接訴即辦《條例》文本變遷的深刻意涵

楊惠 張小勁

[摘要] 《北京市接訴即辦工作條例》的起草制定和通過實施，是自上而下推動、自下而上完善、上下互動改革的制度化、法治化的進程。借助數字痕跡、算法輔助和語義網絡三種技術，檢視立法過程中《條例》文本的發展軌跡，對比分析不同文本之間的內容差異，揭示《條例》從政策文本向成文法規躍升和轉化的價值追求，有助于深刻理解《條例》所具有的北京原創法、為民服務法、制度保障法和深化改革法這四大基本屬性。

[關鍵詞] 接訴即辦;? 工作條例;? 文本完善;? 原創法

[中圖分類號] D616? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2022）03-0046-04

新時代的全面深化改革，以推進國家治理體系和治理能力現代化為首要目標，以增進人民福祉為根本出發點。在全面深化改革進程中，以立法形式固化對改革重大舉措和改革重要成果的共識，是實現法治適應、服務和引領改革的關鍵。《北京市接訴即辦工作條例》（以下簡稱《條例》）的出臺，是對北京首創的接訴即辦改革經驗的肯定與鞏固，也是對新時代超大規模城市治理模式創新的法治表達。《條例》從政策文本向成文法規躍升和轉化的過程，經歷了政府草案起草、人大一審、人大二審、人大三審后提出表決稿并最終付諸表決這4個階段，對應產生了4個文本，這一過程充分體現了法治與改革相輔相成、相得益彰的良性互動，實現了接訴即辦改革一系列制度安排的規范化，其最終結果是形成了一部具有北京特點的“首都原創法”、以人民為中心的“為民服務法”、固化實踐成果的“制度保障法”、鼓勵繼續探索的“深化改革法”。1基于多元文本分析技術對《條例》的立法圖景進行過程性描繪，并檢視立法過程中文本發展的軌跡，將有助于深刻理解上述四大基本屬性的內涵。

數字痕跡技術分析：突出明晰職責與規范權力這一鮮明特點

數字痕跡技術是一種借助于計算機算法對大規模文本、圖像、語音等要素，進行結構化和非結構化數據處理的方法，它利用專門的分詞工具深度挖掘文本內容，并通過對詞語進行精確分類、頻次計算及語境分析，實現對文本語句結構變化的追蹤和把握。運用數字痕跡技術對4個文本進行檢視，可以發現，明晰責任主體職責與規范權力行使是《條例》文本完善過程中一以貫之的內容，旨在從制度層面構建起自上而下黨委領導、政府及其部門的協同聯動，自下而上社會參與的雙向互動的社會治理格局。

以主體行動者列表分析方式對比4個文本，其高頻詞的變化情況顯示，在接訴即辦工作框架內，包括市委、市政府、市政務服務部門、區政府、街道鄉鎮、市民熱線服務工作機構在內的多元主體的具體職責，在文本修改過程中得到了清晰厘定和全面闡釋，主要體現在3個方面。首先，黨建引領在人大審議階段突出強調，將接訴即辦改革中堅持黨的領導地位明確嵌入法律制度，這也實現了與《北京市街道辦事處條例》相關規定的相互銜接與統一。市區兩級人民政府的職責實現了有效分工，市人民政府關于接訴即辦工作保障、重大問題協調方面的職責得到明確，區人民政府在統籌謀劃、督促檢查、投入保障、協調和考核方面的職責更加具體，特別是支持和引導各方力量參與訴求辦理和社會治理的職能更加細化。其次，市政務服務部門和市民熱線服務工作機構之間關于平臺規劃、運行維護和監管的責任界限得到厘定。值得注意的是，《條例》文本規定了市政務服務部門、市民熱線服務工作機構以及承辦單位在接訴即辦工作公開制度建設方面，需要承擔不同職責，以便接受社會公眾的監督，從而提高工作的透明度。再次，鄉鎮政府和街道辦事處的職責設置體現為先減后增的趨勢，其運用民主協商機制推動主動治理的職責得到持續強化。由此可見，《條例》文本的修改完善理順了相關責任主體的職責，實現了對市政府、市政務服務部門、區政府、街鄉鎮、市民熱線服務工作機構各自責任的明晰，尤其是對經費、考核、接訴平臺的規劃建設與運行維護、監督等爭議相對集中的議題和事項，進行了更加明確的規定。厘清職責邊界既有利于不同主體各司其職、依法行使職權，也是保障條塊協同聯動的重要前提。

通過使動關鍵詞列表分析方式可以發現，在規范公共權力行使方面，《條例》文本強化了對責任主體行政行為的制度化約束，依法保障了訴求人權利，更精準地定位了政府部門公共服務供給者的角色。這一基本邏輯充分體現在義務性規則和授權性規則的適用頻次中。義務性規則又可進一步細分為命令性規則和禁止性規則，“應當”一詞屬于前者范疇，“不得”一詞則屬于后者范疇。授權性規則意在授予權利，具體措辭包括“可以”“有權”。1《條例》文本起草與完善過程中，對權力行使的規范主要體現在3個方面。首先，“應當”一詞的適用頻次顯著上升。在具體指向上，“應當”主要用于明確區人民政府及其部門、市民熱線服務工作機構，乃至所有訴求承辦單位等責任主體在推動訴求解決、主動治理、信息公開方面的義務以及各級監察機關對接訴即辦工作的專項監督和對有關單位依法履職的督促。命令性規則的增加旨在強化對行政行為的約束和規范，突出強調了政府作為公共服務供給者的角色定位。其次，“不得”一詞的適用頻次有所下降。具體表現為《條例》文本減少了對訴求人權利保護及訴求內容的限制，同時增加了禁止給社區“加碼”的專門條款。前一種情況強調依法保護訴求人不受非法干預、壓制和打擊報復，減少對訴求內容合理表達的規制，后一種情況則明確“承辦單位不得將社區職責清單外的事項交由社區辦理，不得將社區協助政府工作的事項交由社區作為主責辦理”，以此保障社區工作者的合法權益。再次，“可以”和“有權”的適用頻次有所增加。這體現了《條例》文本對訴求人權利的保護，如規定訴求人擁有“自主選擇以語音、文字、圖片、視頻等形式提出訴求，了解訴求辦理情況并作出評價”的權利，又如對訴求內容進行了細化，明確“訴求人為了維護自身、他人正當權益或者公共利益，可以就經濟發展、城市建設、社會管理、公共服務、民生需求等方面的事項提出訴求”。綜上所述，通過《條例》文本對規范公共權力和保障訴求人權利的逐步完善，以人民為中心的立法理念得以落地生根。

算法輔助技術分析：呈現民主協商與共識凝聚這一重大亮點

算法輔助技術是指利用最小編輯距離算法進行自然語言處理，計算不同版本文本之間相似度的方法。其獨特優勢在于，能夠詳細分析一個文本變成另一個文本需要經歷添加、刪除、替換、移動4種編輯修改的最少次數和具體內容，從而實現對兩個文本之間相似性的有效評估，形成對修改情況的全面認知。利用算法輔助技術對《條例》文本內容的補充完善情況進行過程性追蹤分析，可以發現，全面推進民主協商，進而尋求“最大公約數”以增進多方共識是整個立法過程的顯著特點，其目的是以漸進穩妥的方式鞏固改革成果，同時為進一步深化改革鋪平道路、預留空間。

通過對《條例》文本修改痕跡進行分析，不難發現文本內容從起草階段到審議階段，直至表決通過，發生了明顯變化。具體而言，在立法準備階段，提交市人大的一審文本對政府部門征求意見文本進行了較大幅度的修改，兩個文本之間的相似度僅為17.9%;一審文本與二審文本的相似度提高到51.2%;二審文本與生效文本的相似度高達75.1%。相似度逐步提高的事實充分說明，立法過程實為循序漸進凝聚共識的過程，追求在平衡和協商多方利益中實現公共利益的最大化。與此同時，草案起草階段解決了絕大部分的爭議，人大審議階段則在前期形成初步共識的基礎上，通過線上和線下相結合的方式更廣泛地征求社會公眾的意見，并將這些意見進行提煉總結，納入《條例》的修改和完善中。

對民意的吸納直觀地反映在詞語添加方面。通過對草案起草階段和人大審議階段不同文本中所有添加詞語的分布情況進行統計，可以發現，“訴求”是草案起草階段添加最多的詞語，凸顯對訴求人及其訴求的積極回應。其中，最具代表性的是《條例》文本第一條將立法目的明確規定為“及時回應人民群眾急難愁盼問題”，隨后的條文又對訴求的快速響應、具體辦理要求等方面作出了更為細致的規定。相比較而言，“工作”則是人大審議階段添加頻次最高的詞語，強化了對接訴即辦工作機制的規范。直接體現這一精神的是條例名稱的變化，從《北京市接訴即辦條例》到《北京市接訴即辦工作條例》，“工作”一詞的增加從根本上確立了該立法的本意和內涵。可以說，《條例》是對接訴即辦工作的制度化構造，突出強調了政府及有關部門為民服務的根本性質。這一精神還體現在對派單機制、隊伍建設、公開制度、容錯糾錯機制等具體工作細節的規定中。其中，工作機制的完善凸顯了《條例》的獨創性和引領性。《條例》明確規定“本市建立接訴即辦工作容錯糾錯機制，鼓勵工作人員擔當作為”，旨在將黨中央鼓勵干部改革創新的精神貫徹到《條例》之中，并與北京市委2020年印發的《關于激勵干部擔當作為實施容錯糾錯工作辦法（試行）》相銜接。對工作機制的完善體現了《條例》鼓勵繼續探索的“深化改革法”這一基本屬性，以民主立法方式固化改革既有成果，并通過原則性的規定適當留白，為進一步深化改革留足創新空間，這正是立法前瞻性的重要體現。針對各方面爭議較大的考核辦法，《條例》明確指出，制定考評辦法、標準和具體事項范圍，要根據工作實際動態調整優化。這一規定生動體現了以改革推動立法，讓立法為改革預留空間的目的，從而更好地發揮立法對改革深化的引領和推動作用。1

語義網絡技術分析：扭住靶向治理與主動治理這一工作重點

語義網絡技術是指通過機器算法的輔助，對特定文本中的關鍵詞語進行提取，并基于詞語共現的條件概率計算建立語義網絡連結，用以發現關鍵詞在文本中的節點意義和重要程度。運用語義網絡技術對不同階段的《條例》文本進行深度挖掘，可以發現，文本注重對與治理相關的法治表達進行規范，將主動治理、靶向治理作為《條例》實施的發力點和落腳點，其目的在于發揮法治引領改革的作用，提高治理的精準性和前瞻性，進而保障首都良政善治目標的實現。

語義網絡技術分析顯示，《條例》文本對與治理相關內容的規范是在立法過程中逐步得到完善的，尤其是二審文本對主動治理進行了專章規定。這是對《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中“不斷提升城市治理科學化精細化智能化水平”戰略部署的具體貫徹落實。完善后的《條例》文本出現了重點領域和區域治理、源頭治理等涉及靶向治理范疇的表述，提出了要更精準地對接市民、企業和社會組織的集中共性需求，建立起對疑難問題的專題研究和聯動處置機制，有助于提高公共服務質量和治理效能，增強政府回應的及時性。

主動治理在《條例》的立法過程中經歷了從政府部門征求意見文本、一審文本中的1次提及，到二審文本中的5次提及，最后到生效文本中的6次提及。對主動治理的反復強調，充分體現了北京市對社會治理前瞻性問題的重視程度在不斷提升。《條例》明確提出對市民訴求的全量數據進行動態監測，對公共需求進行提前預測，從而在應訴而治的基礎上發展未訴先治、因訴善治，進一步實現主動治理，這無疑有利于及時有效化解突發事件的風險，維護社會的和諧穩定發展。語義網絡技術分析還顯示，《條例》就如何保障主動治理也作出明確規定，集中表現在兩個方面，即：組織市民、企事業單位、社會組織的訴求人，運用民主協商的機制，合作推進集中性問題的主動解決;在此基礎上，通過考評和激勵相結合，促進主動治理的開展。《條例》強調主動治理，對于基層治理實踐而言，無疑具有先導性和引領性。

總之，無立法無以強化和固化改革，有立法則可持續和深化改革。《條例》的制定是深化基層治理體制機制改革創新成果，自上而下推動改革制度化、法治化的進程，為我們從必要性和正當性的視角理解法治與改革的互動關系提供了一個典型實踐范本。《條例》的制定充分體現了法治與改革相輔相成的關系，立法在確認并鞏固改革經驗的同時，為改革的持續深化提供制度保障和動力源泉，這也是貫徹新時代“凡屬重大改革都要于法有據”這一改革思路的創舉。縱觀《條例》從草案成為法律的過程，黨總攬全局、協調各方的領導核心作用貫穿始終，正是在北京市委的高位推動和集中領導下，通過對《條例》文本的不斷修改完善，實現了通過整合政府資源協調條塊關系，明確權責匹配，提升社會治理和公共服務供給效率的立法目的，而立法過程多階段的民意征集和吸納工作，則彰顯出北京市委堅持開門立法的堅定決心和以人民為中心的根本立場。

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（作者簡介：楊惠，清華大學社會科學學院政治學系博士研究生;張小勁，清華大學社會科學學院政治學系教授、博士生導師，清華大學數據治理研究中心主任，清華大學國家治理研究院副院長）

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