健全我國食品監管體制機制研究

王尊 徐默達

摘 要：通過對我國食品監管發展歷程的深入研究，多視角探討和分析我國食品監管體系存在的問題和缺陷，總結現實經驗，提出健全我國食品監管體制機制的創新性思考和實踐性建議。

關鍵詞：監管體系;改革;經驗;建議

Improve the Research on China’s Food Regulatory System and Mechanism

WANG Zun1， XU Moda2

（1.Zhengzhou Institute of Finance and Economics， Zhengzhou 450000， China; 2.Henan Medical Device Inspection Institute， Zhengzhou 450000， China）

Abstract： Through in-depth research on the development process of food supervision in China， we discuss and analyze the problems and defects of China’s food regulatory system from multiple perspectives， summarize practical experience， and put forward innovative thinking and practical suggestions for improving China’s food regulatory system and mechanism.

Keywords： regulatory system; reform; experience; suggestions

食品是人類生存發展不可缺失的消費品，關系到國家安全、社會穩定、消費者的身體健康[1]。世界各國根據不同的國情，建立了全面的食品監督管理體系和法律法規，對食品的研究開發、市場流通、生產銷售等階段進行嚴格管控，避免食品領域中的違規違法行為、降低安全風險事件發生率，在最大程度上保障消費者的權益。

隨著我國經濟水平的飛速發展以及公眾權利意識的不斷增強，人們對食品安全的關注度空前提高，不僅要求營養全面、更加注重健康安全[2]。經濟的發展也伴隨著食品安全問題的發生。近年來，瘦肉精、問題奶粉、地溝油等惡性事件層出不窮，形成了不良的社會輿論，帶來了較大的社會影響。食品安全和監管問題關系到千家萬戶，關系到廣大消費者的身體健康，關系到整個社會的和諧穩定，有著不可或缺的重要意義。

本文通過文獻研究，梳理我國食品監管體制的發展歷程，系統分析我國食品監管體制中存在的問題及缺陷，提出健全我國食品監管體制機制的創新性思考和實踐性建議。

1 我國食品監管體系的發展歷程

我國食品安全監管體制的發展經歷了初步探索、政府外部管控、科學監管和現代化治理階段[3]。由于食品生產經營、餐飲服務行業門檻較低，我國食品行業高速發展，食品衛生監管方面卻存在大量空白。經過不斷探索研究，1979年我國頒布《食品衛生管理條例》，初步規范了對食品衛生的管理和服務行為。但由于監管主體對象不明晰、管理滯后，隨著食品產業規模擴張、產銷行為的日益復雜，這一時期在食品領域出現了多起因市場不良競爭引發的惡性事件，引爆社會輿論，迅速催生食品安全政策法律法規、監管體制機制的調整和改變。

2001年，我國正式成立了國家質量監督檢驗檢疫總局，標志著我國食品監管工作跨入嶄新的歷史階段。2004年國務院印發了《關于進一步加強食品安全工作的決定》，用分段式監管模式，明確各部門的具體職能。然而，分段監管存在職責交叉和多頭執法等弊端，削弱了執法部門權威性，部門腐敗問題也逐漸顯露。2007年在全國加強食品整治和監管工作會議上，首次提出了科學監管理念。2008年國務院大部制機構改革，將國家食藥監和衛生部門的職能進行對調。2009我國頒發《中華人民共和國食品安全法》，成立了國務院食安委，我國的食品監督管理體系逐步邁向現代化、市場化，監管政策手段緊跟產業發展趨勢和適應社會實際需求[4]。

2012年以后，我國進入國家治理現代化新時期，在此背景下，中國食品安全監管也進入嶄新階段。2015年修訂通過了《中華人民共和國食品安全法》，明確食品安全工作方針，提出預防為主、進行風險管理，提倡社會共治，建立了科學的監督管理制度，確立了社會監督手段的重要作用。這一階段，我國的食品監管法律框架、行政框架基本建立，形成了有序、統一的監管體制機制。

隨著改革的不斷深入，“十二五”以來，我國食品信息化監督模式逐步發展，在“十三五”時期對信息化建設提出了更高的要求。通過新一代信息技術、智能手段對食品監管需求作出反應，推進監管體系各環節的協調運作，合理分配監管資源，根據智能分析結果提供決策和服務，實現食品智慧監管。

2 我國食品監管體制存在的問題

雖然我國食品監管體制在歷史發展進程中不斷得到補充、完善，在2013年完成監管機構改革后，監管職能和水平得以優化和提升，但食品安全事件仍時有發生，問題凸顯。

2.1 安全準入門檻低，監管力量薄弱

在我國，食品行業發展水平較低，大部分食品加工企業經營方式落后，規模較小、呈現高度分散化，缺乏必要的安全意識。食品質量安全準入管制力量相對薄弱，準入門檻低、與之配套的監管信息平臺建設緩慢，各種制度形同虛設。政府監管部門對生產經營者資格審查寬松，假冒偽劣產品層出不窮，擾亂市場經濟秩序。

2.2 缺失完善的監管機制

我國是食品消費生產大國，在面對食品安全公共事件的處理上，凸顯出相應的管理部門欠缺必要的事故預防、預警、應急處置機制[5]。各部門在監管過程中出現職能交叉、多頭管理的現象，同時還存在各部門無法監管的“真空”地帶;監管部門各自獨立管轄，協調性較差，責任互推的現象時有發生。

我國現行食品監管法律法規沒有將日常監管工作落到實處，與食品安全標準配套的法律法規尚未出臺，監管標準和內容不具體，監管主體不明確等問題依然存在。目前我國現有的食品標準種類繁多，存在交叉、重復的現象，改善食品安全形勢任重道遠。

2.3 食品監管體制缺乏外部支持

我國食品監管的外部支持體系匱乏，現存監管模式并不適應我國種類繁多的食品檢測體系，完善和充實監管體制機制還要依靠社會資源和其他組織的積極配合。

3 健全我國食品監管體制的思考和建議

完善我國食品安全監督管理體制機制的關鍵是加強食品監督管理體系建設和提升監管治理能力的現代化。

3.1 完善法律法規體系建設

健全食品安全法律體系是政府職能部門進行執法和監管的堅實基礎。需要強化與食品體制改革相配套的法律支撐，建立統一的市場監管法律制度，推進資源、職能整合，使相關法律制度規定能夠確保對違法行為實施公正、嚴格的查處。需要建立具備專業知識技能的隊伍，加強標準制定的基礎性與科學性的研究，對國際先進標準進行跟蹤和轉化，盡可能地制定品種、門類齊全的食品安全標準體系和食品安全評價機制，滿足我國食品安全生產和安全監管的現實需求[6]。

3.2 完善食品安全評估體系

食品安全風險監測是食品安全監管中不可或缺的一環，是政府監管的重要手段。對食品在流通中可能存在的潛在風險進行預警預報，為風險的處罰提供依據，旨在引導和督促企業強化自身監督，從源頭上進行風險防范[7]。我國食品安全風險監測預警機制建設起步較晚，應急處理及風險評估管理嚴重滯后，經驗不足。①應完善食品安全檢測體系搭建，整合農業、衛生、質檢、檢疫等部門資源，形成強有力的獨立監測系統。②加快推進食品安全風險評估機制，從源頭監控食品加工生產及流通銷售過程，建設具備前瞻性的食品安全評價體系，為食品安全標準的建立提供科學依據，對可能出現的安全事故進行預警處理和糾正，最大程度地規避風險。

3.3 完善食品可追溯體系建設

可追溯系統可用來描述食品的溯源性，通過標識來記錄或跟蹤食品實體的歷史、用途及位置，追蹤食品在生產及消費過程中可能存在的質量安全問題[8]。

隨著我國社會經濟的發展，食品加工過程更加專業化、細化，任一環節的疏漏都可能導致安全問題的爆發。完善的食品可追溯制度在世界各國的食品安全監管過程中發揮著重要作用，一旦發生食品安全事故，溯源系統可幫助快速查清事故發生的原因，明確事故責任，減少消費者的損失。因此，建立完備的食品可追溯體系至關重要。食品安全可追溯系統涉及復雜的參與要素，遍布生產銷售的各個環節，是動態的、非線性變化的系統，它的有效運行能夠確定追溯對象的動態變化的歷程，盡可能地做到早發現、早預防、早整治及早解決，把突發的、潛在的風險值降到最小，降低食品安全事件發生概率，提升我國食品安全監管的效率。

3.4 完善食品安全網絡體系建設

隨著我國信息技術的飛速發展，大數據時代背景下，政府工作和現實生活都離不開網絡。在網絡時代，消費者行使監督管理權的渠道也大大拓寬。政府應提高行政效率，主動適應并充分利用網絡信息技術，優化網絡監管渠道，推動建立以信息歸納、資源共享為基礎、信息公示為手段及信用監管為核心的監管機制，實現資源共享和互聯互通，提升監管效率[9]。同時，應暢通網絡監督平臺，保障公眾反饋的信息能夠在第一時間得到處理和記錄，培養公眾行使監督權，主動參與共治。正確發揮媒體作用，強化消費者對食品安全監督的安全教育認知，提高識別與防范意識，具有重要意義。

3.5 優化食品監管執法環境

食品監管體制改革是國家為保障消費者的利益所作出的重大決策，能否通過改革處理好政府與市場、政府與消費者之間的關系非常重要。①在政府層面，要轉變監管理念，優化行政許可事項，將監管職能發生交叉重疊的部分進行整合。②創新監管機制，提升綜合力量實施監管，如科學劃分工商管理部門、質量技術監督部門、食品監管部門的職責，合理分配行政機關與基層的權力責任與職能清單，減輕基層監管執法壓力。同時，要逐步建立科學專業的監管機構，推進食品領域科學研究組織的成立，補充和完善監管機制的缺項，形成大方向綜合管理、小方向專業管理的監管格局。③完善執法體系，優化執法隊伍，在綜合執法中突出專業執法優勢，樹立執法隊伍的專業性、權威性。

3.6 聯合社會力量協同監管

食品安全監管不能僅依靠政府部門，也需要消費者、新聞媒體、生產經營企業和中介組織等利益群體的廣泛參與共治。社會力量的參與可以彌補政府監管、行業自律存在的問題和不足，促進政府職能改進，有利監管體系的良性發展，維護消費者的健康和權益。例如，德國建立了嚴格的企業準入誠信標準，要求食品企業在生產過程完成自我監測，通過企業自身、專業檢測機構和政府監察三方合力約束企業行為。美國、日本政府鼓勵并保護公民參與食品監管全過程，通過消費者保護組織敦促政府落實監管;通過食品安全委員會吸納公眾意見，根據消費者反饋更改和修訂相關政策法規;通過食品行業協會發揮溝通交流、協調處理問題的主要職能，及時應對突發事件，消除不良影響，起到積極作用[10]。

4 結語

當前，我國食品監管體制改革正處于關鍵時期，唯有貫徹改革要求，加快構建完善的食品監管體制，切實提高食品的安全保障水平，才能使消費者的生命健康得到最大限度的維護，促進社會的健康穩定和持續發展。

參考文獻

[1]紀振勇.推行“五項管理”探索新形勢下食藥監管體系創新[J].中國食品監管，2014（8）：31-33.

[2]肖靈敏，劉揚.論我國食品安全監管體制的完善[J].長春理工大學學報（社會科學版），2014，27（2）：26-28.

[3]QI MING.The Analysis of Chinese Food Safety Issues：Legislations and Governmental Supervision[J].Chinese Law & Government，2012，45（1）：3-9.

[4]徐誠.大部制改革背景下基層食品監管存在的問題及對策[J].食品界，2017（9）：62.

[5]馬琳，王澤蓉，梁晚益.著力構建我國食品安全事故預防、預警及應急處置機制[J].中國食品監管，2005（6）：14-15.

[6]張媛.發達國家食品安全監管的實踐及對我國的啟示[J].生產力研究，2012（12）：142-144.

[7]邰鵬峰，李江萍.市場監管體制改革若干思考[J].開放導報，2015（2）：29-32.

[8]魯小明.美國食品安全監管實踐對我國的啟示[J].法制與社會，2014（11）：196-197.

[9]徐景和.完善統一權威食品監管體制的若干思考[J].中國食品監管，2016（4）：16-22.

[10]王玉輝，肖冰.21世紀日本食品安全監管體制的新發展及啟示[J].河北法學，2016，34（6）：136-147.