從城鄉規劃到國土空間規劃探究

趙潤晗

【摘要】本文主要從城鄉規劃到國土空間規劃展開深入研究，結合國土規劃的概念和研究，闡述了國土空間規劃與城鄉規劃的一致性，如規劃屬性的一致性、規劃對象的轉變、規劃內容的轉變等，然后又提出了幾點切實可行的國土空間規劃的戰略，主要包括明確國土空間規劃與各空間類規劃戰略的關系、注重國土空間要素空間管理和綜合利用、國土空間規劃的戰略實施，進而實現國土的可持續發展。

【關鍵詞】城鄉規劃;國土空間規劃

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.03.

引言：

在我國不斷發展背景下，從國土空間規劃到城鄉規劃的發展，逐漸的建設我國整體城鄉建設的規劃發展需求。在我國整體建設發展這方面國土資源規劃是一項宏觀規劃方向，而城鄉規劃是我國基礎建設實施的一項政策且促進城鄉建設發展。國土空間規劃與城鄉建設這兩者有一定關系，且具有密切性，最重要的一點就是確定這兩者之間關系，促進國土空間規劃與城鄉規劃的發展。

1、空間規劃的概念和研究

1.1空間規劃的概念

城鄉規劃的空間主要指的是兩個空間，一種是國土空間另一種是社會空間，而從某些方面來看這個空間是客觀存在的。國土空間規劃其實就是國土空間的領域概念和不同區域的界定;城鄉規劃是對規劃進行界定，且通過社會環境是不同的，這兩者的出發點是不一樣的，但是從某種程度上來看國土空間規劃帶動社會環境的發展，基于此這兩者之間具有一定關系。

在我國的規劃體系中，結合各種規劃的區域和類型存在差異性，以行政區域為例這一區域非常的典型。而由于權限和責任區域不同，權限的責任劃分是不一樣的，基于此很容易出現規劃協調的問題。

1.2我國空間規劃的研究

在空間規劃這方面我國研究的力度還不夠，在早期只是借鑒一些國家建設的空間規劃并進行模仿。但在我國整體建設不斷發展的背景下，就當前的情況來看出現一些規劃的種類，尤其是法定規劃。而且規劃也存在不同之處，從功能出發，交通職能部門和環境職能部門會根據自身職能實現對自身專屬的區域規劃的制定;而在同一職能體系中，相關部門會結合工作的實際需求以及發展的現狀，實施區域規劃。

在我國整體發展規劃這方面我國發改部門將其劃分為兩種，一種為國民經濟另一種為社會發展，進而給我國的國土空間規劃打造成新的格局。近年來對發展整體上又做出相應的調整。將主體功能區作為基礎，其空間規劃這方面進行統籌，又實現不同功能規劃劃分，促進適合自身發展完善體系的形成。

2、國土空間規劃與城鄉規劃的一致性

2.1規劃屬性的一致性

城鄉規劃和國土空間規劃這兩者強調的均是其公共政策屬性，而且這兩者還作為一種治理的手段，但是治理的重點區域是相同的，其中在城鄉和工礦等區域的約束上就能夠充分的表現出來。當前，不管是社會發展的需求還是國家治理需求為了能有效的應對，在實踐層面上讓城鄉規劃其屬性的政策得以展現，且在具體開展的過程中城鄉規劃還離不開空間規劃，且發揮著其治理的作用，這作為城鄉規劃專項的一項特征，還是一項重要的趨勢。但是這一轉型過程中難以實現。而且國土空間規劃還需要多個學科。但由于目標非常的明確，一定程度上有助于完成理論構架，為此向國家公共治理政策屬性職能提供一定的支撐。與此同時這一過程促進城鄉規劃的轉型。

2.2規劃價值觀的一致性

城鄉規劃的學科是行業實踐的一項準則，其中主要為追求天一合人的理想境界，城鄉規劃這門學科具有一定的應用性，且在新時代的背景下，具有不同的階段性目標，尤其是規模開發建設和新時代發展、高品質的生活以上目標的側重點是不同的，但是尋求保護和開發平衡點始終要旨。不管是國土空間規劃的思維范式還是價值取向其人和自然以及社會這方面不僅追求相統一，在自然生態保護和城鄉社會發展實現進程中需求一定平衡。總體來說，國土空間規劃體系重構在城鄉規劃學科轉型這方面起著一定的作用，而且這還作為優化教學體系的一項重要的途徑。其實現轉型之后，完善的城鄉規劃學科在國土空間規劃主體這方面，從某種程度上來看是最主要的學科，且在多個方面起著重要的作用，尤其是在國土資源配置和國家綜合治理等方面。

3、國土空間規劃中需要關注的轉變

3.1規劃體系的轉變

國土空間規劃應實現體系的構建，在注重總體規劃和專項規劃以及詳細規劃的基礎之上，明確這幾者之間的關系，進而提高對國土空間規劃的外部結構的重視度。在規劃體系的內部結構在實現分級并分類的基礎之上，從各個角度出發進行縱向分解，并實現對國土空間基礎信息平臺的建立;在橫向上各類專項規劃非常的重要，是總體規劃中最重要部分，在編制和審批過程中做好相應的核對，最終成果已在“一張圖”上疊加，從而不管是各類規劃還是上下級對應的各級總體規劃實現相統一，由此可以看出進行“國土規劃一張圖”的建制，促進各個層次和多類型規劃之間的貫通[1]。

3.2規劃對象的轉變

規劃對象的轉變是國土空間規劃的內容，且從規劃師的角度上來看能有所感到，正此其國土空間規劃這方面前期在進行探討時，往往加強對國土空間各要素對規劃沖擊的關注。但是本文認為全域和全要素作為國土空間規劃的對象。全域就是空間范圍;全要素就是構成空間的自然要素;且國土空間和國土空間的使用作為國土空間規劃的對象，這除了是原始森林保護之外，還是人類對自然環境使用的一種方式[2]。基于此從某種程度上來看，人類空間使用行為的組織和安排作為國土規劃空間實質內容。

以往由于部門分割，城鄉規劃的對象主要在以下方面，為城和鎮以及村等方面，且在我國區域規劃一直沒有更好地發育。在城鄉規劃中，對于城鎮村的關系要想更好地統籌可通過城鎮體系規劃和鎮村體系規劃做好區域性安排，但是從實質上來講，城鎮體系規劃和鎮村體系規劃具有一定關系，其實是“點”與“點”之間關系。在國土空間規劃體系中，不管是省國土空間規劃還是市以下各級的總體規劃，區域規劃作為實質工作和方法。對于以往城鄉規劃而言只是進行開發建設，而將統籌協調合和組織各類要素之間關系作為區域規劃的一項內容，為此可看出不管是在思維方法還是在工作方式上是不同的[3]。在其現代治理這方面以空間地域為單元的綜合治理特征，同時這也是強化空間治理能力并提高的關鍵，而在國家治理體系和能力現代化進程中，國土空間規劃作為重要建制，從城鄉規劃背景的規劃工作人員的角度上來看，在了解區域規劃理論和方法的同時還應做到充分的掌握，一定程度上促進國土空間規劃工作有效開展。與此同時在進行國土空間規劃工作的過程中，不管是“點”還是“域”的規劃，還應結合不同規劃類型和工作內容將其區分好，并引入各種規劃方法。

3.3規劃內容的轉變

對于國土空間規劃在全球范圍內，全面的統籌組成國土空間各項要素的使用并安排作為其核心內容。基于此在一些討論中，被關注的“三線”規定作為規劃工作的一項內容。規劃是為實現一定目標和解決問題提前安排未來行動綱領。基于此具有明確的未來導向性。具體來講國土空間規劃主要以國土整治和生態修復以及城鄉建設手段為主，并在底圖和低數基礎之上，逐漸的實現日后的目標。這也是國土空間規劃具備思維方式。國土空間規劃的對象非常多，不管是其要素還是使用行為不一樣。基于此在具體規劃的期間為了促進工作有效的開展，還應有針對性進行分析，且不管是在不同地域內還是不同類型區內，根本就不存在統一規劃準則。這在城鄉規劃這方面和只是與人為環境實施規劃還是有所區別的。其中主要體現在總體格局層次中，人工的城鎮地區和自然保護區這兩者之間具有一定的特征，而且不管是各自的構成還是組織關系是不一樣的，但在各自的區域內存在生產和生活的空間，最重要的是這幾者之間具有相互作用[4]。

4、單一的城鄉規劃向多規融合的國土空間規劃的理念轉變

4.1完善融合國土空間要素的法律法規體系

在國土空間規劃提出的前期不同的規劃各自為政，尤其是城鄉規劃、土地利用規劃、主體功能規劃、社會經濟與發展規劃，結合相關的法律法規，由各個部門統一制定規范標準，其相互之間存在多重問題，尤其是重疊和矛盾以及交叉等問題。且在同一規劃標準和減少規范矛盾這方面，從法規體系的宏觀管理控制層面上去實施起著重要的作用[5]。法律法規和規范非常的重要，這在編制國土空間規劃這方面不僅作為一項依據，還作為國土空間規劃的基礎。基于此在法律法規建設的期間，應加強對法律法規的應用，其國土空間規劃這方面突出其特點，讓法律法規引領作用得到充分發揮，確保能依法建立健全完善國土空間規劃體系，并加大控制力度，在國土資源規劃中圍繞著出現盲目提升集約化水平要求這點全面的實施，合法保護土地資源。

4.2構建層級分明的規劃結構體系

在實踐層面上分析國土空間規劃體系構建的意義，且主要的意義為從各個角度出發對國土空間規劃實施分層，將各個環節從屬關系確定好，使其實現分級管理;并對于各級規劃的功能和內容，增強國土空間規劃內部聯系并積極的構建，進而使得國土資源得到利用促進其開發[6]。基于此，充分的利用完善的相關法律法規，加強對國土空間規劃體系的編制，針對其依法對其編制依據指導進行調整，并做到相應修改，保障國土空間規劃體系更加的健全讓此體系更具有針對性，從而充分的反映出國土空間規劃與各個要求之間多元關系尤其是經濟和社會要素。

4.3明確事權主體的法律管控體系

隨著我國社會發展目標不斷的踐行和實施，增強人們對國土資源開發的合理性和科學性的認知，逐漸得到社會的關注，并讓保護資源和節約資源管理內容變得更加的豐富化。基于此在規劃理念調整完之后，從現有的配套機制的建設入手加以完善，做好相關規劃的法律法規的補充，尤其是城鄉規劃和環境保護規劃以及國家總體發展規劃這方面的，進而在規劃中，不管是各行為主體的責任還是各級管理部門的事權以及各項規劃實踐的審批程序都應明確的規劃好;與此同時，溝通完善行政機構建設，注重省和市以及地方政府管理權利并做好，進而在進行土地資源規劃與管理的過程中，明確各個部門的責任，為此促進國土空間規劃體系構建工作有效開展，不斷的提高工作的質量[7]。

5、國土空間規劃的發展戰略

5.1明確國土空間規劃與各空間類規劃戰略的關系

國土空間規劃其實是典型的戰略規劃主要負責比較多，其中不僅要落實和國家重大方針政策，還要和發展規劃體系做好相應的銜接等。在國土空間規劃這方面具有一定戰略性，對于各項規劃進行相應指導和約束，但是各專項規劃還面對一定問題，尤其是各自領域的戰略問題，以土地利用規劃和城鄉規劃等專項規劃中的全域型規劃為例，依舊包括一些戰略性內容。而戰略規劃基本上在市縣級出現，主要將區域協調定位和提高地方競爭力作為其側重點，且不管是在內容還是在形式上非常的靈活，且各地區面臨戰略性問題具有區別，存在差異性，在相對穩定的規劃框架內無法實現協調統一[8]。基于此戰略規劃可不在空間規劃體系的專項規劃中納入，由地方有選擇性落實好相應的編制，且可在空間規劃體系內相關規劃中依法落實其成果。

5.2注重國土空間要素空間管理和綜合利用

在不同的空間范圍內，不管是地理還是地形以及地貌其特點不同，一些環境資源要素交錯作用特點存在不同之處，各種污染物的累積和擴散以及匯集從某種程度上來看會形成空間特點。特別是在城市群的發展背景下存在區域環境問題，所以必須要加強環境管控，與此同時在這方面高度的重視以區域環境作為基本空間。環境問題和人口資源以及環境要素的空間分布是有一定聯系，且具有關聯性。而且環境影響具有潛在效應，其環境管控這方面不能以靜止思維為主，所以通過動態國土空間管控的思維才能使得環境問題得到完善并解決。在環境空間管控這方面具有一定特點，其中最主要的特點就是空間要素統籌管理和全域管理，其中在行政區劃這方面，充分的考慮環境空間的整體性和不可分割性，所以在環境空間的管控要求這方面，應全面的統籌環境空間每一要素并整理。環境空間管控的要求主要就是對環境空間要素進行綜合管控，并在社會和經濟可持續發展視角下。且要想更好地利用環境空間要素，需要將各個方面的要素充分的考慮好，尤其是區域和流域的承載力和綠色空間需求以及經濟增長的需求等，進而促進環境空間開發。

5.3國土空間規劃的戰略實施

國土空間規劃由于作為空間規劃體系的核心規劃，和生態文明體制改革的各項制度是有一定聯系的，且具有密切性，國土空間規劃的戰略實施還應進行充分的考慮，將和生態文明制度體系的整體協同互動考慮進去。在生態文明體制改革的系統性要求下，注重國土空間規劃的同時根據關鍵的格局，有效的提出國土空間規劃策略，尤其是資源總量管理和全面節約制度下的資源效率評價考核策略、環境治理和生態保護市場體系下的相關權益配給與交易策略等。在空間規劃體系中，國土空間規劃是最主要的規劃，從某種程度上來看這與生態文明體制改革的各項制度有一定關系，且具有密切性，所以有必要充分的考量國土空間規劃的戰略。并提高對國土空間規劃得重視度，與此同時根據關鍵的格局，其國土空間規劃這方面提出了相應的措施，總之相關的策略比較多。

結束語：

總而言之，在現有的國土空間規劃的體制機制基礎之上只有加以完善，并積極的進行創新，進而促進規劃保障體系的形成，為此便于更好地構建國土開發和保護體制。加強對各類規劃主體功能和管理國土要素的銜接，推動國土資源管理體制革新，國土規劃定會促進經濟社會的發展。

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