國土空間體系下鄉鎮級國土空間總體規劃編制方法探究

肖寧

【摘要】2019年，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（ 以下簡稱《若干意見》） 的印發，標志著國土空間規劃編制工作的全面開展。國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。《若干意見》提出“國土空間規劃整體謀劃新時代國土空間開發保護格局，構建國家—省—市—縣—鄉鎮五級空間規劃體系，明確各級國土空間總體規劃編制重點。其中市縣和鄉鎮國土空間規劃是本級政府對上級國土空間規劃要求的細化落實，是對本行政區域開發保護做出的具體安排，側重實施性。

本文以《遼寧省海城市牌樓鎮國土空間總體規劃》為例，探討在國土空間體制下的鄉鎮級空間單元如何編制。

【關鍵詞】國土空間規劃;鄉鎮;牌樓鎮

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.04.058

1、研究背景

鄉鎮級空間單元處于我國國土空間規劃體系最低層次，直面社會矛盾和經濟利益沖突焦點，是生態文明建設指引、全域管控與城鄉發展的最終落腳點。鄉鎮國土空間規劃以實現各類國土空間要素精準落地為目的，以建立鄉鎮全域“一張藍圖”為主要工作內容，是“五級三類”國土空間規劃編制體系的最基本組成部分。

目前各省均出臺了《市縣國土空間總體規劃編制指南》，然而鄉鎮國土空間規劃編制指南一直處于探索當中，對基本認識的探索也有待深入，圍繞鄉鎮國土空間規劃編制思路與內容的探討尚很淺顯，同時缺乏實證研究。

因此，本文以生態優先、全域管控和精明發展三大邏輯認識為基礎，分析國土空間規劃的思路轉變，提出在新的政策背景及要求下的鄉鎮國土空間規劃應對策略，并結合《海城市牌樓鎮國土空間總體規劃（2021-2035）》編制實踐，探索鄉鎮國土空間規劃編制方法、任務及內容。

2、規劃編制方法

2.1明確編制目的

首先，鄉鎮國土空間規劃應當以謀劃發展戰略為目的。堅持生態保護優先，嚴苛堅守生態底線，保護“山水林田湖草”生命共同體，推進生態文明建設;樹立“終極藍圖”戰略，在規劃編制中鎖定城鎮開發邊界，控制城鄉建設無序擴張，謀劃遠景發展的終極藍圖;強化全域各類發展要素統籌，整合各類各級保護空間與發展空間;制定階段化發展引導，著重加強近期發展布局與遠期發展空間預控。其次，鄉鎮國土空間規劃應當以管控全域空間要素為目的。在規劃編制過程中應嚴守常住人口、用地規模、生態紅線、安全保障四條底線，加強永久基本農田和生態敏感地區保護，優化鄉鎮全域空間與功能布局，提升鄉鎮與農村地區的綜合服務功能提升鄉鎮與農村風貌形象與內涵品質，推進生產、生活、生態空間一體化發展。

牌樓鎮隸屬于遼寧省鞍山市海城市，地處遼寧省南部，遼東半島北端，遼寧中部城市群之中，牌樓鎮是全國重要的菱鎂、滑石產品出口基地，享有“菱鎂重鎮、滑石之鄉”之美譽！也是遼寧省綜合經濟實力百強鄉鎮之一。

本輪牌樓鎮編制國土空間規劃其主要目的為：首先，響應國家規劃改革要求，落實政策部署。牌樓鎮的豐厚的菱鎂礦產資源，決定了其國土空間規劃要承接更高層次的戰略定位，在規劃編制中要研究海城市、鞍山市乃至遼寧省關于菱鎂產業發展的政策，用以指導牌樓鎮未來的發展方向。國土空間規劃既要貫徹國家提出創新、協調、綠色、開放、共享五大理念的地方實踐，還要針對牌樓鎮地方發展所需解決現實存在的問題。其次，增存減量并舉，轉向提質增效。牌樓鎮是經濟實力雄厚，發展潛力巨大，目前常住人口城鎮化率為48.36%，處于城鎮化快速發展階段，同時處于工業化中期發展階段，未來仍需一定量的增量發展，同時面臨資源環境發展約束，要挖掘存量資源，對于人口流失較為嚴重或者礦產開發影響的村莊，要采取減量發展。從現行土地利用總體規劃評估可知，牌樓鎮人均工礦建設用地嚴重超標，在高速增長向高質量發展轉變的過程中，要集約節約利用建設用地，通過產業升級實現產業轉型，實現資源開發與環境保護的可持續發展。第三，落實空間管控，強調主導功能。現行土地利用總體規劃嚴格落實了永久基本農田保護范圍，在國土空間規劃中，同樣要嚴格落實上位規劃確定的永久基本農田和生態保護紅線范圍，合理劃定城鎮開發邊界，明確三區三線劃定，實施對國土空間的嚴格管控。在現行總體規劃中，重點強調了開發功能的，忽略了保護功能，在未來國土空間規劃編制中，要對各類發展要素實施主導功能區劃分，通過主導功能來完成功能區發展指引，優化開發與保護空間布局。

2.2梳理編制任務

編制鄉鎮國土空間規劃是對鄉鎮全域國土空間開發和保護“一張藍圖”的謀劃與梳理，在對鄉鎮全域區域開發保護做出的科學性、法定性、具體性與實施性安排的同時，以處理好“發展與保護”、“承上與啟下”、“近期與遠期”三組關系作為核心任務。

（1）處理好發展與保護關系

鄉鎮國土空間規劃編制中應把處理好發展與保護關系作為首要任務。全域空間保護通過對資源環境保護、國土綜合整治進行統籌安排，提升國土空間治理能力，構建分類分級的空間保護格局，制定空間用途管制的法定依據。全域空間發展通過對全域資源統籌整合，合理布局各類發展要素，推進鄉鎮全域經濟向健康、協調、可持續的發展方向轉變，保持經濟、社會綠色高質量發展。

牌樓鎮國土空間規劃以牌樓鎮內自然資源本底為基礎，結合海城市“雙評價”成果，落實海城市國土空間規劃要求，統籌山水林田湖草等保護類要素以及鎮村、產業、交通等發展類要素布局，合理優化國土空間開發保護總體格局。

規劃形成“一屏一廊，一軸三區”的國土空間保護與開發格局。其中保護格局主要為構建“一屏一廊”的保護空間格局，開發格局為主要構建“一軸三區”的開發空間格局。

（2）處理好承上與啟下關系

鄉鎮國土空間規劃編制應當加強“承上”與“啟下”。嚴格落實上層級國土空間規劃中強制性的內容，深化、細化上層級規劃確定的目標體系、三區三線、用途分區、功能布局等內容。做好國土空間規劃與詳細規劃、專項規劃之間的傳導與銜接，形成包括“指標、結構、名錄、位置、分區、邊界”六種形式的核心傳導內容，保障國土空間規劃的“一張藍圖”在各層級、各類型規劃之間的一致性。

規劃銜接上位規劃海城市國土總體空間的生態空間劃定，立足牌樓鎮生態要素，其中生態保護紅線為444.09公頃，生態公益林為1459.79公頃，陸地水域為56.87公頃，濕地為10.56公頃。將生態保護紅線、濕地、生態公益林、陸地水域等生態功能重要區域劃入并進行疊加。劃定生態保護空間規模為1506.38公頃，占全域面積的13.67%。

規劃銜接位規劃海城市國土總體空間的農業空間劃定，立足牌樓鎮農業生產要素，其中耕地1752.31公頃，永久基本農田1413.41公頃，園地為933.46公頃，林地為3030.73公頃，其中商品林5353.42公頃，草地為62.651公頃。在農業產業規劃指導下，基于適宜性分析，結合農用地整理方案，將耕地、園地、商品林等納入農業發展空間。最終劃定農業生產空間規模為6435.18公頃，占全域面積的58.41%。

規劃合理確定鎮村發展空間，對下轄的14個行政村的人口規劃、職能定位和產業分工均提出指導性建議。同時明確鎮政府駐地詳細規劃編制單元，提出重要功能布局、開發強度、要素配置、空間形態等方面的約束要求，劃定鎮區“四線”，明確基礎設施、公共服務設施和綜合防災設施布局。

（3）處理好近期與遠期關系

鄉鎮國土空間規劃編制應當著重處理好近期與遠期關系。近期發展規劃堅持實施性與操作性原則，結合鄉鎮現實條件因地制宜制定近期保護與發展重點任務，切實有效的針對鄉鎮現實問題提出解決方案，制定鄉鎮全域五年發展計劃與近期實施重點。在空間發展“終極藍圖”的指導下，以空間集約高效利用為前提，加強遠期發展研究，對發展條件不成熟的地區進行預控，為遠期發展的不可能性預留充足的發展空間。

牌樓鎮國土空間規劃近期規劃期限與國民經濟和社會發展第十四個五年規劃保持一致，便于發展規劃和國土空間規劃的有效銜接。優先保障推進牌樓鎮近期建設項目落地實施，保障經濟社會良好運行。

遠期規劃期限和我國兩個百年中期的戰略目標相一致，在2020年全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的基礎上，再奮斗15年，在2035年基本實現社會主義現代化。牌樓鎮作為遼寧省發展較好的城鎮，要緊跟國家發展目標，建設社會主義現代化城鎮。

2.3制定編制內容

（1）定目標

落實縣級規劃的戰略和目標任務，根據鄉鎮的特色資源稟賦、經濟社會發展狀況、歷史文化特色和城鄉發展訴求等，確定不同時段的發展定位和目標。明確產業發展方向，制定鄉村禁止和限制發展產業目錄，引導產業空間高效集聚利用，推動城鄉融合發展。結合生態和旅游資源優勢，推進農林旅結合，實現產業轉型升級和特色旅游提升。打造宜業宜居的產業強鎮，切實平衡發展與保護的關系。

立足牌樓鎮發展基礎，結合相關政策、標準和發展預期，科學制定24項發展指標，逐步實現城鄉經濟社會發展各項目標。其中制定底線管控指標8項，該類指標有6項為約束性指標，2項為預期性指標，用以對牌樓鎮各類底線管控指標進行控制，包括各類紅線管控，各類建設用地發展規模等。制定結構效率指標6項，該類指標為預期性指標，用以提升國土空間利用效率，包括人口規模、產業規模、人均建設用地等指標。制定生活品質指標8項，其中5項預期性指標，3項約束性指標，用以提升城鄉居民生活環境質量，保障人居環境得到改善和優化。

（2）守底線

規劃編制要堅持生態保護優先，嚴苛堅守生態底線，保護“山水林田湖草”生命共同體，推進生態文明建設;樹立“終極藍圖”戰略。規劃應銜接和落實縣級“生態保護紅線和基本農田保護研究”“城鎮開發邊界”等成果在規劃編制中鎖定城鎮開發邊界，控制城鄉建設無序擴張，謀劃遠景發展的終極藍圖。

規劃落實海城市生態保護紅線劃定要求，劃定生態保護紅線面積為444.09公頃，落實海城市永久基本農田劃定要求，劃定永久基本農田面積為1364.70公頃，落實海城市耕地保有量要求，確定耕地保有量為1608.69公頃，依據牌樓鎮城鎮開發邊界劃定，劃定城鎮建設用地規模為1187.78公頃，按照牌樓鎮村莊邊界劃定及重點建設項目需求，劃定村莊建設用地規模為372.21公頃，落實海城市礦產資源總體規劃發展要求，劃定采礦建設用地規模為1259.35公頃。

（3）優格局

統籌全域空間格局。在發展戰略與目標指導下，以優化區域功能空間布局為導向，劃定區域國土空間格局與土地空間功能用途功能分區，劃定城鎮村、農業、生態三類空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮村開發邊界。劃定土地空間用途管制分區，構建國土空間保護與開發格局。強化對全域空間管控能力。

“一屏一廊”的保護格局

一屏：遼東生態源地的生態安全屏障;主要位于牌樓鎮南部，是牌樓鎮作為長白山脈的組成部分融入遼東生態源地的功能區，要實施生態保護發展策略，保障牌樓鎮水土安全。

一廊：牌樓河水系生態廊道;主要為牌樓河及其支流，是牌樓鎮賴以生存的基礎生態要素，通過對水體保護和河岸修復，改善城鎮水體生態，保障水體安全和農業生產安全。

“一軸三區”的開發格局

一軸：城鎮主要發展軸，以大盤線為主構成牌樓鎮主要城鎮發展軸，連接城鎮公共服務核心、生產服務核心以及海鎂、代家兩個工業區，是鎮域范圍內最重要的生活、生產發展軸線。

三區：一是菱鎂產業區，為海鎂和代家工業區，位于鎮區（含牌樓村、楊家甸村、南溝村、房身村、金堡村、廟溝村和宋堡村），利用菱鎂資源和產業基礎，打造菱鎂產業轉型升級試驗區。一是現代農業區，主要位于東三道村、南鐵村、北鐵村和梨樹村等，立足農業資源，提升農業發展水平，打造現代農業生產基地。一是生態農業區，主要位于三角村和黃堡村等區域，立足生態資源，主要以食用菌、精品農業等為主，打造生態綠色農業生產基地。

優化城鄉體系布局。合理確定區域城鎮體系以及城鄉居民點體系結構，明確城鄉一體化發展，推動城鎮優質公共服務向鄉村地區延伸;積極實施鄉村振興戰略，制定全鎮域內村莊分類發展指引和空間管控要求。

結合牌樓鎮產業發展及勞動力轉移情況，做大做強鎮區和菱鎂新材料產業園區，強化周邊特色村莊打造。規劃期末鎮域居民點將形成鎮區、基層村兩級結構模式，以點帶面，輻射和帶動全鎮經濟的發展。即：

結合牌樓鎮村莊現狀和實際發展訴求，圍繞新型城鎮化建設影響和鄉村振興戰略實施，將14個行政村分為四種類型，分別為集聚建設類、整治提升類、城郊融合類和搬遷類等四種類型。

（4）重生態

銜接上位縣級“國土綜合整治和生態修復”專題，秉持“山水林田湖草生命共同體”理念，統籌安排全域范圍內國土空間綜合整治工作，分類明確農村土地整治、城鎮土地整治和礦區綜合整治的重點工程，系統制定山體、水源、水庫、林業生態和土壤等生態修復措施。

牌樓鎮國土空間規劃按照“誰損毀、誰復墾”的原則，根據土地損毀的類型、程度、自然地理條件和復墾的可行性等因素，分類確定不同類型損毀土地的復墾方式、目標和要求，確保新損毀土地及時復墾，促進礦產資源開發的生態恢復。

新建礦山全部達到綠色礦山建設要求，生產礦山加快改造升級，逐步達到要求。支持綠色礦山企業及時復墾盤活存量工礦用地，并與新增建設用地相掛鉤。將綠色礦業發展示范區建設與工礦廢棄地復墾利用、礦山地質環境治理恢復、礦區土壤污染治理、土地整治等工作統籌推進。

按照宜農則農、宜建則建、宜留則留、宜整則整的原則，明確全域土地綜合整治的目標任務、整治區域、實施標準、主要內容、空間布局和資金來源等，大力推動低效城鄉建設用地的騰退與復墾。

牌樓鎮國土空間規劃嚴格落實“一戶一宅”，依法引導農村閑置宅基地在本集體經濟組織成員之間合理流轉，提高宅基地利用效率;以增減掛鉤為抓手，優化城鄉建設用地結構布局，促進美麗鄉村建設和新型城鎮化發展。實施工礦用地功能置換，在調查評價和治理修復的基礎上，結合周邊環境將低效工礦用地轉型改造再利用，提高土地利用效率和綜合效益。

3、鄉鎮國土空間規劃編制四個變化

3.1管控范圍從鎮區、村莊轉向全域

傳統鄉鎮總體規劃、村莊布局規劃以發展要素布局為重點，對建設空間謀劃較多，與土地利用總體規劃側重點不同，其對基本農田、土地整治、農業發展布局等內容研究較少。

根據《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號）、《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》（自然資發〔2019〕87號）文件的精神和統籌安排。要求在全域范圍內編制“多規合一”的空間總體規劃，統籌全域保護空間與建設空間，統籌建設空間和非建設空間，遵循用途主導功能的原則，合理劃分覆蓋全域全類型的國土空間用途分區，以山水林田湖草非建設用地為重點，優化國土空間保護和開發利用格局，實現全域全類型國土空間用途管制，嚴格落實國土空間用途管制制度。

3.2從“一步到位”到“階段實施”的實施方式轉變

傳統鄉鎮總體規劃與土地利用規劃所確定的城鄉發展藍圖，由于鄉鎮快速發展階段諸多不確定因素，各項發展定位、目的、策略、藍圖難以持續落實與實施，傳統總體規劃不得進行多次修改、修編或重編。鄉鎮國土空間在規劃編制過程中嚴格落實上位規劃確定城鎮開發邊界與特殊功能區（戰略留白區）規模。在有限的建設空間范圍內，保障鄉鎮可持續建設發展，在梳理近期發展與保護重點工作后，加強對遠期發展階段的研究，預留未來戰略性功能導入空間。