晉陜蒙接壤地區水土保持補償費征收使用存在問題與建議

馮 也，羅 珂，高 穎

(黃河水利委員會 晉陜蒙接壤地區水土保持監督局，陜西 榆林 719000)

1 晉陜蒙接壤地區概況

1.1 行政區劃

晉陜蒙接壤地區(以下簡稱接壤區)，位于山西省、陜西省和內蒙古自治區三省(區)接壤地帶，南北長約300 km，東西寬約270 km，總面積5.44萬km2。涉及3省5市14縣(旗、區、市)，包括山西省忻州市河曲縣、保德縣、偏關縣和呂梁市興縣，陜西省榆林市神木市、府谷縣、榆陽區、橫山區，內蒙古自治區呼和浩特市托克托縣和鄂爾多斯市達拉特旗、準格爾旗、東勝區、康巴什區、伊金霍洛旗。

1.2 能源稟賦

接壤區自然資源豐富，富含8類48種礦產資源，尤以煤炭、石油、天然氣儲量豐富而著稱；分布有神府、東勝、準格爾及河東四大煤田，儲煤面積3.3萬km2，已探明儲量近2 800億t，是我國“西電東送”的重要起點、“北煤南運”的核心源地和重要的能源重化工基地，在國家經濟建設中具有重要的戰略地位。

1.3 生態基礎

接壤區地貌以風沙灘地和黃土丘陵溝壑地貌為主。氣候類型是半干旱大陸性季風氣候，干旱少雨多風，蒸發量大。自然條件惡劣，植被稀疏，水土流失危害嚴重，是黃河流域水土流失最嚴重的地區和黃河粗泥沙的主要來源區，水土流失防治任務艱巨。

1.4 經濟發展水平

2020年接壤區內各市經濟發展水平見表1。2020年呼和浩特市、鄂爾多斯市人均可支配收入超過全國居民人均可支配收入32 189元水平。

表1 2020年接壤區內各市經濟發展水平

2020年全國規模以上原煤產量(以下簡稱原煤產量)為38.4億t，三省(區)產量為27.43億t(其中山西省10.63億t，陜西省6.79億t，內蒙古自治區10.01億t)，占全國總產量的71.4%。接壤區內5市原煤產量14.0億t，占全國總產量的1/3以上。呂梁和忻州市的原煤產量之和占山西全省的20.9%，榆林市原煤產量占陜西全省的76.1%，呼和浩特和鄂爾多斯市原煤產量之和占內蒙古自治區的66.2%。

2 水土保持補償費征收使用現狀

2.1 征收目的

自然狀態下，水土保持設施、地貌植被或發揮或蘊藏著保持水土資源、防災減災等作用。資源開發等生產建設活動的開展，會占用、擾動原始狀態，破壞原有水土保持功能。為補償水土保持功能的降低、喪失，調控建設主體減少占壓損壞，從事生產建設必須繳納水土保持補償費，專項用于水土流失預防和治理。

2.2 征收主體

水土保持法規定：水利部審批水土保持方案的，由生產建設項目所在地省(區、市)水行政主管部門征收；生產建設項目跨省(區、市)的，由生產建設項目涉及區域各相關省(區、市)水行政主管部門分別征收。縣級以上地方水行政主管部門按照水土保持方案審批權限征收。其他生產建設活動的單位和個人應當繳納的水土保持補償費，由生產建設活動所在地縣級水行政主管部門負責征收。《財政部關于水土保持補償費等四項非稅收入劃轉稅務部門征收的通知》(財稅〔2020〕58號)規定：2021年1月1日起，將水土保持補償費劃轉至稅務部門征收。

2.3 征收程序

繳納義務人，即編制水土保持方案的生產建設項目或者從事其他可能造成水土流失活動的單位和個人，如實報送征占用土地面積等資料；征收主體審核確定并送達水土保持補償費繳納通知單；繳納義務人按照繳納通知單規定繳納水土保持補償費。

生產建設項目在開工前一次性繳納水土保持補償費。礦產資源開采期，按季度繳納。其他生產建設活動，由縣級水行政主管部門依法依規確定如何繳納。

2.4 征收標準及依據

根據各地自然地理環境和經濟社會發展水平，水土保持補償費征收標準由中央和各省財政部門、價格部門、水行政部門共同制定。現行國家級水土保持補償費標準規定，先后有《國家發展改革委財政部水利部關于水土保持補償費收費標準(試行)的通知》(發改價格〔2014〕886號)、《國家發展改革委財政部關于降低電信網碼號資源占用費等部分行政事業性收費標準的通知》(發改價格〔2017〕1186號)，對一般性生產建設項目、礦產資源開采、取土挖砂(河道采砂除外)、棄土石渣，進行了上限規定。三省(區)根據國家規定，分別對水土保持補償費征收標準進行了規定，征收標準變化詳見表2、表3。

表2 2014—2016年水土保持補償費征收標準

表3 2017年及之后水土保持補償費征收標準

從表中可以看出，山西省的水土保持補償費征收起步晚，直至2018年以后才開始有明確規定。雖然生態環境基礎相似，但三省(區)開采補償標準差異大，尤其是山西省每噸煤僅補償0.2元，水土保持補償費征收標準總體偏低。

2.5 使 用

水土保持補償費專款專用，用于綜合治理和生態修復、預防保護和監督管理等方面，包括恢復治理工程、水土保持監督管理能力建設、水土保持補償費征收管理工作經費、水土保持監測網絡建設以及水土保持宣傳、規劃、科研、技術推廣等工作。

水土保持補償費管理過程中，首先全額上繳國庫，按照1∶9的比例分別上繳中央和地方國庫。水行政主管部門支出使用水土保持補償費須有水土保持規劃支持，納入政府支出預算管理。地方各級政府之間水土保持補償費的分配比例，由各省(區、市)財政部門商水行政主管部門確定。山西省各級分配比例尚未規定，陜西省中央、省、市三級分配比例1∶3.5∶5.5，內蒙古自治區為1∶2∶7。

3 存在問題

3.1 山西省相關制度建設不完善

接壤區三省(區)中，山西省相關制度不夠完善。存在著分配比例不明確、開采期補償標準低等問題，應征未征、漏征、少征現象普遍，積壓嚴重。據國家環境保護總局環境規劃院和山西省環境科學研究所2005年對山西煤炭資源開發的研究，山西省每年采煤造成水土流失的經濟損失達到3.3億元，需以每噸煤3～5元來征收補償費并用于水土保持治理才能維持原有水土保持功能。據黃河流域水土保持專項整治行動統計結果，山西省在建項目351個，其中有248個項目存在未繳納水土保持補償費問題，雖受限于經濟發展水平，但推進水土保持補償費征收規范化刻不容緩。

3.2 縣級返還缺乏保障

從現有規章制度來看，陜西省和內蒙古自治區水土保持補償費分配比例劃分至市級，無疑促進了市級水土保持工作，在市政府各項工作中也受重視。但山西省全部截留在省級，影響了市縣水土保持工作順利開展。同時，三省(區)的水土保持補償費分配均未明確對縣級職能部門能力建設的保障，嚴重影響了縣級水土保持工作的順利開展。

3.3 補償費使用不夠科學

只管征收而不規劃如何使用好、只搞工程建設不顧監管能力建設，這樣的現象相當突出，與設置水土保持補償費的初衷有很大偏差。工作中發現，山西省興縣的水土保持監督管理基礎一直非常薄弱，人員少、設備差，且補償費也未能予以傾斜。山西省河曲縣、保德縣、偏關縣同樣是生態環境脆弱、水土流失問題嚴重，但返還治理項目不僅數量很少而且體量也很小。而內蒙古自治區鄂爾多斯市、陜西省榆林市，不論是治理項目、監管能力建設，還是管理使用，都更加科學規范，水土保持事業發展態勢良好。

3.4 補償費征收管理寬松

實際征收過程中，經常限水土保持設施驗收前繳納補償費，與《水土保持補償費征收使用管理辦法》中規定的“開工前一次性繳納”，差距很大。對于不能落實的生產建設單位和個人，尤其是小型生產建設項目和活動，難以嚴格落實加收滯納金、罰款等處罰手段。

3.5 煤炭開采期水土保持補償費標準偏低

“碳達峰碳中和”目標的提出，給我國能源行業提出了新要求。2020年煤炭相關產業二氧化碳排放量76億t，占全國總排放量的77%左右。早在2008年，《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》即規定煤炭、石油、天然氣資源開采企業水土流失補償費計征標準為:原煤陜北5元/t、關中3元/t、陜南1元/t，原油30元/t，天然氣0.008元/m3。直至今日，我國仍舊面臨煤炭價格飛漲、電力供需緊張的狀況。相較“十三五”“十二五”，煤炭產量需求價格大幅上漲，生態補償費用不升反降，不能應對全球變暖和綠色發展需求。

4 征收使用建議

4.1 完善相關制度建設

建議山西省重新測算礦產資源開采期補償費標準，明確省市劃分比例。從制度上強化管理，切實解決缺乏工作經費、能力基礎薄弱等問題。接壤區各市強化對縣級水土保持能力建設保障，返還一定的水土保持行政事業性工作經費，調動縣級補償費征收工作的積極性，促進省市縣三級水土保持事業良性均衡發展。

4.2 推進嚴格執法態勢形成

強化“開工前一次性繳納”規定落實，對送達繳納通知單、限期繳納仍未繳納的單位和個人，落實加收滯納金、罰款等處罰手段。捋順省市縣三級相關工作關系，將征收使用情況納入市縣履職檢查中，納入水土保持目標責任考核中，壓實責任，全面規范征收使用工作。

4.3 科學規劃使用水土保持補償費

科學規劃使用補償費，做好全面布局。對生態基礎差、監管能力弱的縣予以傾斜，發揮上級截留資金統籌作用，補齊水土保持工作短板弱項。建議山西省落實水土保持補償費返還規定，強化縣級水土保持監督管理能力，傾斜安排縣上生態修復項目。

4.4 公開發布補償費征收使用信息

公開水土保持補償費征收使用情況，調動公眾參與水土保持的積極性，發揮群眾監督作用，控制補償費跨行政區域異地使用，盡量做到就地破壞征收，原地補償治理，營造大眾參與支持水土保持干事創業氛圍。推進水行政部門和稅務部門間審批核定與繳納征收數據比照考核，提升政府管理服務水平與效能。

4.5 適時調增煤炭開采補償標準

相較國內煤炭開采成本與利潤，生態補償微不足道。建議適時調增煤炭開采補償標準，發揮補償費經濟調節作用，強化煤炭行業對碳排放的調控管理。做好規劃，加強治理，增加植被碳匯，促進能源格局調整，延續區域繁榮與發展。