準經營性PPP項目融資模式的研究

夏路良 王藝蓉

【摘要】本文主要針對準經營性PPP（Public-Private Partnership）項目融資模式進行研究。首先從PPP融資模式的意義、特點出發，引出準經營性PPP項目并概括了其特點。其次對國內外兩個地鐵PPP項目實施背景、特許經營權方案以及融資效果進行對比分析。最后總結出準經營性項目PPP模式實施存在的問題，并提出相應的改進建議與措施。

【關鍵詞】準經營性項目;PPP模式;軌道交通;投融資

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.04.006

引言：

隨著人口向城市的逐漸集聚，交通擁堵問題日益嚴重，城市軌道交通可有效緩解此問題。對于建設投資巨大、運行維護費用高昂、公益性極強的軌道交通項目，一種新型的投融資模式——PPP（Public-Private Partnership）模式，即公共部門與社會資本在基礎設施投融資和提供相關服務方面建立合作的模式逐漸興起。但是，推廣PPP模式并非一帆風順，國家支持政策的缺乏、尚未完善的法律體制都是制約PPP模式發展的重要因素。

1、PPP項目概述

PPP模式是一種公共部門為緩解財政緊張、與社會資本合作投資建設項目的融資模式。這種模式常應用于公共基礎設施建設中，不僅能克服公共部門傳統融資渠道窄的局限性，還可以通過社會資本對項目實施進行全過程監督，在項目開發和運營中賦予技術管理效力，使產品質量和服務得到一定的保障。

1.1 PPP融資模式特征

（1）降低政府所需投入資金，緩解財力不足

PPP融資模式的核心是公共部門與社會資本建立合作關系，社會資本參與項目建設。由于公共服務和基礎設施項目在建設初期需要投入大量資金，僅依靠政府單一的融資渠道，很難在規定時間填補大額資金缺口，而應用公私合營模式能將私人企業和民營資本引入建設項目中，從而保障項目建設順利進行。

（2）多方參與監督項目資金管理，減少不必要的資金外流

公共部門想吸引社會部門與之共同協作參與項目的投融資，需要優先安排資金的使用與管理。一旦達成合作關系，社會部門能夠在項目的全過程對資金的收支情況進行監督，使項目投資主體嚴格依規使用資金，避免造成不必要的資金浪費與損失，有效提高資金的使用效益，保障資金的安全。

（3）綜合多方資源優勢，提升產品質量

在PPP模式下，民營企業與國有企業組成聯合體，共同參與整個項目建設過程，可以充分利用各方技術和資源優勢，協作開展技術創新，融合技術優勢，確保產品質量更加穩定可靠。

（4）社會資本參與項目建設，風險合理分配

由于引進社會資本，政府不再是項目建設的唯一主體，與項目相關的風險可向各參與方轉移。從控制風險的能力來說，社會資本主要對建設、經營等風險進行識別與防范，公共部門則主要承擔法律及政治風險。

1.2 準經營性基礎設施項目特征

準經營性基礎設施項目又稱準營利性基礎設施項目，是一種同時具有公益性和營利性的項目，常出現在城市基礎設施建設項目中。相比于營利性項目，準經營性項目建設期的投資大，雖有收益機制，但其公益性決定了價格不能過高，因此其投資回報期較長，往往依靠政府的財政補貼。

2、準經營性PPP項目實例研究

PPP模式已被公認為是一種創新的公共項目采購方法，在公私合營模式下，政府發現了基礎設施投資的機會之窗，超越了傳統的采購限制。因此，國內外政府都已在PPP項目探索上邁出步伐。下面將從兩個經典案例入手，對英國倫敦地鐵項目與深圳4號線地鐵二期項目采用PPP融資模式的背景、特許經營方案以及融資效果進行探討。

2.1國外——英國倫敦地鐵

2.1.1項目背景

19世紀，在工業革命推動下的英國蓬勃發展，大量人口向英國首都倫敦涌入。為解決人口過度密集造成的交通擁堵問題，英國政府建造了世界上第一條地鐵，該地鐵于1863年在倫敦正式開通。地鐵極大緩解了倫敦交通問題，其一直由國營倫敦地鐵公司（LUL）運營。20世紀90年代，已運行百年的倫敦地鐵年久老化，維修迫在眉睫，高昂的維護費用成為困擾政府的最大問題。經過一再衡量，倫敦政府最終選擇了PPP模式。2002年，LUL與三家基礎設施公司（SSV、BCV和JVP）合作，倫敦政府負責保障地鐵服務的質量與運行安全，三家公司參與基礎設施的建設與運營，并對地鐵進行日常維護。

2.1.2特許經營權

LUL以30年特許經營的方式交給三大公司負責，并每年以績效資金和固定資金的形式回報三大公司11億英鎊。為更好地執行地鐵建設標準，評估運營情況以及應對突發事件，政府在合同中規定了將定期對三家公司進行績效審核。此外，為保證合約的有效執行，政府與三大公司約定每隔7.5年對條約進行復審。

2.1.3融資效果

SSL和BCV兩家公司實際由Metronet聯營體控制。然而，Metronet未能充分考慮市場競爭機制，選擇了范圍小的內部供應鏈方式，從而缺少了與外部企業進行協調與融合，導致計劃成本與實際成本相差過大，不到7年就宣告破產。此外，由于私人企業與政府利益不一致，負責運營的第三家公司JVP公司不愿在提高運行維護費用上做過多考慮，雙方未能在合同評審時協調好服務項目及資金等問題，也在兩年后宣告破產。由于倫敦地鐵項目是由1：6的股權融資與債務融資構成，合同中規定政府對項目成敗有高達95%的擔保責任，高額的債務融資與不平等的風險分配使得倫敦政府欠下了巨款債務，倫敦地鐵還幾度瀕臨崩潰。最終倫敦政府不得不宣告公私合營方式的失敗。

2.2國內——深圳4號線地鐵二期工程

2.2.1項目背景及概況

深圳軌道交通4號線二期工程全長約16公里，2005年開工建設，相比于第一期工程（全長約4.5公里，2004年開通），需要約58億元的巨額投資，僅依靠政府，極有可能無法及時支付資金，財政資源無法自由流通，造成巨大的財政壓力與損失。經過多重考慮，深圳政府與當時盈利較好的香港鐵路公司（下稱“港鐵公司”）合作，由港鐵公司負責接管二期工程的投資建設活動。建成之后，港鐵公司將承擔一、二期工程長達30年的運營費用、改造費用及維保費用等，港鐵公司也將通過票務及非票務收入獲得回報。

2.2.2特許經營權

按照深圳政府與港鐵公司簽訂的《授權經營協議》，深圳地鐵4號線二期工程在建設期內，所有資金問題由港鐵公司負責解決，建成通車后，政府予以港鐵公司30年的特許經營權。在特許經營期間，港鐵公司要履行4號線的運營責任，負責設備維護與改造、優化與更新等相關活動，承擔一切相關費用，同時將獲得運營期間的各種收入作為投資回報并享有合理開展商業活動獲取利潤的權利。

2.2.3融資效果

經過近十年的論證，深圳政府與港鐵公司合作的優勢不斷體現。首先在項目建設初期階段，巨額的投資問題從政府轉移到了港鐵公司，而港鐵公司交通工程資質強、財務狀況良好，《特許經營協議》也為港鐵公司向銀團貸款給予了一定信用支持，港鐵公司成功解決了項目初期融資的問題。經營期內，政府和港鐵公司分工明確。港鐵公司負責運營所需的基本費用，港鐵公司通過金融機構獲得了穩定的銀行貸款，政府也給予了一定的財政補貼，項目擁有了良好的現金流，使地鐵持續穩定地運作。此外，港鐵公司利用其多年現代管理經驗，制定了適合深圳4號線的運營標準，并不斷完善機制、優化運營方式，使得項目運轉順利。

3、PPP模式中存在問題及相應對策

歷史案例證明，在PPP項目長期特許經營期間，各種不確定因素可能會導致特許合同的執行困難，使項目以失敗告終，我們將結合倫敦地鐵與深圳地鐵4號線成敗原因進行對比分析，總結出PPP融資模式中存在的主要問題，給出相應的建議與對策，為我國發展PPP模式開辟新的道路，創造新的機會。

3.1 PPP項目融資模式存在的問題

3.1.1難以吸引社會資本

以軌道交通這類準經營性PPP項目為例，它的特點是在經營期內擁有一定的現金流入量，但由于項目具有較強的公益性，多數地鐵票價較低，即使可以通過票價及客運量來獲得現金收入，收益仍受到限制，投資回報期也比一般投資項目長很多。與此同時，地鐵運行過程中還要持續進行設備的維修維護，這又是一筆較大的投資成本。對于投資者來說，項目能否成功？投資與收益關系是否對等？項目風險是否過大？需要考慮的因素太多。因此，對于社會資本來說，準經營性項目往往不會被看好，吸引其參與合作投資的意愿不強。

3.1.2融資渠道單一

我國主要的融資渠道分為股權融資和債權融資，就我國目前應用于PPP項目的情況來看，金融機構提供銀團貸款的方式占主導地位。這是因為PPP項目大多具有建設期長、費用高的特點，短期信用融資受限于金額小、周期短，不具備解決資金難題的條件。政府公信力保障以及實力企業擁有穩定充足流動資金的優勢使得銀行貸款成為PPP項目最適用的融資模式。

3.1.3法律制度建設不完善，體制機制不健全

眾所周知，準經營性PPP項目投資大、周期長，部分項目建設經營期長達幾十年，而政府與社會部門長時間的合作關系必然需要健全的法律體系作保障。缺少關于PPP模式的正式法律法規，將直接導致以下后果：首先，缺乏地方政府的失信懲戒機制，導致無法形成對地方政府按其實際支付能力來推進PPP的約束。其次，立法的不完善還會導致PPP項目法律關系的不明確。項目實施過程中出現爭議時社會資本因自身的弱勢，在同地方政府的糾紛中難以保障自身合法權益，這無疑會降低政府對項目的保障度，考慮到潛在的風險，金融機構對項目提供信貸支持時會有更多的疑慮。

3.1.4缺乏PPP項目融資專業人員

由于我國PPP模式發展尚未成熟，專業人才團隊的缺失，造成項目實施運轉過程中產生的問題處理不當，有的問題僅影響項目的收益大小，而有的問題則直接導致項目失敗，甚至欠下巨額債務。因此，迫切需要精通PPP專業的人才隊伍保障項目實施。PPP模式中的第一方政府、第二方社會資本和作為第三方的中介機構都急需專業人才來提高治理能力，并做好項目的執行和監管。專業人才不足將直接影響PPP的質量和效果，成為制約PPP可持續發展的關鍵因素之一。

3.2解決準經營性PPP融資模式中存在問題的對策

3.2.1提高社會資本參與度

政府在引進PPP模式時，不應局限于公益性項目，而應放眼于具有收益性的項目，使社會企業能夠看到其發展前景，從而愿意參加投資合作。同時為了促進民營企業成為主力，政府應平等對待一切社會資本，鼓勵各種合法、有資質的中小型企業成立聯營體參與項目合作，一方面可以降低單個企業出現資金流通不到位的情況，另一方面可以將具有各種技術與資源優勢的企業相融合，推進PPP項目的建設與實施。

大多數企業不愿意參與建設準經營性PPP項目是因為擔心投資回報期過長或者投資回報率過低，這就需要政府積極出臺稅收優惠政策，比如企業能通過投資抵免一定百分比的所得稅，合理免去一些增值稅等。通過各種優惠政策，提高項目對社會資本的吸引力，促進民營企業積極參與PPP項目的投資建設。

3.2.2創新融資方式

傳統的融資手段除銀行貸款外，還可以進行租賃融資。金融租賃公司可以先出資購買項目公司所需要的設備產品，租賃給項目公司使用，項目公司需要在租期內支付租金，從而減少項目公司在建設期內資金壓力。

發行PPP項目專項債券也是不錯的融資選擇。發行債券是長期活動，通過此方式所籌集的資金可在長時間內使用分配，有利于PPP項目在全壽命周期內資金的流動。此外，發行公司可以面向所有金融機構進行籌資活動，甚至個人也可以購買債券，發行債券是面向全體合格投資者的，因此能籌集到更多的資金。

除以上兩種融資方式外，信托融資雖然成本較大，但其籌資周期短、效率高，且風險也可以防范控制，因此依托信托公司參與PPP項目的融資優勢也逐步突顯。

3.2.3完善法律體制機制

為了使PPP模式得到長期發展，不斷完善法律體制任重而道遠。首先，國家需要加快對PPP上位法的建立，以便在不時之需解決下位法與地方及企業規章制度之間產生的矛盾。其次，PPP項目邁出國門是發展的必然趨勢，為使PPP項目逐漸與國際接軌，我國應在滿足本國國情與發展的前提下，依照國際慣例，建設國際化的制度體系，這不僅能在融資方面擁有吸引外資的條件，還能借鑒國際經驗，促進我國PPP模式健康發展。

3.2.4國家支持并鼓勵培養專業人才

PPP模式的和諧發展要以擁有特定的技能和專業知識的人才作保障，只有擁有懂得經濟、法律、管理等多方面的復合型人才，才能使項目從策劃階段到使用運營階段穩定發展，為各合作方實現共贏奠定基礎。因此，國家應該大力支持培養。為解決PPP專業技術人才不足的問題，國家應加大PPP模式人才培養力度，企業應配套各種激勵政策，給予各種獎金、津貼、補貼等專項資金作為獎勵。另一方面，鼓勵成立PPP項目咨詢公司提供投融資服務，提供一站式一體化咨詢方案，對項目的全過程和諧發展起到助力作用。除此之外，引進外國專業人才做培訓，或鼓勵國內人才走出去學習國際上先進的理念、相關制度、管理方法很有必要。要想建立綜合全面的PPP知識體系必定離不了國外成功的實踐經驗，建設一支成熟的技能人才隊伍，是PPP項目得以高效完成的關鍵所在。

結語：

隨著中國經濟形勢進入一種“新常態”，穩步推進深化改革的步伐下，政府財政供給能力無法滿足公共基礎設施建設增長的需求，PPP模式作為一種全新模式將引導我國進行新一輪的公共基礎設施建設。通過建立激勵政策吸引社會企業參與、拓寬融資方式、健全完善法律制度、注重專業人才培養，將為PPP模式可持續發展提供更廣闊空間。

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通訊作者：

王藝蓉，山西大學電力與建筑學院。