社會流動新趨勢與區域人才戰略

2022-04-03 14:41:26丁文珺

決策與信息 2022年4期

[摘? ? 要] 集聚和吸引人才是現階段城市間競爭的焦點之一。但事實上伴隨著我國社會流動性的迅速增強，以及社會運行、社會變化的加速性、高復雜性和更加不確定性，人才資源對空間性流動、經濟性流動以及社會性流動方面的訴求已呈現顛覆性變化，這就要求政府在制定區域人才策略時必須跳出傳統戶籍制度視角下對于“人才”“流動”的思維定式，將人才戰略回歸到更好發揮人才資源對區域發展支撐作用這一本質目標，避免政府在人才判定、人才歸屬等非效益性問題上過多著力，從構建更加包容、更具效率、更可持續、更加精準性的人才策略，以及推進區域人才戰略從零和博弈向競合關系轉型著手，更好地發揮出政策對人才的牽引作用。

[關鍵詞] 社會流動;要素流動;人才戰略;人口流動;區域競爭;柔性引才模式

[中圖分類號] C964;F127? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2022）04-0089-08

勞動力要素有序流動是推進具有中國特色城鎮化道路及其相關改革的邏輯起點，人口的集聚與流動不但促進了勞動生產率提升，也推動了我國城市的經濟增長和空間擴張[1] 56。隨著發展階段變化，傳統二元結構下的勞動力無限供給特征已然弱化，勞動力供求結構性矛盾開始凸顯，如何吸引和集聚人才已然成為提升區域發展活力和競爭力所必須思考的重要戰略，因此近年來各省市競相出臺人才政策以期形成集聚效應。但事實上伴隨著我國社會流動性的迅速增強，以及社會運行、社會變化的加速性、高復雜性和更加不確定性[2]，勞動力資源的流動訴求及流動特征早已呈現出顛覆性變化，這也要求政府在制定區域人才策略時必須跳出傳統戶籍制度視角下對于“人才”“流動”的思維定式，突破長期以來區域人才策略存在的單維度、碎片化政策局限，從發展現實和發展需求的角度探索構建更具綜合性的人才發展戰略，直面現階段區域間人才政策明顯趨同的問題，更高效率發揮出人才資源對于區域發展的支撐作用。

一、社會流動呈現出新趨勢與新特征

市場推動下的社會流動可以從直觀上反映不同區域的稟賦結構差異和供需現狀，而人口的集聚又將進一步提升區域規模效應以及勞動力市場效率，因此改革開放以來我國以“鄉-城”為主的流動模式不但實現了人力資源在產業部門之間的再配置，也為我國經濟持續快速增長以及經濟結構轉型提供了重要支撐。但伴隨著城鎮化的持續推進，以及經濟發展帶動下的社會變革、文化變革、技術變革，現階段人們對空間性流動、經濟性流動以及社會性流動方面的訴求已更趨多元化，人口流動更趨復雜性和不確定性。

（一）橫向流動形態及結構更具復雜性

我國已然進入流動時代，人口空間流動更趨活躍。2021年5月11日國家統計局發布的《第七次全國人口普查公報》（以下簡稱“七普”）數據顯示，2020年我國流動人口總量達到3.76億人，且仍持續保持著較高增長趨勢。從人口流動參與度分析，全國有超過四分之一人口處于流動狀態，而流動人口對城鎮人口總增長貢獻度達到61.44%。特別是伴隨城鎮化的推進，我國人口流動的城市空間活躍度明顯提升，雖然“鄉-城”流動仍然是人口流動的主要模式，但2020年“城-城”流動規模比2010年增長了3500萬人。可以預期伴隨農村人口規模減少，流動人口的城鄉構成還將進一步深刻變化，區域發展的非均衡性會繼續推進城市人口及許多已擁有市民身份的原流動人口保持流動狀態，城際間及城市群內人口的遷移流動最終將成為空間流動的主要形式[3]。甚至在鄉村振興戰略和宏觀政策支持下，城鄉空間上還會存在流動與回流并存形態，復雜遷移和循環流動將逐步成為人口空間流動的常態。流動人口“身份”變動意味著我國人口流動需求已由生存型向發展型轉型，流動人口有關研究及政策關注已不能簡單將農村作為流出地、城市作為流入地進行傳統性的范式思考，流動人口結構和流動需求結構的更趨復雜性對城市發展、社會管理、基層治理等政策的精準性都將提出更高要求[4]。

（二）縱向社會性流動進入新的突破期

縱向社會性流動是通過保障勞動者擁有提升自身職業高度和收入地位的有效渠道，為經濟活動提供的個體或微觀層面激勵，通暢的縱向社會性流動通道是激發經濟社會發展內生動力并提升經濟增長效率的重要保障。早在經濟高速增長階段，我國就已通過普及提升教育水平、打通城鄉及區域間流動障礙等改革舉措不斷疏通社會性流動通道，實現了數以億計人口跨區域、跨階層、多元化的社會流動[5]。但伴隨著經濟增速趨緩、城鎮化增速放緩、人口紅利加速消失等階段性變化，單純延續傳統的改革舉措對縱向社會性流動的推動力已逐步趨弱，亟需加快從更深層面解決一些我國長期存在且已更加凸顯的現實問題，包括：戶籍制度、用人制度、檔案管理等已無法適應發展新需求的領域將面臨改革破冰，困難群體因出身所決定的知識技能有限以及因社會網絡、經濟資本缺乏所造成的流通渠道不足等問題已亟待政策性助力，隱藏在社會性流動背后的個人身份、教育獲得、資格準入等已引發社會不公的隱性因素必須加快改革攻堅，以避免新階段變遷下帶來的縱向社會性流動趨緩。近年來從中央到地方已開始著手探索促進勞動力社會性流動的政策舉措，可以預見在政府暢通流通渠道的體制改革和市場配置資源的激勵機制的共同作用下，縱向社會性流動將進入新的突破期，這將對城市探索推進區域內公正、暢通、有序的社會流動渠道提出更高要求。

（三）高水平人才社會流動更具環流特色

高水平人才有序流動是知識傳播和技術擴散的有效途徑。現階段高水平人才流動呈現出一些新特征：一是流動方向上由從邊緣到中心的單一流動模式向更為復雜和分散的雙向或多向流動轉變[6]，特別是在宏觀政策支持下，越來越多高水平人才將流動作為進一步積累經驗和擴散社會資本的主要途徑，人才環流特征更趨明顯;二是在流動頻率上短暫性流動更加頻繁，如：訪學、博士后研究、以項目合作為目標的流動等，高水平人才可在流動中傳播和提升自身知識技能，并為流入地區域創新發展提供新動力;三是高水平人才流動相對更易跳出地理空間流動概念，人才流動虛擬化比重不斷加大，虛擬科研組織、遠程實驗室、云孵化、云會議等促進高水平人才以更加靈活的工作模式實現智力流動替代傳統的人才物理流動[7]。甚至從關系經濟地理學的角度來看，當前城市網絡的形成都已不僅是固守城市中的企業、機構和人才的對外聯系，還必須要看到人才在城市間流動帶來的城際關系，特別是高端移動性人才對城市創新發展和對外知識聯系方面已發揮著愈來愈重要的作用。

（四）科技發展進一步推動流動的復雜性和不確定性

伴隨著科學技術不斷推進，特別是交通、通訊、互聯網技術的發展和普及，人口流動遷移更具便利性且成本持續降低，這對傳統流動遷移模式產生三方面影響，一是由于流動遷移人員與流出地之間跨區域聯系的更趨便利性，會相對減少流動遷移人員離家的不適性，這在一定程度上有利于激發潛在的流動遷移意愿，進一步促進我國流動遷移的空間活躍性;二是在交通通信技術的發展下，由于長距離通勤已具備可行性，一些原本需要依靠遷移來解決問題的人群可轉變為更低成本的循環流動，這在“七普”數據中典型體現在我國人戶分離指標10年間增幅高達192.66%，城市內短距離流動更趨活躍;三是在技術支持下，一些原本需要物理空間流動的需求也有可能轉變為虛擬流動。總之科技的進步為人們選擇更加多元的流動模式和流動形式提供了更多可能，因此傳統對于流動人口進行簡單的“流入地”“流出地”“是否返鄉”等具有明顯城鄉二元分割特征的研究視野已很難反映新時期流動人口的真實面貌，對于這種更加復雜、更具不確定性的社會流動趨勢，需要政府盡快優化流動人口的調查統計方式，進一步明晰高速流動社會下流動人口的內部異質性，以便在了解流動人口真實情況的基礎上提前謀劃，變中尋機、變中維穩。

（五）以發展為導向的人口流動呈現更多特征

經濟發展水平是影響人口流動的重要因素，人口向經濟發達區域集聚的趨勢依然明顯，“七普”數據顯示2020年東部地區吸納的跨省流動人口雖有下降趨勢，但仍占全國跨省流動人口的73.54%。但值得關注的是新階段以發展為導向的人口流動具備更多新特征。

一是經濟發達地區不僅是吸引人口集聚的高地，同時也是人口流出的活躍地，從反映實時流動的百度遷徙數據可以看出，北京、上海、廣州、深圳等地區，既是全國熱門遷入地，也是全國熱門遷出地[7]，這些區域具備更好的人口集散機制來促進社會流動的活躍度。有學者對近15年獲得國家杰青、長江學者的高端科研人才流動進行跟蹤，也發現北京、上海、廣東、江蘇四地無論在輸入數量和輸出數量上均處于全國前五位，但最終在人才凈流入量上處于全國前四位[8]。因此經濟是集聚人口的核心動力，自由通暢的人才流動機制更是集聚人才特別是高端人才的重要支撐，過度依賴宏觀政策干預人才資源的“集”“散”對區域人才戰略的可持續性影響值得深入研究。

二是新形勢下基于單一城市發展集聚力的人口流動模式逐步向以城市群為單位的人才集聚模式轉變，智聯招聘、BOSS直聘等網絡求職平臺數據顯示長三角、珠三角等發達城市群是我國人才流入的主要聚集地1，城市群由于涵蓋較多一、二線城市，使流入人口具備更多就業選擇及較低的城市群內跨城流動成本，這對我國長期以來習慣于各自為政的區域人才政策提出新挑戰，加快形成以城市群為單位的人才規劃、人才政策、人才策略一體化戰略也更具緊迫性。

二、新趨勢下區域人才戰略存在的問題

人才戰略的最終目的在于更好發揮人才資源對發展質量和綜合競爭力的支撐作用。但受二元經濟時期勞動力無限供給的思維慣性影響，區域人才政策仍停留在以引進數量為標準的評價體系和以學歷、“帽子”為標準的篩選框架中，脫離了市場本質需求的狹隘性人才觀嚴重制約了勞動力資源的使用效率，也使得當前各區域人才政策呈現明顯的雷同性[9]。在社會流動新特征下，如何跳出長期以來對于選人用人的思維局限，切實發揮人才在區域發展中的最大潛能值得深入思考。

（一）反思流入人口選擇性偏好：人才判定標準應更多回歸市場

政府是人才治理體系的重要組成部分，在推進區域人才發展上一直發揮著積極且重要的作用。但伴隨我國發展階段的轉變，過度依靠政府推進區域人才工作，極易在可量化的績效考核引導下使得人才工作重點從注重效益向注重規模、注重指標偏移，人才標準判定極易由原本以促進發展為導向的多維度體系向可量化的單維度標準如學歷、職稱等偏移，并進一步在政策引導下形成社會趨同的狹義人才認知，這也是現階段各地區引才政策高度雷同的重要因素。

雖然近年來伴隨著國家在縱向社會性流動渠道上的深化改革，各地區對于人才的判定標準已開始探索由傳統的“四唯”向技能型、價值型人才拓展，但在慣性思維下仍聚焦在高技能和高價值人才上，忽略了市場對于人才的梯度需求，并在很多地區形成了以激勵政策引進人才與以公共資源配給方式間接限制人口并進的悖行現象[10]。但實質上從其他國家發展經驗來看，健全以市場為導向的多層次、多維度的人才容納體系，甚至進一步提升城市對于低技能勞動力加入的包容性，在擴大市場規模的同時更能有效提高勞動力市場專業化程度，提高社會分工效率，進而推動城市的良性循環。必須進一步擺正政府和市場在區域人才結構動態調整中的合理位置，政府發揮好在人才工作中的引導、激勵和推動作用，切實發揮出市場在人才規模結構與區域發展契合度中的優勝劣汰作用，避免選擇性扶持政策下政府在“辨才”上過多著力，更好發揮人才資源潛能和效用。

（二）反思人才爭奪戰：區域間人才策略需從零和博弈向競合關系轉型

伴隨人口流動加速和流動形態、流動結構的更趨復雜化，人才流動也已明顯呈現出由常駐式轉移向有用式流動轉型，這要求區域人才策略也需要加快從僅專注于如何引進人才向如何在流動性大趨勢下用好人才轉型。但近年來各地區競相出臺的人才激勵政策從本質上來說仍處于傳統具有地域觀念的“人才擁有”意識，把人才引進作為人才使用的衡量標準使得區域間的人才競爭呈現明顯的零和博弈趨勢，這也直接導致了多數城市人才政策的同質化。

但實質上伴隨著我國人口空間運動形態的深刻變化，特別是人才環流、虛擬流動等新特征的出現，區域間特別是城市群內部人才策略可探索由過去引人、留人非此即彼單純的競爭關系向競合關系延伸，區域間圍繞“用人”這一本質目標，打通人才互用通道，經濟發達地區通過開放性人才政策進一步提升人才特別是高端人才集聚的吸引力，經濟次發達地區跳出傳統“以財留人”的固有思維，更加關注通過多途徑挖潛發揮流動性趨勢下人才效能的最大化，以非遷徙性流動為主要方向，探索在集聚、吸引高端移動性人才為城市發展提供智力支持上實施更有區域特色的人才策略[11]。如嘉興市曾探索提出周末人才獎勵機制，在尊重人才流動市場規律的背景下，構建各有側重的地區人才策略，通過人才互通合作提升城市群發展實力，進而以發展進一步吸引更多人才集聚，并形成良性循環。

（三）反思人才政策碎片化：人才策略需與區域發展戰略深度融合

人才政策碎片化是我國各地區面臨的普遍難題，究其根本在于為追求短期即時效應使得政策僅立足人才談人才，且政出多門、相互疊加，缺乏與區域發展戰略的有機融合和整體統籌。

特別是伴隨著社會流動性的加速和人口空間流向的更趨復雜性，區域人才策略實質上對區域發展中長期戰略提出了更高要求，一是要求地區必須跳出長期以來以常住人口甚至戶籍人口規劃區域發展的慣性思維，以發展的眼光去超前謀劃城市發展可能帶來的人才資源遷移流動的挑戰，提前在交通、教育、醫療、住房等與人才服務息息相關領域規劃布局，特別是在人才流動加速趨勢下，需要在城市軟、硬件的中長期供給規劃中，提前納入流動性人才的分配和供給考量。二是要求地區必須避免盲目引進造成的人才政策與區域經濟發展需求脫節的現象，加快推進人才政策與產業政策的深度融合，精準施策，形成以產業集聚人才、以人才帶動發展的良性局面。三是要求地區更加關注人才策略對于區域發展的可持續性支撐，避免為追求指標效應的不當激勵形成的重引進輕培養、重增量輕存量的現象，在流動性趨勢下仍需保證公共政策公平性帶來的正向激勵[12]，切實發揮好人才對區域中長期發展的支撐作用。

三、新發展階段區域人才政策的突破口與著力點

新發展階段，政府需要在人才策略上跳出傳統慣性思維局限，探索以更加包容、更具效率、更可持續、更具精準性的人才策略吸引人力資源及各類有形要素的集聚，優化頂層設計，形成適合區域特色的人才戰略，為區域發展蓄勢賦能。

（一）探索區域協同的人才策略

現階段我國以城市群為核心、以重要中心城市為節點的多極網格化空間格局正在形成，城市群成為承載發展要素的重要空間形式和對外參與競爭的新載體，但城市群并不簡單是一定空間范圍內城市的組合，關鍵在于城市群區域內經濟發展一體化、要素流動自由化、設施建設與公共服務均等化等，而人才一體化是基礎和關鍵。但受行政邊界等多因素影響，現階段我國區域人才策略仍以城市間人才爭奪的競爭為主，甚至部分城市群內存在城市之間人才政策高度趨同、相互競價的現象。應加快推進各城市群內的人才策略的協同合作，以人才一體化發展為方向，推進區域間人才政策互通、人才信息互享、人才服務互聯、人才評定互認等[13]。中心城市依托城市群綜合競爭力，進一步增強人才強集聚功能，并以支持高層次人才流動來輻射解決周邊地區高端人才吸引力不足問題，在流動中挖掘人才潛力，同時進一步促進區域發展的內生性融合;非中心城市立足發展現實，探索以經濟共享、共同治理等創新模式，與周邊發達地區探索建立統一的科技創新平臺、產學研一體化平臺等，推進人才互動共贏，加快在區域內形成碎片化人才資源服務有效集成、人才資源要素高效配置、市場化人才主體共同建設和共享收益的多層次立體化的區域人才發展模式。

（二）探索更具包容性的人才策略

人口集聚是實現區域高質量發展的基礎支撐，特別是伴隨我國勞動力無限供給特征的明顯弱化，各層次勞動力資源的流入能有效擴大城市勞動力市場規模、促進城市全要素生產率水平提升，進而提高城市的經濟效率。這要求各區域在制度層面需突破傳統上對于“人才”概念的局限性思維，以構建更加開放包容的勞動力市場來吸引各類勞動力資源的加入。在政策層面對流動人口應從加強管理向優化服務轉型，提升流入人口的歸屬感和社會融合度，使區域發展在更有效的社會分工下實現勞動者生產率水平的提升。同時，包容性人才策略還需要地區跳出長期以來將人才政策作為單一維度戰略進行謀劃的慣性思維，從更多維度對城市包容性進行綜合規劃，為有意愿在本區域發展的人群提供更具友好性、融合性、保障性的城市空間和公共政策[14]。一是需要提前預判社會流動加速下將帶來的人口遷移流動挑戰，加快構筑更具人口容納能力的城市空間格局和基礎設施布局，增強城市發展韌性。二是要在人口流動下產生的公共服務高效接轉與公平共享問題上更多著力，新趨勢下流動人口已成為一種重要的人力資源，具備包容性的公共政策可使流動人口為城市更新提供更為積極的作用，應以城市品質提升吸引人力資源集聚，提升公共服務供給與人口空間分布的協調性。三是建立健全有利于流動性人口社會融合的城市管理體制，基于當前我國流動性更趨復雜化及不確定性的必然趨勢，推進城市管理能力和公共服務能力升級，為流動性人口對城市發展更新發揮積極作用提供更多包容性空間。

（三）探索更具效率性的人才策略

伴隨我國經濟社會的快速發展，各地區對于人才資源的爭奪日益激烈，人才供給規模與培養速度無法有效滿足經濟發展下的人才需求結構是各地區面臨的共同難題，特別是經濟欠發達地區在人口流動加速趨勢下，更將面臨著人才不斷流失的嚴峻挑戰。新形勢下，加快轉變長期以來追求人才擁有量的傳統思維，推進形成“不求所有、但求所用”的柔性引才模式，是破解引才難、留才難的有效策略，也是人才效率挖潛的有益途徑。一是用好社會流動性加大新趨勢下周邊地區的“非遷徙性”人才資源，以交通基礎設施建設及公共資源優化配置，推進形成能保障“早出晚歸”的工作生活圈，盤活特點區域范圍內的人才存量。二是以使用人才為目標淡化人才歸屬問題，通過項目合作、課題攻關、科學研究、創新創業等多種方式，實施柔性引才策略，特別是要把握好新趨勢下人才環流、虛擬流動等新特征，為不同類型人才發揮作用創造更多空間。三是加快建立更加靈活的人才柔性治理模式和更加科學的柔性人才評價機制，減少戶籍等對引進人才的非必要限制，推進考核標準由“投入導向”向“結果導向”轉變，防止部分柔性引才政策面臨的引而不用、效率不高等問題。

（四）探索更可持續的人才策略

人才策略的最終目的仍在于更好發揮人才在經濟社會發展中的作用，因此在著力比拼引才政策的同時，加快探索具有可持續性的人才激勵政策更值得深入思考。一是要拓寬人才發展空間，探索構建人人前進有方向的體制環境，進一步暢通社會性流動渠道，使不同職業的勞動者均能夠擁有提升自身職業高度和收入地位的有效渠道[15]。二是要優化市場配置資源的激勵機制，營造相對公平的就業創業環境，鼓勵人人通過自身努力提升收入水平和生活品質，在公平高效的社會競爭機制中形成社會流動性的“帕累托改進”效應。三是進一步發揮政府在人才公共服務、人才平臺建設等領域的積極作用，持續改善營商環境，完善人才權益保障，構建人才信用體系，以解決和彌補市場失靈問題為導向，為干事創業人才提供富有活力的體制機制和制度保障。四是探索發揮學會、協會等各類社會組織在區域人才培養、舉薦、評價、激勵中的積極作用，持續推進人才工作市場化和社會化，構建依靠社會力量和市場機制支持人才、評估人才、服務人才的推進模式。五是要避免當前部分地區存在的重引進輕培養的趨勢，建立健全人才培養機制，著力推進“引育結合”，從制度上確保同層次、同水平、同貢獻人才享有相同支持政策，鼓勵各類人才脫穎而出。

（五）探索更精準、更科學的人才策略

精準的人才政策需要城市的公共政策制定、公共服務供給、公共設施布局與人才的實際需求緊密契合，這要求區域必須從城市規劃與社會治理的高度對區域內人才情況進行更為全面和動態性了解。一是需要直面社會流動加大趨勢下，人戶分離、非遷徙流動、戶籍遷移等多種復雜性流動更趨頻繁帶來的人口戶籍分布與居住分布不一致的挑戰，這種空間的錯位可能會帶來城市各類公共資源擁擠與浪費并存，進而直接影響城市對于勞動力資源集聚的吸引力，這要求對于人口資源特別是流動人口資源的數據收集、管理和統籌要探索更為高效的新模式，發揮信息時代數智賦能的效用，厘清人從哪來、人在哪里、人往哪去這些最基本的勞動力資源流動元素，使城市的資源供給與人才的實際需求進一步耦合。二是需要加快解決因部門分割帶來的人才信息碎片化問題，通過數據互聯互通及統籌共用打破部門之間人才信息壁壘，精準分析人才服務需求，避免“信息孤島”造成的政府人才策略與實際需求相互脫鉤的現象，以需求而非以“門檻歧視”為導向，構建不同領域人才資源的最優策略供給。同時，還需要以公共政策和服務平臺搭建引導人才需求與區域產業發展需求的有效對接，充分依托互聯網、大數據、人工智能等先進技術，為人崗匹配、政策匹配等提供有益支撐。

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