優化營商環境，創新治理路徑

營商環境內涵豐富、外延廣泛，既涉及市場主體準入、運營與退出等全生命周期的體制機制，又涵蓋政治、經濟、法治、社會、人文、生態等一般環境。良好的營商環境能夠促進市場主體的良性競爭和集聚發展，是推進經濟高質量發展的有力保障。營商環境優化的指標體系、制度建設不能僅簡單照搬國外標準，政府需考慮如何在中國語境的整體框架下制策、施策。面對新時代、新要求、新使命，營商環境優化的核心議題與治理路徑是各層級政府亟待厘清和解決的焦點問題。為此，《小康》雜志、中國小康網記者專訪了天津師范大學政治與行政教授、博士生導師宋林霖，圍繞縣域營商環境建設和由她主編的《世界銀行營商環境指標體系詳析》專著，進行了探討。

早在2019年5月，《小康》雜志社聯合國家信息中心向社會公開發布了“縣域營商環境調查評價指標體系”，在其設計構建過程中，參考了世界銀行、國家發改委、一些地方政府及其他研究機構的評價方案，吸收了符合我國縣域特點的內容，特別是首次將企業和群眾滿意度等指標納入其中，是首個全面評價我國縣域營商環境的指標體系。

營商環境是伴隨企業全生命周期各種條件的總和，是一項涉及經濟社會改革和對外開放眾多領域的系統工程。作為支配企業生產經營活動所必需的政策、法律、制度、規則的融合體，營商環境是一個國家或地區經濟軟實力的重要體現，是綜合競爭力的重要方面。當前，中國共產黨帶領全國各族人民推進國家治理體系和治理能力現代化建設已走過70多年光輝歷程，如何根據新發展階段、新歷史任務、新環境條件實現更高質量、更有效率、更可持續的發展，深化治理創新實踐，為市場主體營造安全穩定發展環境，關乎中國特色社會主義現代化建設大局。因此，能夠成為我國地方優化營商環境建設的參與者和推進者，就是我的初衷和愿望。

我是從2011年開始關注國內行政審批制度改革，參訪境內外百余家政務服務中心，也調研了千余家市場主體，對行政審批事項、業務流程、工具創新等方面都有專門跟蹤觀察。此后，一些地方開始試點推行相對集中行政許可權模式，我結合前期研究基礎和經驗，對地方行政審批局的改革路線、權力配置方式、社會認可度等方面進行系統研究，相關研究成果獲得學界關注和認可。2015年，國務院統籌推進“簡政放權、放管結合、優化服務”改革，為新時代中國行政管理體制改革指明了路線，成為政府治理體系和治理能力現代化的重要動力。對我來說，“放管服”改革是一個很好的研究抓手，我開始從轉變政府職能的視角關注改革動態和發展趨勢，并從多個方面開展了一些破題性研究。與此同時，世界銀行連續多年發布全球《營商環境報告》，在經濟發展步入新常態背景下，國內各界對此高度關注，優化營商環境也成為深化“放管服”改革的重要目標之一。而從理論研究的角度，優化營商環境是政府經濟治理職能履行方式變革的重要體現，是一片尚未引起足夠重視的“研究藍海”，我相信從政治學和公共管理學科視角出發，可以有效揭示優化營商環境的核心議題。

深入交流，在廣州市黃埔區舉行的2021第十六屆中國全面小康論壇暨首屆中國經濟社會高質量發展論壇期間，中央黨校教授周為民（左6）同宋林霖教授（右6）、《小康》雜志社副總編胡曉生（左5）、《小康》雜志社事業發展總監李志怡（左2），參加其中以“營商環境優化與體制機制創新”為主題的分論壇。

世界銀行發布的年度《營商環境報告》在被媒體關注和報道的同時，國內各級實務部門也有比較強烈的愿望想了解營商環境報告的具體內容、排名依據和域外經驗，但國內不僅前期研究儲備較少，更缺乏系統的引介資料，這一點我在各地的調研中體會較為深刻。為此，我們主動與世界銀行聯系，希望能對世界銀行《營商環境報告》予以完整解析。2018年12月，我編著出版了《世界銀行營商環境指標體系詳析》。該書以世界銀行營商環境歷年報告的核心內容——營商環境指標體系為主線，將開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易、執行合同以及辦理破產等十大指標分別列為獨立章節，提取了從2004年至2018年英文報告中相關指標的具體內容。從一級指標、二級指標、指標的更新及典型經濟體在該指標上的優良實踐四個部分，對每個指標進行了較為詳細的闡釋分析，力求將報告內容經系統整合后以明晰易懂的形式呈現給讀者，解決了《營商環境報告》使用中的翻譯和解讀難題。同時，本書在對指標體系進行解讀的基礎上，選擇在每一個指標改革中表現突出的經濟體，將其先進經驗通過案例的形式進行描述，以期為我國改革實踐提供參考樣本。

2018年9月，作為中國首個訪問世界銀行駐中國聯絡處的高校研究團隊，我們與世界銀行駐中國代表處的主任馬欽博士進行了面對面的深入交流。基于之前對世界銀行營商環境報告整體的研究基礎，世界銀行決定將2019年世界銀行營商環境報告簡版的翻譯工作交由本人的團隊負責（已于2020年1月出版），這也是世界銀行首次將中文簡版的報告與英文簡版的報告同時在官網上公布。

近年來，我們團隊以“放管服改革”“營商環境”“行政審批局”“政務服務中心”“大數據+行政審批”為主題發表了CSSCI論文20余篇，特別是《優化營商環境視閾下放管服改革的邏輯與推進路徑——基于世界銀行營商環境指標體系的分析》等文章有效詮釋了“放管服”改革和優化營商環境的內在聯系。

優化營商環境目標的確立是“放管服”改革進入2.0時代的標志。以此分界，改革的核心特征，已經從重視對政府審批事項“量”的控制轉變為重視企業經營活動軟環境“質”的提升;從強調政府自身革命的主體視角轉變為服務市場的客體視角;從強調政府與企業的單維度關系轉變為政府與能源供應者、金融機構、司法機關、社會組織之間的多維度關系。雖然兩個階段改革的終極目標同樣是“公眾獲得感”，但世界銀行的營商環境指標體系為放管服改革如何增強公眾獲得感，提供了可借鑒的操作方法與制度工具。

具體來說，“放管服”改革優化營商環境是一場圍繞技術創新、制度設計和文化變革相互促進的深刻實踐。其中，現代信息技術的快速革新和普及發揮了基礎驅動作用，改造傳統政務流程及權力體系，突破傳統行政實踐的穩定形態，倒逼體制機制創新，并催生與信息技術相匹配的新型行政文化;制度建設和體制機制改革則發揮了保障作用，通過回應技術變革，使改革成果以制度形式得以固定，進一步推動制度向效能的轉變;行政理念和文化的變革是技術變革和制度革新的必然結果，同時共識性理念的不斷深化也將反作用于新一輪技術變革、應用場景擴展和聯動性體制機制的完善成熟。

通過多年對于營商環境的研究，我認為營商環境優化具有特殊性：一是動因的特殊性。營商環境優化以激發市場主體活力、提升市場主體幸福感為內生動因，以增強國際競爭力、培育對外開放新優勢為外生動因，順應新時代政府治理與經濟發展的內在規律，順勢而為、積極作為營造出各類市場主體公平競爭、公正監管的環境，一視同仁對待內外資企業，致力于打造市場化、法治化、國際化營商環境，務實推動經濟高質量發展。二是樣本的特殊性。其一，樣本數量的多樣性。中國地域遼闊、區域間經濟發展差異顯著，營商環境優化需要考慮區域間經濟基礎、內部結構、文化資源等方面差異。其二，樣本對象的層級性。中國政府機構的管理層次依次為中央、省、市、縣、鄉，政府營商環境優化需要根據不同層級政府職權范圍、市場發育情況等，施行精準化、精細化治理，廣范圍、多層次的治理對象呈現出營商環境優化的復雜性與層次性。三是，制度工具的特殊性。中國市場經濟是由計劃經濟轉型而來，行政審批制度是政府對市場管控的主要制度工具，如何實現審批與監管的協同，如何轉變政府的行政理念與行政方式，就成為了營商環境優化的特殊問題。

當前營商環境優化的治理成效主要體現在以下幾個方面：一是精簡審批事項與流程，解決了市場準入堵點問題;二是創新監管理念與方式，解決市場經營痛點問題;三是加強政務服務建設，解決服務市場難點問題。這也不難看出，營商環境優化的核心議題是要推動有效市場，遵循市場規律與市場規則;打造有為政府，強化法治保障與服務理念;建構良性政市關系，實現合理確位與互融共生。

未來，營商環境優化的治理路徑包含以下幾個方面：一是加強頂層設計和制度安排研究。營商環境涉及經濟社會改革和對外開放等眾多領域，因此更要著眼于整體系統設計。二是重視營商環境治理創新。各地要結合自身實際，大膽探索創新，率先建成市場化、法治化、國際化的一流營商環境，樹立標桿，形成良好的示范效應;要持續深化營商環境改革，積累可復制可推廣的經驗，并在全國范圍進行復制推廣，以產生廣泛的輻射帶動效應，促進營商環境不斷邁向更高水平。三是打造適合產業發展的營商環境。面對產業轉型升級的迫切要求、新的技術手段不斷革新以及數據智能應用場景逐漸豐富的大趨勢，特別是當前統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作的核心要求，營商環境的打造應進一步聚焦未來具有競爭力的產業。同時，要聚焦創新基層市場監管模式，營造公平的市場監管環境;推進政務運行全程公開，營造透明的政務服務環境;構建融貫的營商環境制度，營造可預期的法治營商環境。面向市場需求對政府職能、政府權力行使范圍與強度進行調適，協調好政府、市場與社會的關系，使之成為全面深化改革、推動經濟高質量發展的“助推器”。

宋林霖，天津師范大學政治與行政教授、博士生導師，南開大學中國政府發展聯合研究中心研究員，榮獲天津市高校中青年骨干創新人才、天津市“131”第一層次創新型人才稱號。現任天津師范大學國家治理研究院副院長、天津師范大學政治與行政學院MPA中心副主任。為國務院推進政府職能轉變和“放管服”改革協調小組及《小康》雜志社特邀專家、全國行政審批標準化工作組成員等。