糧食腐敗問題透視

楊智淋

作案手段隱蔽多元化、窩案串案多發易發、案發點位遍布購銷各環節、監管與從業人員內外勾連。近段時間以來，各地紀檢監察機關陸續通報多起糧食購銷領域腐敗問題典型案例，通過對多起案例的梳理，不難發現該領域腐敗問題呈現出的上述特點。

自2021年8月，中央紀委國家監委在全國范圍內部署開展糧食購銷領域腐敗問題專項整治工作以來，糧食領域腐敗問題查處就呈現出迅速推進態勢。從關注度相對較低的行業到輿論聚焦的熱門領域，在清除一批糧倉“碩鼠”的同時，問題亂象背后的國家糧食安全和糧食行業運行管理體制等，也愈發受到各方關注。

混業經營下遍及購銷各環節的腐敗亂象

將先前以較低價格收購的商品糧，通過虛假合同假裝賣出，轉而再以價格更高的“托市糧”的名義買進，在賺取差價的同時，還能獲得一筆保管費用，一舉兩得。這是日前反腐大片《零容忍》曝光的江蘇儀征基層糧站貪腐案中的一個作案手法。

據一家基層糧站負責人介紹，該手法主要利用了政策性業務與經營性業務之間的差異，通過監管漏洞進行了套利。

當前，我國糧食收購主要以市場化收購為主導、政策性收購為補充，國有糧食企業是糧食購銷市場的重要主體。雖然按照改革要求，國有糧食企業要將負有保管政策性糧食的政策性職能，與按照市場供求關系變化開展經營活動的經營性職能分開，但在實際工作中，混業經營還是一種常態，這就留下了鉆業務漏洞的空子。

以片中曝光的“托市糧”為例，該政策原本是國家為了保障種糧農民利益，當市場糧價低于一定價格后，由國家啟動政策性臨時收儲的一種形式，卻被一些基層糧站鉆了空子。這種通過市場運作假意賣出，再利用政策紅利高價購入進行套利的作案手法也被業內俗稱為“轉圈糧”。

除了“轉圈糧”外，在收購環節，通過壓低糧食等級，克扣糧農利益的“坑農糧”;在儲存環節，以虛增糧食損耗量等方式套取資金的“損耗糧”;在銷售環節，違規倒賣政府儲備糧、高賣低買賺取價差的“價差糧”等手段也層出不窮。而原本在收購、入庫、倉儲、調運、出庫過程中，因扣除水分雜質、烘干等工序而正常產生的“升溢糧”，也被人拿來借機牟利。如江蘇省揚州市江都區邵伯糧庫原主任談衛東，就利用職務便利將本應上報的“升溢糧”私自出售，貪污糧款43.7萬元。

在整個糧食購銷領域中，儲存作為承上啟下的重要一環，是確保糧食安全和品質的關鍵環節，但在實際工作中，貪腐分子往往也打上了庫存糧食的主意。

以遼寧鞍山市建國糧庫原黨委書記、董事長哈達為例，其利用市儲豆油輪換之機，在輪出1500噸豆油的基礎上，未經有關部門批準，在輪換計劃外又擅自動用剩余市儲庫存中的360余噸豆油對外出售，后又虛報豆油存儲數量冒領財政保管補貼，受到開除黨籍、政務撤職處分。

“政策性糧食雖然儲存在各個糧站，但其并無直接處理的權力，必須按照糧食行政管理部門的動用、輪換計劃開展工作。”一名市糧食和物資儲備局干部介紹說。

陜西省糧食局原黨組書記、局長吳新成是此次中央紀委國家監委公開通報的10起典型案例中，涉案金額最高的官員。

據悉，我國政策性糧食儲備主要由中央儲備糧、最低收購價糧、臨時儲存糧和一次性儲備糧，還有分布在省市縣各級的地方儲備糧組成。其中，中國儲備糧管理總公司負責中央儲備糧的經營管理，地方各級糧食儲備承儲企業負責相應政策性糧食的儲存管理。雖然分級負責，然而面對海量的存儲需求，往往也需要縱向間的相互合作，代儲現象較為常見，由此對監管也提出了較高的要求。

在一名長期關注糧食系統的研究者看來，同樣一粒糧食，由于身份不同、定位各異，往往有著不同的管理辦法，當不同類型的糧食集中到兼具政策儲存和經營管理職能的國有糧食企業身上時，就容易出現賬目混雜、管理混亂的情況，加之監管乏力、運行封閉，出現貪腐問題并不鮮見。

“倒金字塔”結構下的末梢監管弱化

在糧食購銷領域腐敗問題中，糧食購銷公司和糧庫“看門人”問題多發的背后，既與其利用監督漏洞和薄弱環節趁機作案有關，很大程度上也與糧食行業主管部門監督作用的弱化密不可分，有的甚至還內外勾連，共同作案。

近期中央紀委國家監委公開通報的10起糧食購銷領域違紀違法典型案例就不乏這樣的情況。如陜西省糧食局原黨組書記、局長吳新成在儲糧指標分配、工程承攬、企業經營等方面，為他人謀取利益，收受賄賂5945萬余元。山西省大同市地方儲備糧管理中心原主任楊斌指使下屬和多名糧食經紀人，將銷售糧款436萬余元存入其個人銀行賬戶，用于購買股票和個人消費。

除上述故意利用職權便利謀取私利外，監管力量下沉到基層后的效力弱化問題也不容忽視。

據相關人士介紹，自上世紀90年代開啟市場化改革以來，我國糧食管理體制實現了從過去高度集中的計劃管理向國家宏觀調控下的糧食省長負責制的轉變，各級糧食行政主管部門也逐漸與糧食購銷企業相剝離，尤其是2018年黨和國家機構改革之后，各級糧食局相繼并入發展改革部門，專注于履行行業監管職能。

“但我們在日常監管中更多關注的是，企業是否把有關政策性糧食的規章制度落實到位，對其經營管理活動并未予以太多關注。”一名糧食和物資儲備局干部表示，這種穿透性不夠的監管疊加人員偏少后，更加劇監管效力的削弱。

據一些基層干部反映，在省市一級，還有單獨的糧食和物資儲備局，在縣一級，有些地方負責糧食監管的部門只是發改局內設的一個科室，總共就兩三個人，呈現出“倒金字塔”結構。有限的人員既要對應上級的各項政策要求，又要監管轄區的各個糧食企業，難免有分身乏術、力量有限的現實困難。

一方面是基層監管力量的有限性，另一方面，又存在多頭監管的現實難題。事實上，除糧食和物資儲備部門外，按照中央及各地儲備糧食管理辦法、《糧食流通管理條例》的規定，財政、審計、市場監督管理、衛生健康以及中國農業發展銀行等單位（部門）在各自的職責范圍內可履行監督檢查、信貸監管、責任追究等職責。

監管主體雖多，但監督力量的整合度和有效度還有待提高。據一名基層干部反映，個別糧庫甚至出現3套監控的情況，不同部門有各自的數據采集和監控要求，相互之間又不能有效貫通和共享，既增加了行政監督成本，又未能有效提高監管的效力。

外部監管穿透力不夠、內部監督有效性缺失，缺少有效的監督制約機制，無疑在某種程度上為腐敗行為的發生提供了可乘之機。

梳理全國各地紀檢監察機關公開通報的典型案件來看，基層糧庫是整個糧食購銷領域腐敗問題的多發點位，窩案的發生除了前述內在監督機制缺失、“一把手”長期任職等因素外，人員的低流動性也是一個不容忽視的誘因。

窩案串案多發背后的行業封閉性

江蘇儀征市15個基層糧站中有14名站長因違紀違法被查處。安徽滁州市瑯琊區一名基層糧站站長被查引發該市7名糧食系統官員被處理。廣西恭城瑤族自治縣一起騙取訂單糧補貼案就有62名黨員干部被問責……

近年來，糧食系統腐敗案件往往以窩案、串案的形式出現。

在四川省紀委監委第二紀檢監察室副主任余自游看來，這種特性一方面與糧食系統運行相對封閉、內在監督機制缺失有關，如基層糧庫“一把手”長期任職，裙帶關系嚴重，庫管、質檢、財務等關鍵崗位人員的監督作用形同虛設;另一方面，糧食作為大宗商品，具有運量大、環節多等特點，動輒幾十上百噸的購銷運輸行為很難不被人發現，要想完成腐敗操作往往需要多人協同，這也導致窩案多發。

而從更廣闊的社會關注度來看，由于糧食領域經濟效益相對其他行業較低，加之糧食本身發生食品安全的風險也較低，在平常狀態下，一些地方黨委政府和社會面的關注度也不高。

“這種低關注度疊加行業內在的封閉性，很大程度上導致糧食購銷領域成為一個被忽視的角落。”余自游表示，當此次專項整治的聚光燈照到糧食這個領域內，其長期潛藏的問題亂象就集中暴露出來。

梳理全國各地紀檢監察機關公開通報的典型案件來看，基層糧庫是整個糧食購銷領域腐敗問題的多發點位，窩案的發生除了前述內在監督機制缺失、“一把手”長期任職等因素外，人員的低流動性也是一個不容忽視的誘因。

據一名縣級國有糧食企業負責人介紹，當前，縣級國有糧食企業收入主要由政策性糧食保管收入、糧食交易所產生的經營收益、倉儲租賃費用等三部分組成，在政策性糧食存儲指標逐漸上收到中儲糧和省一級的大背景下，基層糧食國有企業收入呈現出銳減態勢，加之糧食經濟附加值較低，靠市場經營所產生的經營效益有限，由此，導致基層國有糧食企業經營效益普遍不佳，很難吸引到年輕人。

“沒有新鮮血液的注入，這又進一步加劇了企業內在的封閉性，留下來的往往都是干了十幾年甚至幾十年的老員工，這就很容易形成根深蒂固的關系網，在逐利上也容易達成共識。”該負責人表示。

在專家看來，這些暴露出來的問題充分表明糧食購銷領域的治理非一日之功，在權力運行監管、規章制度完善、監督效能提升等方面還需持續發力，而這無疑需要一個長期的過程。