水產品合法性標簽制度的法律屬性及其立法完善

楊未名　劉飛琴

關鍵詞：水產品合法性標簽制度;水產品貿易;強制標志;捕撈許可;漁業法

中圖分類號：DF413.4;F326.4;P74 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2022）02-0082-06

0引言

非法、不報告和不管制（IUU）捕撈是影響漁業市場可持續發展的全球性問題。為破解水產品國際貿易中的IUU 捕撈問題，水產品合法性標簽制度應運而生。水產品合法性標簽制度是指與水產品合法性標簽的申請、核發和監督管理等相關的一系列規定，其政策目標是通過合法性證明標簽對水產品捕撈行為進行合法或非法的區分，進而為水產品貿易和相關執法提供指引，其中非法捕撈的水產品將被禁止交易，同時不依法標注合法性標簽或標注不合法標簽的行為將被施加公法制裁。2015年美國《IUU 捕撈強制執行法》確定17類（涉及119種海關HS編碼）處于風險中的水產品，這些水產品的進口商須向美國政府登記備案，其中對野生和養殖水產品分別要求提供相應的l7項和13項信息，包括捕撈品種、捕撈船只、捕撈地點、捕撈日期、捕撈重量和卸貨日期等大量電子追溯信息[1]。目前包括歐盟、日本、韓國、加拿大、澳大利亞和中國臺灣等在內的60余個國家和地區均已實施水產品合法性標簽制度。

為有力回應國際社會質疑，同時保障我國水產品加工業和水產品貿易的健康發展，我國自2010年開始實施水產品合法性標簽制度，要求在進口藍鰭、大目金槍魚、劍魚和南極犬牙魚等高價值捕撈水產品時須提供合法捕撈水產品通關證明[2]。此外，截至2018年我國已在浙江、吉林、江蘇和廣東等地實行水產品溯源認證管理制度，由漁民自行在“漁港通”App上錄入信息以識別其捕撈行為是否合法并獲得相應標志碼。

實踐的發展推動相關立法進程。2019年《中華人民共和國漁業法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱《漁業法草案》）在第三十七條和第五十二條新增對水產品合法性標簽制度的規定，據此可以看出我國的水產品合法性標簽制度并不僅限于水產品國際貿易，而且擴展至水產品國內貿易。該規定不同于國際社會主要將水產品合法性標簽應用于水產品國際貿易的普遍做法，由此產生對水產品合法性標簽制度法律屬性的爭議，即其是行政認證還是行政許可抑或是其他？ 其與既有捕撈許可制度是什么關系？ 此外，《漁業法草案》的相關規定還存在實施程序和法律后果模糊等問題，亟待進一步澄清和完善。

1我國水產品合法性標簽制度的立法現狀和存在的不足

自2010年開始，我國分別從水產品進口和出口2個方向啟動水產品合法性標簽制度的實踐，但有關水產品合法性標簽制度的法律規范化進程卻相對滯后。

1.1立法現狀

在國際社會質疑我國水產品捕撈查驗制度的背景下，我國針對出口歐盟的水產品專門發布《關于為輸歐海洋捕撈產品辦理合法捕撈證明的通知》[3]，決定自2010年1月1日起為部分輸歐水產品辦理歐盟相關條例要求出具的合法捕撈證明的確認和加工廠聲明的認可。為進一步規范輸歐水產品合法捕撈證明制度，2011年我國《輸歐海洋捕撈產品認證管理辦法》（征求意見稿）提出由中國漁業協會遠洋漁業分會以及中國水產流通與加工協會具體負責輸歐海洋捕撈產品認證的初審工作，2017年我國發布相關辦事指南。此外，可通過“中國輸歐海洋捕撈水產品合法性審核單證查詢系統”在線查詢水產品合法捕撈證明和加工廠聲明。

對于進口水產品，2010年我國《關于對進口部分水產品啟用<合法捕撈產品通關證明>》[4]決定對金槍魚和劍魚等4類水產品啟用《合法捕撈產品通關證明》。2014年《中華人民共和國農業部海關總署公告第2146號》[5]進一步要求對從俄羅斯進口的大麻哈魚和狹鱈等14類水產品實施合法捕撈產品通關證明制度。同年《中華人民共和國農業部海關總署公告第2157號》[6]決定實施《合法捕撈產品通關證明》聯網核查系統，以有效防范和打擊非法捕撈活動以及提高通關效率。從具體的實施程序來看，有關單位在我國申請《合法捕撈產品通關證明》時須提交由船旗國政府主管機構簽發的合法捕撈證明原件，我國將重點審核合法捕撈證明所列漁船、簽發人和簽發單位在有關國際組織的登記注冊等情況，必要時還會審核產品轉運聲明，審核后對符合條件的申請人簽發《合法捕撈產品通關證明》并交予其辦理通關手續[2]。

2019年《漁業法草案》體現我國水產品合法性標簽制度的最新進展，主要規定在第三十七條和第五十二條。其中，第三十七條規定“從事捕撈作業的單位和個人銷售產品應當按照漁業主管部門的要求，填寫產品合法性標簽，載明船名船號、捕撈許可證、漁區、漁具等相關信息，并隨漁獲物流轉。任何單位或個人不得收購、轉載、加工、銷售、進口沒有合法來源的漁獲物。縣級以上漁業主管部門可以根據監管需要向大中型捕撈漁船派遣觀察員，對其生產情況進行記錄評估。”第五十二條規定“縣級以上人民政府應當組織漁業、市場監督、海關等行政主管部門對捕撈漁獲物的合法性標簽進行檢查。對于非法捕獲的漁獲物，應當按照職能查封扣押，并依法處罰。”

1.2存在的不足

由于我國水產品合法性標簽制度的實踐起步較晚，目前相關法律規定仍存在諸多問題。

1.2.1法律依據缺乏

上述通知和公告僅是規范性文件，其法律位階和效力都很低，且規定籠統，未明確申請合法捕撈證明所需的材料、時間、費用和職責分工等具體問題，可操作性較差。《輸歐海洋捕撈產品認證管理辦法》仍停留在征求意見階段而未正式出臺，導致我國水產品合法性標簽制度在實踐中缺乏系統的法律依據。2019年《漁業法草案》表明我國嘗試補充水產品合法性標簽制度的法律依據，但其能否通過審議尚且存疑，同時其中的相關規定仍存在實施程序和法律后果模糊等問題。

1.2.2法律屬性不明

從既有法律條文來看，我國尚未明確水產品合法性標簽制度的法律屬性，相關立法者對其屬性的認知也不一致。一方面，《輸歐海洋捕撈產品認證管理辦法》（征求意見稿）提出由中國漁業協會遠洋漁業分會以及中國水產流通與加工協會具體負責輸歐海洋捕撈產品認證的初審工作，表明立法者傾向于將水產品合法性標簽制度定位為行政認證;另一方面，2019年《漁業法草案》并未明確水產品合法性標簽制度的法律屬性，但從其第五十二條的表述中可知，水產品合法性標簽由漁業、市場監督和海關等行政主管部門負責檢查，捕撈漁獲物如未附加相應的合法性標簽將無法進一步被收購、轉載、加工、銷售和進口，從這個意義上似乎又可將水產品合法性標簽制度理解為行政許可。gzslib202204012323

1.2.3與捕撈許可制度的關系不明

捕撈許可制度是指為保護和合理利用漁業資源、控制捕撈強度以及保障生產者的合法權益，由漁業行政管理部門依申請賦予符合條件的申請人從事捕撈的權利或資格的許可制度[7]。該制度是針對特定人的一般禁止捕撈義務的解除，即只有被許可人獲得捕撈許可證后才能進行捕撈，且被許可人應嚴格按照捕撈許可證所核定的事項和許可本身的條件進行捕撈。

對比捕撈許可證制度和水產品合法性標簽制度的相關法律規定，二者在規范內容上都涉及捕撈船名船號、捕撈地點、捕撈漁具、捕撈品種和捕撈數量等信息，而在實踐中二者的制度功能是否存在重疊進而有重復處罰之虞以及應如何理解和處理二者之間的關系？ 《漁業法草案》并未給出明確答案。

1.2.4能否擴展適用于國內貿易不明

在水產品國際貿易中引入水產品合法性標簽制度的原因是國際法中存在“國家主權”原則，使得一國很難監管另一國的漁業執法情況，此時為確保捕撈水產品是由合法捕撈行為獲得的，其他國家可要求捕撈者所在國政府出具合法捕撈的擔保證明。而在水產品國內貿易中引入水產品合法性標簽制度，上述法理基礎顯然無法支撐，因此其合理性存疑。

2關鍵問題：水產品合法性標簽制度的法律屬性

我國的水產品合法性標簽制度尚處于起步階段，在規則上存在諸多不足。而要對其進行修正和完善須首先解決其基礎理論問題，其中最關鍵的問題就是明確其法律屬性。

2.1水產品合法性標簽的標簽類型

水產品合法性標簽屬于水產品標簽[8]，其實質是溯源認證措施，理論上水產品標簽包括地理標志、生態標志和強制標志3 種。① 地理標志。1994年《TRIPS協定》第二十二條規定“地理標志是識別商品原產自成員方境內或其境內某區域或某地點的標記，而該商品的特定質量、聲譽或其他特性在本質上可歸因于其地理原產地”，我國屬于地理標志的水產品標簽包括長海海參、千島湖魚和碭山梨等。地理標志為水產品生產者提供商業信譽的保障，也為消費者選擇優質產品提供可靠的信息途徑。②生態標志。生態標志也被稱為環境標志，起源于1978年德國啟動的“藍天使計劃”，通常由生產者自愿申請獲取，提醒消費者選購對生態環境負面影響較低的產品，促進生態環境資源的可持續發展，如國際海洋管理理事會和“海洋之友”發布的水產品認證標志[9]。1992年歐盟通過第EEC880/92號條例，出臺生態標志體系。③強制標志。強制標志是指基于安全和健康等考量而必須在產品上附貼標簽，否則產品不能上市交易或上市交易會受到處罰的認證標志。強制標志主要應用于工業產品，在農業領域目前有轉基因食品強制標志，而在漁業領域尚未形成類似的強制標志[7]。

在實踐中，水產品合法性標簽的附加往往具有一定的強制性。當進出口商違反規定、不申請或申請后不按規定使用水產品合法性標簽時，漁業行政主管部門可采取強制性措施甚至是具有公法性的制裁措施。例如：英國法律規定在沒有取得經過驗證的捕撈證書的情況下進口漁業產品是違法行為，進出口商可能被起訴并被處以高達5萬英鎊（約合43萬人民幣）的罰款[10];《漁業法草案》第五十二條規定“對于非法捕獲的漁獲物，應當按照職能查封扣押，并依法處罰”。因此，水產品合法性標簽在法律上應被認定為強制標志。

2.2水產品合法性標簽制度和捕撈許可制度的關系

水產品合法性標簽雖屬于強制標志，但探究其作為制度本身的法律屬性還須結合行政法的基本理論進行分析。通常而言，申請人能否獲得該強制標志須從捕撈主體、捕撈時間、捕撈地點和捕撈數量等角度來判斷其捕撈行為是否合法，這便與捕撈許可制度在規范內容上存在高度重合，由此須解決的問題是如何界定水產品合法性標簽制度和捕撈許可制度的關系。

捕撈許可制度是為實現漁業資源可持續發展和維護漁業生產秩序而準許申請人從事捕撈的行政許可。那么水產品合法性標簽制度是否也是行政許可呢？ 結合上文分析，水產品合法性標簽是行政部門在判定捕撈行為合法后頒發的強制標志，其判定標準主要參照捕撈許可證的內容，即只要申請人按證捕撈，行政部門均應授予其水產品合法性標簽。可以看出，水產品合法性標簽制度不是授予相對人從事捕撈活動的資格或權利，因此其并非新的行政許可。

而后須回答的問題是，水產品合法性標簽制度是否屬于行政認證？ 根據國際標準化組織（ISO）和國際電工委員會（IEC）的定義，行政認證是指由政府認可的第三方認證機構證明某組織的產品、服務和管理體系符合相關標準、技術規范或強制性要求的合格評定活動，具有一定的自愿性。而水產品合法性標簽屬于強制標志，且根據《漁業法草案》第五十二條，水產品合法性標簽的檢查機構是漁業、市場監督和海關等行政主管部門而非政府委托的第三方機構，在此前的實踐中也是由漁業行政主管部門負責為輸歐海洋捕撈產品辦理合法捕撈證明。因此，不宜將我國的水產品合法性標簽制度理解為行政認證。

那么如何在行政法層面認定水產品合法性標簽制度的法律屬性呢？ 從制度功能的角度來看，水產品合法性標簽制度實際上是對有效實施（漁業捕撈）行政許可的監督手段，即行政部門在行政許可之后的跟進監管，具有強制性。在這個過程中，捕撈許可證是水產品合法性標簽的實質所在，而水產品合法性標簽則是捕撈許可證的外在表征。捕撈許可證和水產品合法性標簽之間的關系類似于機動車的行駛證和牌照：交警可通過牌照判斷機動車是否具有在道路上行駛的合法資格，而無須逐一核查行駛證;由于捕撈許可證不會直接表現出來，對于作為執法對象或交易對象的水產品，可通過水產品合法性標簽來識別和證明其是由享有合法捕撈資格（捕撈許可證）的自然人或法人依法按證捕獲的。水產品合法性標簽制度的實質目標就在于解決捕撈許可證等行政管制類工具在應對IUU 捕撈時的失靈問題，即通過引入水產品合法性標簽這樣的信息規制類工具，改變執法和交易過程中信息不對稱的局面，從而提高執法和交易效率。綜上所述，水產品合法性標簽制度是行政部門對捕撈行為是否符合捕撈許可制度的強制性行政確認。gzslib202204012323

在此意義上也可得出結論：水產品合法性標簽制度最初被運用于水產品國際貿易，但可將其擴展至水產品國內貿易。這是因為IUU 捕撈的猖獗與行政管制的失靈不僅存在于國際貿易市場，而且廣泛存在于國內貿易市場。水產品合法性標簽制度旨在規制捕撈行為而非其后續的銷售行為，或者說銷售行為的合法性取決于其前期捕撈行為的合法性。因此，無論是水產品國際貿易還是國內貿易，都不影響水產品合法性標簽制度的適用。

3我國水產品合法性標簽制度的立法完善

根據上文分析，水產品合法性標簽制度屬于強制性行政確認。在當前推進《中華人民共和國漁業法》修訂的背景下，立法者應基于此統籌考慮完善水產品合法性標簽制度。

3.1健全實施程序

《漁業法草案》第三十七條目前僅就水產品合法性標簽的取得作出原則性規定，即“從事捕撈作業的單位和個人銷售產品應當按照漁業主管部門的要求，填寫產品合法性標簽”。據此，捕撈者在銷售其所捕獲的水產品時應申請和附加水產品合法性標簽并隨漁獲物流轉。值得注意的是，此條的條文表述是“填寫”，而未明確后續是否需要審核、誰來審核和如何審核辦理水產品合法性標簽等一系列問題，這種籠統的立法方式不利于制度目標的實現，尤其對于水產品合法性標簽制度這樣的新制度來說，漁業行政主管部門應制定具體和完整的實施規范。

由于水產品合法性標簽制度是行政部門對捕撈許可證的強制性行政確認，行政部門（可由漁業行政主管部門主要負責）應承擔對水產品合法性標簽進行審查、核發、登記、備案和監管等的責任，建議在《中華人民共和國漁業法》修訂過程中增加水產品合法性標簽的申請程序（包括材料、時間和費用等）、審核和頒發程序（包括職責分工、辦理期限、信息共享和核查協助等）以及救濟途徑的相關規定或授權國務院制定具體的實施辦法。

3.2明確法律后果

法律效果的實現有賴于法律規范要素的完整。明確違反水產品合法性標簽制度的法律后果將有助于打擊IUU捕撈，這也是國際社會的普遍做法。《漁業法草案》第五十二條規定行政主管部門“對捕撈漁獲物的合法性標簽進行檢查。對于非法捕獲的漁獲物，應當按照職能查封扣押，并依法處罰”，然而這樣的法律規定主要存在3項缺陷。①條文表述并未明確是否要對違反水產品合法性標簽制度的行為進行處罰，因為其設定的處罰情境是“非法捕獲的漁獲物”。②即便立法者的本意是要對違反水產品合法性標簽制度的行為進行處罰，在《漁業法草案》的法律責任章節中也找不到相對應的處罰條款。換言之，《漁業法草案》第五十二條規定的“依法處罰”中的“法”并不明確和具體，唯一相近的是第六十二條中關于違反捕撈許可證制度的處罰規定。而基于上文對水產品合法性標簽制度法律屬性的分析可知，水產品合法性標簽和捕撈許可證之間的關系類似于機動車的牌照和行駛證，理論上執法者可直接套用第六十二條的規定對違法獲取、違法使用或未使用水產品合法性標簽的行為進行處罰，但此時亦可能存在對違反捕撈許可證制度本身的處罰，進而有雙重處罰之虞。③根據《漁業法草案》第三十七條和第五十二條，水產品合法性標簽制度的運行過程涉及收購者、轉載者、加工者、銷售者（既可能是捕撈者也可能不是捕撈者）、進口者和行政部門等多重法律主體，而《漁業法草案》并未有針對性地對其設定不同的法律后果。

對于上述問題，建議從3個方面進行完善。①明確對違反水產品合法性標簽制度的處罰，并針對不同的法律主體設定不同的法律后果，包括查封、扣押、罰款、（情節嚴重時）吊銷捕撈許可證和行政處分等。目前《漁業法草案》第七十九條“執法人員違法處分”中并未明確行政部門及其工作人員違反規定核發水產品合法性標簽的法律后果，因此建議在該條第一款中明確“漁業行政主管部門及其工作人員違反規定核發水產品合法性標簽的，依法給予處分”，從而避免將其置于“兜底條款”中討論是否給予處罰。②關注對違反捕撈許可證制度與違反水產品合法性標簽制度的處罰銜接，避免因同一事項而對相對人進行雙重處罰。③《漁業法草案》第三十七條規定“任何單位或個人不得收購、轉載、加工、銷售、進口沒有合法來源的漁獲物”，這意味著水產品交易的整個過程均須附加水產品合法性標簽。然而其中的“轉載”無法涵蓋“運輸”的所有環節，因此在法律修訂時建議加入“運輸”。

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