社區營造理論下的鄉村國土空間規劃編制思路探究

陳旻蕾，湛先文，張 琦

（中機國際工程設計研究院有限責任公司，湖南 長沙 410003）

0 引言

從農村支持城市建設到城市反哺農村[1]，鄉村的發展迎來了重大的發展機遇。2017 年黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，從國家戰略的高度提出了“三農”的發展思路。2018 年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出了五大總體要求，分別是產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。由此，有效治理被提到了與經濟、生態同等重要的位置。在國土空間規劃的大背景下，鄉村國土空間規劃到底應該怎么做，湖南省給出了自己的答案。通過不同試點村莊規劃的編制及實施，不斷發現問題，逐步解決問題，并形成了一套屬于湖南省鄉村規劃編制的對策和思路。2021 年，湖南省自然資源廳出臺了《湖南省村莊規劃編制工作指南》（修訂版）以及《湖南省村莊規劃編制技術大綱》（修訂版），這兩個技術文件為鄉村國土空間規劃的編制指明了方向，為村莊規劃的編制提供了有力的技術支持?！逗鲜〈迩f規劃編制工作指南》（修訂版）明確提出了四大總體要求：①堅持“多規合一”；②堅持村民的主體地位；③堅持開門編規劃；④堅持縣級統籌推進。從中不難看出，“自上而下”的村莊規劃轉變成為“自下而上”的村莊規劃，“孤立性”的村莊規劃轉變為“多元性”的村莊規劃，“任務式”的村莊規劃轉變成為“實施性”的村莊規劃。村莊規劃不再僅僅是少數規劃編制人員的事情，也是普通村民、村委干部、鄉賢以及返鄉者、移居者的事情。規劃是否可以很好地帶動村莊的發展？規劃的方案是否可以吸引更多的人回來？規劃的實施是否符合廣大村民的利益需求？規劃是否讓社區更加和諧？這些是在規劃編制過程中需要回答的問題，也是本次研究引入社區營造理論的初衷。社區營造本身就是解決社會問題的一種理論[2]，通過社區營造，不僅在規劃初始，實現村民與規劃的緊密聯系，更在規劃結束的時候，村民可以通過規劃，實現自我的持續發展。所以，社區營造思維下的鄉村規劃，不再是短暫的藍圖式規劃，而是永續的發展式規劃。

1 社區營造相關理論

1.1日本社區營造

日本的鄉村規劃始于1947 年的《地方自治法》，在這之前，鄉村規劃都是中央政府少數精英人士的工作，這之后，各級都道府縣和市鎮村等地方自治體也成為規劃編制的主體。在20 世紀70—80 年代，日本出現了民間的“城市規劃顧問”工作。這些規劃顧問會長期深入社區進行實地調查、規劃和項目建設，慢慢贏得社區居民的信任，聽取他們真正的需求和想法，進而在這個基礎上制定符合他們需求的規劃方案和建設項目。在20 世紀90 年代，日本的社區營造工作大幅增加，日本各類社區組織也越來越多樣化。1993 年，在東京世田谷區誕生了日本首個社區營造中心，政府的作用逐漸減少。這個營造中心的工作，包括為社區營造活動提供支援（設置咨詢求助窗口、提供活動場所及租賃相關器材、派遣專家、經費支援等必要的資源提供），社區營造的思維普及啟發（通過講座、研修、工作坊等形式向市民提供社區營造的各種信息知識），展開地區課題的調研活動，以及在政府工作中的市民參與環節做好協調工作等。在20 世紀90 年代后期，非營利組織（non-profit organization, NPO）應運而生并且不斷壯大。這是一個擁有專業能力的法人機構，可以一邊組織設立具有營利性質的經營單位，一邊開展政府部門和民間企業都無法完成的社區營造項目。NPO 誕生后，社區營造活動也趨于多樣化，在鄉村、城市更新等方面發揮了越來越重要的作用[3]。圖1 為日本其中一個NPO法人Urban Design Works 三大業務板塊。

圖1日本其中一個NPO 法人Urban Design Works 三大業務板塊

1.2 中國臺灣社區營造

中國臺灣的社區營造始于1965 年，發展主要分為4 個階段。第一個階段是1994 年以前的“醞釀階段”。1965 年提出了“社區發展”的概念，1969 年通過“社區發展工作綱要”，各地陸續成立了“社區發展委員會”。第二個階段是“實驗階段”，時間為1994—2001 年。這個階段“社區總體營造”概念被提出。20世紀90 年代中期，社區營造的理念由文建會擴散至中國臺灣各部會。第三個階段是“擴展階段”，時間從2002—2007 年。這個階段社區營造計劃的高度提升到了中國臺灣計劃，社區營造的五大主題應運而生，即“人、文、地、產、景”。第四個階段是“轉型階段”，時間為2008—2015 年?！暗胤轿幕钊Α笔俏慕〞岢龅呐褪袆臃桨傅某霭l點，后來，在此基礎上，社區營造理念逐漸趨于成熟。2009 年，中國臺灣為了推動農村再生政策，選取了14 個農村社區進行試點，最終在2010 年出臺了“農村再生條例”，這個條例不僅設立了農村再生基金?？?，更將“由下而上”的規劃提案納入了規定，具有重要的歷史地位[4]。

1.3 經驗借鑒

日本和中國臺灣的社區營造發展至今已超過50 年的歷史[5]，在社區營造方面有比較多的相似點可以借鑒學習。社區營造，是整合了現有地域社會的資源，集合了不同社會力量，采用了多樣方式的合作，最終的目的不僅是改善居住環境，更為日益凋敝的村莊注入激活內在的自生力量，營造舒適的社區生活[6]。

首先，充分發揮地域的資源優勢，不僅是表面的現場探勘，更重要的是吃住在村莊，對村莊的每一寸土地都有清晰的了解和認識。

其次，充分發揮村民的主體地位，不僅體現在參與編制規劃上，更重要的是參與村莊項目的建設，與項目共同成長。

再次，充分利用各方社會力量建設村莊。村莊建設不再僅僅是政府的事情，也是普通村民的事情，村委干部的事情，移居者的事情，投資者的事情……

最后，“自下而上”的編制不僅體現在了解村民的需求上，更需要村民充分發揮積極能動性，制定村莊發展的草案。

2 鄉村國土空間規劃編制現狀及問題

2.1 湖南鄉村國土空間規劃編制現狀

鄉村振興，規劃先行。湖南在鄉村國土空間規劃方面已經積累了一定的經驗。湖南省人民政府辦公廳印發《關于加強村莊規劃工作服務全面推進鄉村振興的通知》，計劃在2023 年年底前，全面完成村莊規劃編制和審批工作。鄉村規劃師目前基本選派到湖南省各個村莊，為鄉村發展出謀劃策。目前湖南省不僅形成了全省統一的底圖底數，并且制定了較為完善的鄉村國土空間規劃技術標準，主要包括了六大工作流程和十三大工作內容，如圖2 所示。鄉村國土空間規劃正在如火如荼地開展當中。

圖2 湖南省鄉村國土空間規劃編制流程及內容

2.2 主要問題分析

對于湖南省的鄉村振興而言，有了服務團隊和技術框架，那么如何讓這兩者發揮最大效益可能是未來一段時間村莊規劃需要面對的一個問題。鄉村規劃作為空間規劃體系的一部分，包含了生產、生活、生態這3 類復雜系統，在國土空間規劃體系尚未建立前，鄉村規劃技術和理論體系長期承襲城市規劃的方法和思路，導致很多村莊出現“水土不服”。原因有兩個：①之前的鄉村規劃都是政府主導，試圖通過科學、理性的空間思維對村莊復雜的系統進行整

體的謀劃，在付諸實施的時候出現較多問題。②規劃的項目不符合村民實際需求，并且有千村一面、鄉村城市化等現象出現，違背了通過鄉村規劃助力鄉村振興的初衷，社區營造便是解決這類問題的一個思路。社區營造重在以人為本，重在通過設計解決各類社會問題，通過治理與規劃協同實現鄉村振興的發展目標。

3 鄉村國土空間規劃編制的創新思路

3.1 多組織協同

村莊規劃離不開各個組織的協同配合，基于社區營造的思路，建立起政府統攬協調、自然資源部門牽頭、多部門協同、村民參與、社區營造專業力量支撐的工作機制。

3.2 多主體參與

國土空間規劃工作的價值導向就是要以人民利益為中心，尊重人的尺度，按自存與共存平衡的法則去建設和管理。所以規劃不應該是少數精英人士編制出來的，而是應該在編制的過程中包含與之相關的各類人的價值和需求，如圖3 所示。以人為本的規劃，重在公眾參與，公眾包含哪些，公眾如何參與，多元的參與主體如何協同工作，這都是在做村莊規劃時要考慮的問題，因為這涉及規劃實施的效果。

圖3 多主體參與

3.3 多目標統領

鄉村國土空間規劃的核心內容之一便是功能定位與發展目標，不僅要落實上位規劃的要求，更要基于鄉村發展的現狀，在尊重村民意愿的同時，圍繞“人、文、地、產、景”5 個方面（圖 4），從定性和定量兩個方面去確定村莊的功能定位和發展目標。

圖4 多目標統領

3.4 多舉措建設

打造宜居、宜業、宜學、宜游的社區服務圈是鄉村社區建設的目標。參考中國臺灣的農村再生計劃，通過提出社區整體的發展愿景，再進行整體的規劃構想，從農村環境改善、公共設施建設、個別宅院整建、產業活化、文化保存、生態保育、土地分區規劃、管理維護及財務計劃等方面分別提出建設項目計劃。

3.5 多方位成長

社區營造重在人與社區共同成長，但目前社區在發展過程中，仍然存在部分問題。例如，村委會人員專業能力欠缺，自身謀發展的能力較弱；村里人才稀缺，有能力的年輕人都在外面打工，在家務農的村民缺乏帶動農村致富的能力；村民致富的內生動力不足，滿足現狀等。這些問題歸根結底，是“人”尚未成長，不僅是村委會、村民，也包括服務村莊規劃的鄉村規劃師。“人”的文章一旦做起來，“人”的主導性一旦發揮起來，鄉村社區就能快速發展起來。

4 結語

鄉村國土空間規劃是國土空間規劃體系中的底層基石，鄉村社區又是鄉村最基層的治理單元。本文基于社區營造思維，通過社區營造把控鄉村國土空間規劃節奏，從多組織協調、多主體參與、多目標統領、多舉措建設以及多方位成長5 個方面出發，旨在為鄉村國土空間規劃編制、為鄉村的永續發展提出創新的思路。