金額，具體算法為合同費用乘以與“S＆T 最終分值”和“M＆O 最終分值”相對應的S＆T乘數和M＆O 乘數，S＆T 乘數和M＆O 乘數如表5所示。同時，管理運營合同的管理人員可以根據承包商的日常監督審查結果和其他外部審查機構（如OIG、GAO、DCAA等）的審查結果等單方面建議調整承包商獲得的收入。據統計，科學辦公室對國家實驗室承包商每年支付的總費用平均不到國家實驗室總預算的1%。

表5 S＆T乘數和M＆O乘數

3 美國能源部科學辦公室國家實驗室評估對我國的啟示

由上述對美國能源部科學辦公室國家實驗室評估基本情況和評估流程的梳理，得出以下幾點經驗，對建立我國國家實驗室評估機制具有一定的借鑒意義。

3.1 多類別的評估主體、分層級的評估指標

由美國能源部科學辦公室對國家實驗室管理運營承包商的評估規則可以看出，評估過程涉及的評估主體多樣、評估層次全面，評估過程較為復雜。其中，評估的主體涉及科學辦公室主任、科學項目副主任、科學項目委托方、駐外工作副主任、駐地辦公室等管理方和利益相關部門，分工明確。在評估主體上，既考慮到實驗室項目委托方的評估，又考慮到實驗室所在地監督管理機構的評估，還涉及能源部科學辦公室統一領導和統籌層面的評估；在評估指標體系中，既考慮到國家實驗室自身科學技術任務和使命的完成情況，又考慮到實驗室管理運營承包商的管理運營績效，還涉及實驗室管理運行承包商對實驗室的領導和服務能力；在評估層次上，既包括顆粒度較粗的績效目標，又包括績效目標下分的具體目標以及更加細化的評估因素，還設置了顯著成果作為評判實驗室是否達到期望水平的標準。同時，針對國家實驗室多主體、多維度、分層級的評估，能源部科學辦公室擁有一套基于網絡的實驗室評級系統（LRT），方便不同的評估主體在系統上給出實驗室相應維度的評分和評估等級，并可自動計算出實驗室承包商獲得的最終數值分數和字母等級，保證了多方參與評估的便捷性。

美國能源部科學辦公室國家實驗室多主體、分層級的綜合評估方法保證了對國家實驗室運行管理的全方位評估，對我國國家實驗室評估機制的建設具有重要啟示。在國家實驗室評估中，可以考慮由科技部主管部門、國家實驗室所在地科技管理部門、項目任務委托單位等多主體進行綜合評估。構建適宜多主體評估的、全面科學的多層級指標體系，全面衡量國家實驗室在項目承擔、日常運行管理、人才培養等方面的綜合績效。同時，可考慮開發適用于國家實驗室多主體評估的評估系統，為不同評估參與方提供評估入口，并由系統綜合計算得出評估結果，提高評估效率。

3.2 有效結合國家實驗室的監督與評估

美國能源部科學辦公室對國家實驗室的評估有效結合了監督與評估的結果。由于監督和評估活動涉及不同的監督和評估主體，適用不同的程序，因此在實際操作中有難度。但是，如果在實驗室評估中未能考慮到實驗室在財務、科研誠信和科學倫理等方面的監督結果，勢必會影響評估工作的有效性和全面性。在科學辦公室科學項目辦公室和駐地辦公室在對國家實驗室進行評估時，需考慮到包括但不限于承包商自我監督報告、日常監督審查結果和其他外部機構，如OIG（能源部監察長辦公室）、GAO（美國審計總署）、DCAA（國防合同審計局）等機構的監督結果［15］。如果實驗室在相關監督活動中被發現有違法違規、科研不端等行為，將直接影響其評估的結果。同時，科學辦公室充分重視駐地辦公室在國家實驗室評估中所起的重要作用，關注對國家實驗室實地的管理和監督，實現了監督和評估的有機結合。

在我國國家實驗室評估機制建設中，可充分借鑒美國能源部科學辦公室的經驗，將監督和評估有效結合，將紀檢部門的監察監督、審計部門的財務監督以及國家實驗室主管部門的行政監督等監督結果及時反饋到實驗室評估的實施方，或直接反映在評估系統中。如果國家實驗室在管理運行中存在嚴重的違規違紀問題，可在評估當年直接對該國家實驗室評估為“待整改”或“不合格”，從而有效將實驗室的監督和評估聯系起來，發揮各方力量實現對國家實驗室的全面評估。

3.3 發揮顯著成果對評估結果的決定性作用

美國能源部科學辦公室對下轄國家實驗室承包商進行具體目標指標評估時，將實驗室是否能夠實現合同中規定的顯著成果作為其是否能夠達到能源部期望評級水平的先決條件，即如果承包商未能實現能源部要求達到的具體目標下的顯著成果，在該具體目標上將會得到低于B ＋的分值，并會直接影響實驗室總體評估結果。這一評估機制為國家實驗室管理運行績效的達標設置了先決條件，使得國家實驗室能夠集中力量完成顯著成果。同時，顯著成果的設置具有特定性，在管理運營合同中，科學辦公室會針對不同的國家實驗室設置不同的顯著成果，便于國家實驗室聚焦于各自具體戰略目標的實現。

設置顯著成果并將顯著成果達成作為實驗室達到評估期望標準的先決條件，這一“門限”機制對構建我國國家實驗室評估準則提供了重要參考。在國家實驗室的評估中，可在合同中設置實驗室要達到的顯著成果作為其評估合格的前提，使國家實驗室聚焦于國家戰略使命的達成，聚焦于落實“四個面向”的具體要求。

3.4 全面實現基于績效的評估和管理

美國能源部科學辦公室對國家實驗室承包商實施以績效為基礎的評估和管理機制，并強調能源部和實驗室承包商之間的“客戶-供應商”伙伴關系，在評估過程中注重承包商的戰略管理、績效管理和承包商責任改進。這體現在，①美國能源部為國家實驗室的發展和管理提供明確的指引，制訂年度績效評估和測量計劃用以規范承包商的行為，使實驗室的發展符合合同規定的方向，使國家實驗室的發展目標與能源部的戰略目標保持一致；②在實驗室科學技術層面的評估中，由科學項目資助方依據經費比例對實驗室實施評估，并將科學技術評估和實驗室管理運營評估相結合，更加精確地反映了國家實驗室運行的績效；同時，評估結束后的評估反饋將國家實驗室承包商的收入、承包期限和資源分配決策與評估的結果相關聯，并建立問責制，促進承包商能力的長期改進，實現了評估行為對承包商績效的持續激勵機制。

全面實現基于績效的評估適用于我國國家實驗室評估機制建設。在對我國國家實驗室進行管理和評估中，國家實驗室主管部門應與國家實驗室簽訂任務合同或管理運營合同等，在合同中明確規定國家實驗室需完成的戰略使命和績效目標，并依據合同要求開展實驗室評估。同時，在合同中應明確規定將評估結果作為國家實驗室未來科研經費、科研任務等資源分配的依據，形成激勵機制，全面實現國家實驗室基于績效的管理。