城鄉統籌理念下的城鄉規劃編制改革研究

【摘要】新時代背景下，城市現代化進程已經進入到新的階段，但城鄉之間還存在著一些問題，城鄉之間的差距仍然存在。本文通過對城鄉統籌理念下城鄉規劃編制的作用的了解，分析了城鄉統籌理念下我國城鄉規劃編制改革過程中存在的問題，并且針對這些問題，提出了幾點應對策略，希望能對我國的城鄉規劃進程有所幫助。

【關鍵詞】城鄉統籌發展;城鄉規劃;編制改革;城鄉一體化

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.03.

引言：

對于一個國家而言，城市現代化的發展離不開城鄉規劃建設，城鄉一體化建設是重中之重，將城市和農村結合起來，樹立正確的發展觀，以科學的發展方式促進城鄉經濟共同發展，對城鄉一體化發展進程中遇到的問題逐一分析，制定科學的解決方案，推動城鄉一體化發展。

1、城鄉統籌理念下我國城鄉規劃編制的作用

城鄉統籌發展是指改變“城市工業，農村農業”的思維方式，將農村和城市進行緊密結合，協調統一，全面發展。樹立工農一體化的經濟發展思路，把全面實現小康作為社會發展的總目標，用發展的眼光，加以統籌結合，解決城鄉之間存在的問題。樹立科學發展觀促進城鄉經濟發展。

“城鄉一體化”概念不是理論的產物，而是實踐工作者提出來的。城鄉規劃在不同的角度有不同的意義，目前我國城鄉規劃編制體系在城鄉統籌的影響下正在由封閉的工程性規劃向開放的社會型規劃轉變，為了協調城鄉關系，促進城鄉之間友好發展、共同進步，維護城鄉居民的整體利益，應該對規劃師的職責正確定位，培養一名優秀的規劃師，對規劃師做出更高的要求。規劃師能夠將現代社會發展的要求與城鄉居民的生活工作要求結合起來，對城鄉一體化進程做出合理規劃，才能夠保證城鄉的共同利益，縮短城鄉差距，實現城鄉經濟的共同發展。

2、城鄉統籌理念下我國城鄉規劃編制改革中存在的問題

2.1城鄉規劃管理權責不明確

《中華人民共和國城鄉規劃法》中對我國城鄉規劃編制體系改革的規定已經不能滿足我國城鄉規劃編制改革的需求了，各個地區也制定了相應的改革措施，但還是具有一定的局限性，對規劃的整體起不到作用。在社會經濟快速發展的今天人們對在不斷加深對世界的認識，同時對城鄉規劃建設的要求也在不斷升高，所以城鄉規劃編制也要隨著人民的要求而不斷改變[1]。但有些地方政府一味地將權力分散下放，使得機關內部權力太過散亂，對管理產生了很大障礙，對政府內的統一管理產生影響，無法統一，管理效率大大降低，不利于城鄉規劃管理工作的進行。有些地區的城鄉規劃編制審批部門沒有明確的分工，相關人員的工作沒有嚴格規范，導致工作過程中出現很多錯亂，影響城鄉規劃進程，不但不利于發展，反而還會造成極大的反面影響。

2.2城鄉規劃編制技術水平差

城鄉規劃編制改革是基于城鄉統籌理念下的經濟轉型的，在經濟轉型的背景下高效進行，但目前來說，我國的城鄉發展還無法適應當前的發展形勢，與多元化的發展和復雜化的社會進程還有差距。前期，由于時間和資金的問題對于城鄉規劃編制的工作做的不到位，導致改革工作不徹底，而且由于城鄉規劃建筑師對當前的城鄉規劃發展的認識不足，對其中的一些發展規律掌握不好，對城鄉規劃發展工作的進展產生不利影響，拖慢了城鄉一體化進程。城鄉規劃發展戰略不明確，不僅拉低了城鄉管理工作的質量，而且對城鄉規劃編制體系的改革大發展進程和質量產生了巨大影響，還有一些規劃師本身存在的較大問題，規劃師的素質不夠高、技術水平低下、知識結構太過陳舊等以及規劃工作人員的自身規劃能力、專業技術水平的差距都增加了城鄉規劃編制的工作量，使工作效率大大降低。

2.3城鄉規劃編制與審批缺乏互動性

在城鄉規劃階段，城鄉規劃設計師的設計理念常常會出現偏差，忽視了設計方案的可實施性，導致審批不通過，拖慢城鄉規劃進程。所以在城鄉一體化的工作進程中，需要編制與審批部門加強聯系和溝通，對于疑問處多討論，共同明確城鄉一體化的設計特點，了解到改革需求之后才能夠根據民生需要做出合理的規劃，讓這項大的改革進程變的有意義，有實施性。在城鄉規劃的工作進程中，編制與審批大部分會存在片面性，兩者之間沒有結合就容易出現工作失誤。在沒有結合當地群眾的意見下的規劃，只有政府方面的建議，這種方案是不合理的，群眾的順應性很低，民生問題沒有得到解決，還只是停留在上一階段，群眾就會產生抗議，使得城鄉一體化的規劃建設進度被動緩慢，效率得不到保證整個城鄉規劃進程的難度大幅升高[2]。

2.4規劃編制缺乏權威性

城鄉規劃工作對于政府的規劃人員來說只是任務中的其中一項，只要在規定時間內完成工作便可完成任務，這樣一來，就會影響原本的城鄉規劃設計工作，只要求效率而忽略了質量，這對整個城鄉規劃進程的影響是很大的。如果在整個項目中只追求效率會導致最后的結果為了迎合時間而質量低下，為了盡早完工只能將原本的工程簡單化，無法滿足規劃設計的本質目標，達不到理想效果，與原本的改革初衷相悖，白白浪費時間和精力做這項工作。政府人員的不負責任是對整體規劃的權威性的破壞，盲目追求效率只會為效率所誤，導致更多的問題。如果破壞了原本的規劃，居民的生活非但沒有得到改善，反而因此不如以前，這對社會來說無疑是一大隱患，造成了資源的浪費，時間的浪費。

2.5公眾參與度不高

對于居民來說，城鄉規劃建設工作與自身的生活息息相關，自然也就多一份關心，居民的支持和參與能夠更好地推動城鄉規劃建設的發展，無論是規劃方案還是實施方案計劃都必須要得到居民的認可，工作的開展才能更加順利，得不到廣大居民認可的工程寸步難行。有些地區的城鄉規劃進程中，沒有居民的參與規劃，不能了解公民的意愿和訴求，得到的結果也不能體現民生的本質。在實際工作過程中，只有調動公民的積極性，讓公眾參與進來有話語權，才是對公眾的生活權益的保障，當地公眾對周圍的交通、生活、娛樂等設施是最清楚的，只有結合公眾的想法，多方位綜合考慮，整個規劃建設的效率和質量才會有保障，在這個過程中如果沒有公眾的參與，沒有公眾的意見參考，就無法規劃出最適合民眾生活的新的地區模型，對這項工作是很不利的，可能最后得到的結果會與初衷相差甚遠。

3、應對城鄉統籌理念下我國城鄉規劃編制改革問題的策略

3.1城鄉規劃編制技術的提升

在高速發展的現代社會，城鄉一體化編制技術要能夠滿足發展需要，結合社會實際情況對城鄉規劃做出調整，響應號召，在城鄉統籌的影響下為鄉鎮居民建造新的生活體制，推動城鄉一體化發展，促進城鄉結合，為人民的生活提供更多的便利性和選擇性，創造更易于民生生活的生活環境。順應時代發展，順應民心，將人們的生活變得更智能快捷，將數字化城市生活觀念融入鄉鎮生活。在進行城鄉一體化建設的規劃時，應該充分利用新興的多媒體技術和網絡信息技術，為鄉鎮生活帶來更多歡樂，為鄉鎮居民提供更有效的幫助，讓數字化、智能化的新時代生活方式走進群眾內心，讓更多的人體會到城鄉一體化的便捷。

在提升城鄉規劃編制技術的過程中，充分發揮一些新技術的功能用途，將這些相關技術更好地應用在城鄉一體化規劃建設上，利用外部技術對內部信息進行分析，為城鄉規劃建設提供最精準的服務，將數據分析體系不斷優化，為城鄉一體化提供更準確地數字分析結果，推動鄉鎮城市化發展，加快我國城市和農村的整體發展腳步，將城市化發展觀運用到鄉鎮發展中，加快鄉鎮追趕城市的腳步，更快速地縮短城鄉差距，有利于我國城市和農村的全面協調發展[3]。

3.2完善城鄉規劃編制的監督管理機制

在城鄉統籌的影響下，城鄉規劃編制體系改革已提上日程且在有效的進行。要使這項工作取得較為顯著的成就，就不僅需要優秀的規劃方案，而且需要完善的管理體系。在城鄉規劃編制體制改革中，監督管理體系的完善特別重要，城鄉規劃監督管理要符合多元化的是市場需求，不能以自我為中心，要注重每個部門之間的聯系性，協調性，戰略目標要統一。要實現良好的城市管制的最終目標，就是要實現決策的多元化，政策的透明化，公眾和非政府組織的最大參與化。處于經濟飛速發展的和社會積極變革時期的城市規劃工作者努力探索適應中國國情的規劃體制改革之路，從而實現良好的管制。

尋求高效的改革途徑，在城鄉規劃編制的監督管理中，要強化近期建設規劃，區域規劃和城鄉的整體規劃，完善城鄉規劃的監督體系，確保城鄉規劃的規范性，合理性。在政府職能轉變過程中，城鄉規劃工作也要明確各級政府權力，分清責任。一級政府，一級規劃，一級事權，局部利益不影響整體利益。在這個局部條件下，地方各級政府在法定范圍內享有自主權。對城鄉規劃編制體系的設計，內容和深度的要求，上級政府審批對象相應要調整。

3.3強化對編制理念以及審批主體的規范

現階段，城鄉規劃編制審批中仍然存在著許多問題，為了更好地解決這些問題，在實際工作過程中要加大對編制審批的管理力度，定期組織編制審批人員進行新課堂新知識的學習培訓，建立業務能力考核機制，不斷增強編制審批人員的責任意識。做好本職工作，不斷強化城鄉規劃編制審批人員的能力，制定相應的規章制度，嚴格規范審批流程，對注意事項加以說明，要求審批人員嚴格按照規范進行審批工作，確保審批工作的質量，保證整體效率。對編制審批要做到分工明確，強化規范，明確自身職責，恪盡職守，為城鎮和鄉村的整體城市化進程打下堅實基礎，確保整體規劃的嚴謹性和正確性。

城鄉規劃編制過程實質上是一個技術立法的過程。不僅要求編制者具有良好的政治素養、專業技能和業務素質，而且對于規劃對象要有相當的熟悉程度和透徹的認識。規劃需不斷總結，一旦開始，就是需要長期堅持的追蹤的日常工作。加大對城鄉規劃編制、審批和實施管理等工作的監督和制約。接受政府，社會和公眾的監督，建立相應監督機制并強化內部監督體系，建立行政責任制及行政錯誤追究制度，有效保證各項工作正常進行[4]。

3.4強化對法規精神層面的重視

為了更高效地解決城鄉規劃進程中，編制與審批工作存在的問題，提高城鄉規劃效率，加快城鄉一體化進程，需要在實際的過程中以城鄉統籌為基本原則，拒絕以城市為本的理念，樹立正確的發展觀和價值導向，促進經濟社會的全面協調發展，高效地對城鄉一體化進程進行規劃，為城鄉規劃工作提供動力，達到高效。在實際的編制審批過程中，需要根據既定的法律法規，嚴格的對現有體制進行完善，建立起符合社會發展要求并且有效改善人民生活的社會體制，保障人民生活將鄉鎮的規劃與城市內部規劃置于同一高度、同一水平，平等對待，一視同仁。重視鄉鎮發展，將鄉村城鎮一體化的思想進行宣導，對之前遺留的與當代發展不協調的問題深化處理。

將更多的精力和時間投入到鄉鎮和村的規劃當中去，對《城鄉規劃法》進行深入分析，強調其在城鄉規劃和城市開發建設中的地位，增強對城鄉規劃與實施的約束性，使該項工作能夠在正軌上正常執行，為廣大的城鄉居民帶來好處，促進城鄉一體化進程發展。在法規章程中加強城鄉一體化進程的前期規劃設計與后期的實施方的聯系，有問題及時溝通改進，減少編制和審批工作中出現的問題，降低出錯率，加強改進，不斷促進編制以及審批的工作效率和水平的提升。

3.5不斷對編制以及審批程序進行優化

為了推薦城鄉規劃建設的快速發展，就要對城鄉規劃編制與審批進行合理的增強，增強城鄉規劃建設的合理性，應該在實際工作開展過程中，加強對城鄉規劃建設審批人員的管理和監督。在開始前就要針對當地城鄉規劃的實際情況進行分析，結合現代發展要求，對審批人員進行專業的指導，并對其提出更高的要求。只有對審批人員的管理不斷加強 ，才能更高的發揮出審批的特性，要求審批人員必須依據當地的實際情況對規劃人員做出的規劃方案進行審批，并不斷提升自身的業務能力，提高審批的效率，保證規劃方案的高效實施。

同時應該注意對編制以及審批程序的優化，建立完善的約束體系，督促方案規劃人員和審批人員的工作，提高相關人員的工作效率，推動城鄉一體化的規劃建設進程。在進行城鄉規劃時，應該把重點部分作重點突出處理，強化規劃主體，編制主體和審批主體，完善編制程序。深入了解當前編制與審批過程中存在的問題，明確目前所存在的不足，并對此做出合理調整，確保編制的規范性和合理性，保證審批的正確性，提高正確率，從而促進城鄉一體化規劃工作效率的提升，為以后的城鄉一體化和城鄉規劃建設工作打下堅實的基礎，幫助其他地區的城鄉規劃建設工作順利開展。

3.6建立健全的互動機制

沒有民眾參與討論的城鄉規劃建設是無法全面滿足民生需要的，只有在城鄉規劃的進程中，積極調動公眾的關注，讓公眾作為生活的主導者參與進來，多增加公眾與規劃設計人員的互動交流，了解民生需求，站在群眾的角度了解群眾心理才能夠規劃出民眾內心的新型的城鄉居住環境。讓群眾參與進來，在城鄉一體化的規劃進程中有發言權才能最深層次的了解到群眾的生活需求[5]。積極吸收群眾的意見進行規劃工作，做好規劃之后可以將最終結果進行展示，對群眾公開，無異議之后再送審。打好群眾基礎，不僅是對眼前的城鄉規劃工作，包括以后各項工作的開展也離不開群眾，“水能載舟亦能覆舟”，任何民生層面的問題群眾的想法都是事件成功與否的關鍵，政府關心民生，關愛群眾生活，拉近與群眾之間的距離，才能夠更順利地開展工作。

建立完善的互動機制，在設計期間積極地與群眾探討，溝通，認真聽取群眾意見，站在群眾的角度看待問題、全面思考，保證該項目的可行性，對城鄉規劃的理念進行高效的實踐。有效地采取措施，將群眾放到首位，吸收采納群眾的友好建議，共同推動城鄉一體化的規劃建設進程，確保城鄉規劃的合理性，高效完成。在群眾參與下完成的城鄉規劃方案才是最符合民生發展需求的方案，只有得到了群眾的支持，城鄉規劃建設工作才能夠更加順利地開展，順利進行，順利完成。

結論：

在城市現代化和鄉鎮現代化的發展進程中，城鄉的一體化規劃是關鍵的部分，城鄉規劃編制審批工作尤為重要，要加強對城鄉規劃編制與審批工作的管理，不斷優化城鄉規劃編制審批體制，提高城鄉規劃效率，促進城鄉經濟共同發展，縮短城鄉差距，推動我國城市和鄉村城市化的共同發展，早日實現全面小康社會。

參考文獻：

[1]禹懷亮，羅國娜，魏玉靜.國土空間規劃體系下的城鄉總體規劃課程教學探討——以市級行政區為例[J].科教導刊，2021（23）：136-138.

[2]康華睿.城鄉規劃編制與審批在城鄉規劃中的問題及對策分析[J].綠色環保建材，2020（07）：78-79.

[3]劉希.新時代國土空間規劃背景下的鄉村規劃編制問題探討——以惠州為例[J].住宅與房地產，2020（03）：252-253.

[4]張敏.新時期推進城鄉規劃改革創新的思考[J].農村經濟與科技，2019，30（18）：215-216.

[5]蘭明慧.城鄉統籌下縣域鄉村建設規劃編制方法研究——以廣東省惠州市惠城區為例[J].智能城市，2019，5（18）：9-12.

作者簡介：

徐海燕（1971-），女，本科，工程師，從事城鄉建設工作。