糧食問題治理下一步

楊智淋

一粒糧食進入儲備倉內后，糧情監測系統就會自動監測糧溫、倉溫、外溫等糧情數據，一旦出現異常，系統就會自動報警，提示糧倉保管員進行處理。即便是一粒小玉米，也能放大到手掌那么大，有無異常一看便知。這套智能化糧庫系統，通過8萬多個高清攝像頭和432萬個糧情傳感器，這正為儲存在中儲糧900多家直屬庫和分庫的國家儲備糧提供高效的監管。

智能技術的出現無疑為監管效能的提升提供了有效支撐，這正成為當下深化糧食領域問題治理的重要一步。

近日，《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》，即2022年中央一號文件發布。文件從牢牢守住保障國家糧食安全底線的高度提出，深化糧食購銷領域監管體制機制改革，依法從嚴懲治系統性腐敗;加強智能糧庫建設，促進人防技防相結合。

從嚴懲治、智能監管、深化改革，從上述文件表述中不難發現這三個關鍵詞，這也透露出當下糧食領域問題治理的新動向。

以查辦案件開道剖析問題補足短板

2月8日，春節上班后第二天，寧夏回族自治區糧食和物資儲備局就以“警示教育”為主題，面向350名糧食系統干部職工開啟新年第一課。

1月29日，寧夏儲備糧銀川儲備庫原執行董事、總經理魯德惠，因在對外油脂合作經營業務中濫用職權，造成3200余萬元經濟損失，被判處有期徒刑六年。

沉痛的教訓促成自治區糧食和物資儲備局在春節上班后就大范圍開展警示教育工作。而針對該案暴露出來的監管不嚴等問題，銀川市紀委監委督促相關單位從權力運行、干部管理等方面整改自查問題62條。

制度的建構往往要從問題的查找開始，在行業觀察人士看來，作為一個多年來相對封閉的領域，糧食購銷領域腐敗問題的積累呈現出犬牙交錯、內外勾連態勢，要清理深層積弊絕非易事。

“在短期內，應該利用此次專項整治的契機，集中火力盡可能多地查找問題，為后續的標本兼治贏得時間。”一名縣紀委書記坦言，糧食領域的問題有很多，但總體來看是黨委政府的主體責任、糧食等行業主管部門的監管責任、糧食購銷企業的執行責任等“三個責任”是否得到有效落實的問題。

責任的不落實成為糧食腐敗問題頻發的重要誘因，而從何種高度來看待這些責任問題，則直接關乎后續治理舉措的出臺。“此前，對于糧食領域腐敗問題我們更多從違反廉潔紀律、工作紀律的角度來查處，在此次專項整治中，我們首先從違反政治紀律的高度進行定性。”一名曾參與多起糧食腐敗案件的紀檢監察干部表示。

從維護國家糧食安全的高度來查找深層漏洞、補足制度短板，而非簡單就事論事，正成為紀檢監察機關推動此次糧食購銷領域腐敗問題專項整治的突出特點，一些從案件查辦中發現的明顯問題漏洞正得到有效糾治。

以糧食企業一把手缺乏監督、任性用權為例，廣西壯族自治區紀委緊盯糧食收購、儲存、經營等重點環節分清權責，督促相關部門梳理出權責清單59條、負面清單68條，進一步規范了基層糧庫、直屬公司一把手的行權用權行為。

國家層面的制度建設也隨之提速。時隔5年之后，2021年4月，新修訂的《糧食流通管理條例》開始施行。近日，國家發改委就《糧食質量安全監管辦法（征求意見稿）》公開向社會征求意見。

梳理兩個規定發現，從嚴監管、從嚴問責，以嚴密的制度管住權力、規范管理，成為此次修訂的主要導向。如《糧食質量安全監管辦法（征求意見稿）》首次明確細化了糧食和儲備部門、糧食經營者、糧食質量安全檢驗機構和檢驗人員的法律責任，規定縣級以上糧食和儲備部門違反規定造成嚴重后果的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依規依紀依法給予處分。

人防+技防 織密監管網絡的雙重嘗試

紀委的參與打破了糧食購銷系統長期以來的封閉性，以查辦案件的強力推進效應，推動了一批行業內部腐敗問題的治理，但也有輿論對這種集中整治成效如何取得持久性的治理效果，避免一陣風后的“死灰復燃”表示關切。

四川省糧食購銷領域腐敗問題專項整治工作推進會暨“紀委書記盯糧庫”現場會。

在此方面，四川省就積極探索開展“紀委書記盯糧庫”活動，以紀委書記親自推動的方式，在督促相關單位查找問題的同時，更突出促整改、抓治理和見效果，從而為專項整治之后的常態治理保留更多制度性成果。

近期，新修訂的《廣元市朝天區區級儲備糧油管理辦法》正式出臺，制度完善的背后源自一次紀委的監督檢查。此前，在“紀委書記盯糧庫”活動中，該區紀委主要負責人發現區內一糧油公司有30噸小包裝大米逾期一個月未進行輪換，而這與此前該區儲備糧油辦法中“在大米四個月、菜籽油一年的輪換期限內，企業自行安排輪換”的規定過于寬泛有關。

隨即，以詳細規定區級儲備糧油儲備期限，分類管理原糧和成品糧油，并對輪空期進行明確為主要內容的修訂辦法出臺，從制度上補上了逾期輪換的漏洞。

有觀察人士指出，專項整治畢竟具有一定的時限，從高壓態勢轉入平常狀態后，如何做實提優行業主管部門的監管作用是一個更需要關注和改進的長期命題。

針對當前糧食領域存在的末梢監管力量薄弱和多頭監管等難題，北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水建議，在人員編制短期內不能得到有效改變的情況下，可充分挖掘現有監管力量的潛力，聯合不同部門成立專門的監督小組，以流動式、機動式的監管方式，彌補人員數量和質量上的不足，讓監管成果能夠在部門間實現有效共享。

除在部門協同上想辦法外，科技手段的出現為監管效能的提升提供了另一種途徑。當前，各地在加強監管人員力量配備，強化人防的同時，也注重發揮信息平臺的技術優勢，開展技防。

如遼寧省沈陽市緊扣糧食領域存在的數量、質量、價格三類問題，把糧油集團職工信息數據、出入庫管理系統中的相關數據、公安系統中的車輛凈重等信息，與公安人口、省市兩級企業法人等主題數據庫進行比對分析，在11000余條信息的交叉比對中，糧食出入庫與實際庫存不符等問題逐漸被發現。

技術手段的通用性價值往往需要與特定領域的行業特征和權力運行特點相結合，才能更好地發揮其價值功用。對此，有專家建議，可針對糧食購銷領域各個環節及其可能存在的腐敗風險進行一次全面的梳理摸排，在此基礎上，針對每一個環節及其可能出現的風險點，出臺相應的技術防控措施，以提高技術手段發現問題線索、提升監管效能的效果。

市場化改革方向上治理與發展的綜合平衡

隨著治理深度的不斷遞進，一些糧食行業深層次問題逐漸顯露出來。在一名行業分析人士看來，對于糧食購銷領域來說，要實現標本兼治、正本清源，不可忽視的一點是市場化改革大背景下，糧食購銷企業的長遠健康發展問題。

據一名基層干部反映，有的地方出現系統性糧食腐敗問題后，甚至找不到合適的人來接替工作，“熟悉業務的都被查處了，不熟悉業務的又搞不好工作。把腐敗分子揪出來容易，難的是搞好企業經營。”

不只是人員隊伍的問題，在落實政策性業務和經營性業務分開的改革大背景下，糧食購銷企業如何找準自身定位也面臨著多番考驗。

有部分從業人士認為，對于政策性業務應當由國家財政兜底，以非市場化的方式保障國家各類儲備糧食的存儲保管費用和人員經費。對于經營性業務，則應由獨立自負盈虧的糧食企業在市場競爭中優勝劣汰。當然，也有人認為，糧食安全關乎到國家政治安全，不宜走市場化的道路。

一些基層國有糧食企業則出于經營發展的需要，對分類改革表示了擔憂。保留政策性業務可以免稅，減輕企業運行成本，如果完全剝離這部分業務，對于經營效益不好的糧食企業來說更是雪上加霜。

“市場價格隨時都在變化，國有糧食企業運行決策有其內在的流程，反應速度比不上市場化的糧食經紀人。如果完全推向市場，企業可能生存發展都有問題。”一名基層國有糧食企業負責人表示。

面臨困境的不只是國有糧食企業，還有各級發改以及糧食和物資儲備部門。落實人員、實物、財務、賬務四分開的要求觸及到糧食購銷領域的深層次癥結，往往需要明確的政策支持，在國家沒有出臺糧食領域改革頂層設計方案的情況下，地方很難有實質性的舉動。一名糧食和物資儲備部門干部坦言，只能在現有的權限范圍內，進行技術性的調整和修補。

梳理全國各地紀檢監察機關公開通報的典型案件來看，基層糧庫是整個糧食購銷領域腐敗問題的多發點位，窩案的發生除了前述內在監督機制缺失、“一把手”長期任職等因素外，人員的低流動性也是一個不容忽視的誘因。

對于上述實踐中的具體困惑，莊德水建議，應當在確保國家糧食安全的大前提下，探討行政手段和市場化方式的具體作用范圍，以財政補貼兜底的方式守住糧食安全的政治底線，以市場競爭的方式提升糧食購銷效率。可針對糧食購銷領域出臺專門性的改革指導意見，從頂層設計的角度來倒逼糧食企業的改革。

有業內人士指出，作為國有糧食企業，不應對市場化改革過分恐慌，應通過探索多主體、多股份的經營模式，有效盤活現有經營資源，逐漸適應市場競爭的挑戰，在落實改革要求、提升企業效益、盤活糧食市場等方面找到平衡點。