多源流理論下的“職教高考”政策議程設置分析

馬丹 宋美鳳 黃旭中

摘 要：梳理我國高等職業教育招生政策發現，“職教高考”政策是應對就業與升學爭論、解決職業教育人才供需矛盾、構建現代職業教育體系的關鍵政策，具有重要的戰略地位和深遠的現實意義。基于多源流理論分析發現，當前“職教高考”政策的問題流、政治流已經基本成型，政策流盡管已形成初步的政策備選方案，但仍需要一定時間以提出更成熟、更具共識性的政策建議。有鑒于此，要通過發揮社會問題的觸發功能，重視政策共同體的支撐功能，發揮政府部門的主導作用，進一步加強問題流、政策流和政治流的動力作用，實現“三源流”的匯聚和耦合，以助力“職教高考”政策出臺。

關鍵詞：多源流理論;職教高考;政策議程;政策之窗

基金項目：湖北工業大學2020年度博士科研啟動基金項目“義務教育均衡發展背景下教師‘縣管校聘’政策評估研究”（項目編號：BSQD2020114）

作者簡介：馬丹，男，湖北工業大學職業技術師范學院教授，博士，主要研究方向為高等教育、職業教育與地方經濟;宋美鳳，女，湖北工業大學職業技術師范學院2019級碩士研究生，主要研究方向為職業教育;黃旭中，男，湖北工業大學職業技術師范學院講師，博士，主要研究方向為教育經濟與管理、職業教育。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7747（2022）03-0027-08

“職教高考”政策是高等職業教育招收中等教育畢業生的考試招生政策，是促進中高職銜接、健全應用型人才培養體系和促進“雙軌制”教育發展的關鍵環節。自2019年國家提出要建立“職教高考”制度以來，學術界從制度設計、體系構建、國際比較等不同層面探討了“職教高考”政策相關議題，但尚未出現從政策議程設置視角對其開展的相關研究。政策議程是公共政策的邏輯起點，“職教高考”政策議程設置是理解“職教高考”政策如何以及能否出臺的關鍵。“職教高考”與新高考有一定的相似性。從新高考改革看，僅新高考改革總體方案的制定就歷時近4年，若追溯前期的基礎研究，這一時間可以延長至10年[1]。由此可見，“職教高考”政策的出臺很可能會經歷同樣緩慢、復雜和艱辛的過程。那么，“職教高考”政策問題是如何被發現，并從政策問題發展到政策議程的？哪些因素影響“職教高考”政策的議程設置？“職教高考”政策何時能夠正式頒布？對上述問題的研究與回應，有助于進一步揭開“職教高考”政策議程設置“黑箱”，助力“職教高考”政策進入決策階段。

一、理論基礎及其適用性

1984年，美國著名公共政策學家金登出版了著作《議程、備選方案與公共政策》。在該書中，金登提出了著名的多源流理論，彌補了西方公共政策制定研究的空白。多源流理論是在“垃圾桶模型”基礎上修正發展的政策分析模型[2]，它試圖回答某些現實問題是如何進入決策者的視野并被逐漸提上政策議程，而另一些問題卻被長期拖延。

多源流理論認為，問題流、政策流和政治流是影響政策議程設置的三大源流。問題流是指引起政府內部及人們注意的系統指標，或者是像危機和災難似的焦點事件，或者是對現行政策項目運行的反饋;政策流是指類似于一種生物自然選擇的過程，政策共同體在“政策原湯”中以種種方式——提出議案、演講、證言、論文以及會談——試驗與調適他們的思想;政治流獨立于問題流和政策流，它由公眾情緒，壓力集團間的競爭、選舉結果、政黨或意識形態在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素構成。[3]三條源流各有其特性，在推動政策議程設置過程中發揮著不同作用。當三條源流相互匯合時，一個政策進入決策議程的可能性就會明顯增加。因此，在“政策之窗”開啟期間，“政策企業家”們需要抓住機會軟化政策制定系統和政策共同體，提出政策方案，推動三源流實現融合，直至政策出臺[3]。

多源流理論最初誕生于西方，主要用于解釋西方國家的政策議程設置，自引入以來，它已廣泛應用于我國住房、教育、養老及社會管理等政策研究中，并在解釋中國問題上表現出較強的適應性和解釋力。此外，隨著國家治理現代化改革不斷深化，我國教育政策的制定已從管理取向向多中心治理取向轉型，這契合多源流理論的基本假設。有鑒于此，本研究基于多源流理論視角，從問題流、政策流、政治流分析“職教高考”政策議程設置過程，嘗試揭開該政策產生的“黑箱”與動力，以期增進對“職教高考”政策的認識與理解。

二、高等職業教育招生政策變革邏輯：分歧與融合

“職教高考”政策的誕生深深扎根于我國高等職業教育招生政策發展脈絡中。梳理我國高等職業教育招生政策發現，就業與升學的關系是其變革的主要邏輯。在早期爭論中，就業與升學是二元對立關系，鼓勵中職生就業就要通過高等職業教育招生政策限制其升學，鼓勵中職生升學則會影響其就業，兩者相互矛盾、無法協調，導致職業教育人才培養質量無法適應經濟社會發展需求。

1998年，教育部頒布的《面向21世紀教育振興行動計劃》提出，嚴格限制中職畢業生進入高職的比例（3%左右）;1999年，教育部、國家計委印發了《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業技術教育的實施意見》，重點強調高等職業教育招生對象主要面向當年參加全國普通高等學校統一招生考試的考生。上述措施明確了中職教育的就業定位以及高等職業教育的招生對象，在一定程度上導致我國中高職銜接不暢，中職學生升學受限。對此，有學者反思，“中途終結”是造成我國職業教育社會地位低的根本原因，解決“中途終結”的最佳方式是促進中職、高職的銜接[4]。在這種背景下，2002年頒布的《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》提出，要“加強中等職業教育與高等職業教育，職業教育與普通教育、成人教育的銜接與溝通，建立人才成長‘立交橋’”，包括擴大中職學校畢業生進入高等職業學校學習的比例、適度發展初中后五年制高等職業教育、高等職業學校可以單獨組織對口招生考試并優先招收中等職業學校優秀畢業生等。這是我國高等職業教育招生相關政策第一次由就業向升學搖擺。

然而，在傳統的考試評價體制下，此時中職教育升學考核的主要是應試能力，而不是技術技能水平，因此，上述搖擺也引發了學界對中職學校過度轉型的擔憂。有研究發現，部分職業學校本末倒置，將精力集中在少數學生的升學教育上，片面追求升學率而忽視學生的職業能力培養[5]。中職教育必須堅持自身的職業教育特色，不能以升學代替就業，扭曲人才培養目標[6]。為此，《教育部2006年職業教育工作要點》《教育部關于進一步做好高等學校各類招生管理工作的通知》等文件強調，中職教育要從傳統的升學導向向就業導向轉變，嚴格限制普通專升本、五年制高職和高校對口招收中職畢業生的招生計劃，以糾正過度轉型帶來的問題。這是我國高等職業教育招生政策由升學向就業的第二次搖擺。

時至今日，經濟社會發展對職業教育提出了更高要求，以往中職教育培養的“單向度的技術人”已無法適應新時代經濟社會發展要求。職業教育具有服務社會發展和人的發展兩大功能，前者強調就業導向，后者強調生涯導向，兩者的關系不是非此即彼，而是共存共生[7]。換言之，升學與就業是促進學生生涯發展的不同路徑選擇，兩者應統一服務于學生的生涯發展[8]。

由此，2011年，《教育部關于推進中等和高等職業教育協調發展的指導意見》再次提出，要“增加中等職業學校畢業生進入高等職業學校繼續學習的比例”;2014年，《國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見》首次明確提出，要“加快推進高職院校分類考試”“實行‘文化素質+職業技能’評價方式”。此后，探索分類考試招生制度、增加中職畢業生升學比例、推進中高職緊密銜接成為職業教育改革的主旋律。這是我國高等職業教育招生政策由就業向升學的第三次搖擺。

綜上可見，我國高等職業教育招生政策定位在就業與升學之間來回搖擺。學者對就業與升學的爭論驅動著高等職業教育招生政策的變革，但其背后更深層次的動力是職業教育人才培養質量能否適應經濟社會發展需求，即職業教育的適應性問題。分析發現，上述分類考試招生制度并未完全貫通中高職間的銜接渠道，體現在它既未取消高職招收中職生的比例限制，也沒有擺脫職業教育高考依附于普通高考制度的狀況，職業教育人才供需矛盾并未得到根本性解決。追根究底，是因為以往的職業教育是一種“斷頭教育”[5]，職業學校學生必須要考取普通高校方可獲得高學歷，而這種升學方式帶有明顯的學術化傾向，偏離了職業教育的職業性初衷。在此背景下，為了協調就業與升學的矛盾，解決上述職業教育適應性難題，突破就業與升學的二元對立關系，提高職業教育人才培養質量，“職教高考”政策應運而生，就業與升學的關系從二元對立開始走向互融共生，升學是為了更好地就業。

三、多源流理論視域下“職教高考”政策議程分析

（一）問題源流：經濟社會發展轉型凸顯職業教育適應性問題

新中國成立以來，在黨的領導下，我國經濟社會發展日新月異。2014年，我國經濟發展步入“新常態”，經濟增長速度由“高速”增長進入“中高速”增長階段;2017年，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。我國經濟社會的轉型與發展對職業教育提出了更高要求，迫切需要更多的高素質技術技能型人才。然而，以往職業教育存在辦學定位不清、人才培養體系不健全以及社會地位不高等問題，導致中職、高職生源不足，學生升學渠道不暢，技術技能型人才供求矛盾日益突出。一是技術技能型人才供給嚴重不足。據人社部統計數據顯示，2018年全國就業人員7.76億人，技術工人有1.65億人，其中高技能人才4 700多萬，僅占整個就業人員的6%。然而，技術工人的求人倍率長期保持在1.5以上，高級技工的求人倍率甚至達到2以上，技術技能型人才的供求矛盾突出[9]。二是中等職業教育生源大幅萎縮。作為職業教育的基石，我國中等職業教育招生規模正在大幅縮小。統計數據顯示，2010年中職招生868.1萬人，2020年中職招生644.7萬人，減少幅度超過四分之一（25.7%）[10]。三是高等職業教育生源危機突出。自1999年高職高專被納入普通高考統招以來，職業教育高考長期依附于普通高考制度，在“先本后專”“先普（高）后（中）職”等招生政策影響下，我國高等職業教育存在吸引力不足、生源質量不高、普職比例失衡等問題，這進一步加劇了高等職業教育生源危機[11]。四是中高職升學渠道不暢。當前中職生所受教育已無法滿足自身發展需求，也不足以適應當地產業升級和時代發展變化，他們的升學意愿日益強烈[12]。然而，在以往招生計劃分配以及高職招生有關政策約束下，中職生的升學意愿無法得到有效滿足，升學渠道不暢通，這進一步誘發了中職招生規模萎縮和高職生源危機問題。經濟社會發展變化及其衍生的職業教育人才培養供求矛盾，使得職業教育適應性問題日益凸顯，職業教育考試招生制度改革迫在眉睫。

上述指標數據和問題在對職業教育人才供求矛盾的描述和識別中起到了重要作用，并成功引起決策者的關注，加快了各界對“職教高考”問題的研究與探索。總體上看，“職教高考”是應對經濟社會發展以及職業教育人才供需矛盾的客觀產物，同時，它也是政府基于統計數據、指標等進行的一種權威建構。

（二）政策源流：政策共同體積極行動提供備選方案

從分歧走向融合是高等職業教育招生政策變革的基本邏輯。專家學者們逐漸意識到，純粹的就業導向或升學導向均無法有效解決職業教育適應性難題，有且僅有通過“職教高考”政策，實現就業與升學的一體化，才能解決職業教育人才培養供需矛盾問題。需要指出的是，即使在“職教高考”政策提出以后，仍有少數專家學者表達出對升學導向帶來的中職教育應試主義傾向的顧慮[12]，提出實施“職教高考”政策具有一定風險，但更多學者在爭論中逐漸達成了共識。例如：石偉平認為，在普通高中沒有做好系統變革教育模式的前提下，這批中職學生在普通高中不見得能獲得更好的發展，即便升學成功，有很大可能仍舊升入高職院校學習，那為何不更早接受適合自己的教育？以中職為起點貫通培養更加符合職業人才成長規律[13];徐國慶認為，建構“職教高考”政策才能促進技術應用型人才培養體系形成、中高職有效銜接和普職教育融通以及保障中職生的公平升學權利[14];劉芳認為，我國“職教高考”要對標“普通高考”，通過建立統一考核機制、合理制定“文化+技能”考核比例、分層組織教學管理等，完善具有類型特色的“職教高考”政策內涵，以糾正多樣化考試制度中公平與效率的問題[15]。

與此同時，地方政府也積極探索與實施“職教高考”改革，為國家層面的“職教高考”政策積累經驗。2019年，江蘇省頒布了《江蘇省高等職業院校考試招生制度改革實施方案》，探索與實施高職院校分類考試、綜合評價、多元錄取的“職教高考”政策;2020年，教育部和山東省共建“職教高地”，先行先試“職教高考”政策，并取得一定的積極成效;2021年，江西省職業教育大會召開，宣布年內出臺“職教高考”改革方案。

自2019年“職教高考”政策提出以來，政策外部參與者（專家、學者、新聞媒體等）的建言獻策，以及政策內部參與者（政府部門）的實踐探索形成了一定的“政策原湯”，為中央政府制定“職教高考”政策提供了許多寶貴建議。毋庸置疑，“職教高考”政策是一項復雜的系統工程，當前政策內外部參與者僅為“職教高考”政策提供了初步的政策備選方案，今后還需要更多專家學者與省市參與研究與實施，廣泛積累經驗和達成共識，并進一步優化政策備選方案。

（三）政治源流：職業教育大有可為的政府理念注入變革動力

在中國，高考制度的重大變革往往是政治經濟領域發生重大轉折的反映[16]。職業教育考試招生制度要不要改、如何改、何時改，政治流具有決定性的影響。

職業教育是國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分。近年來，黨和國家領導人多次就職業教育發展發表講話，為職業教育發展描繪藍圖、注入動力。2014年，習近平就加快發展職業教育作出重要指示，要求各級黨委和政府要把加快發展現代職業教育擺在更加突出的位置，更好地支持和幫助職業教育發展[17]。2021年4月，習近平對職業教育工作作出重要指示強調，在全面建設社會主義現代化國家新征程中，職業教育前途廣闊、大有可為;李克強總理作出批示指出，職業教育是培養技術技能人才、促進就業創業創新、推動中國制造和服務上水平的重要基礎。[18]據統計，自黨的十八大以來，我國連續出臺了《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》等10余份政策文件，相關內容達到前所未有的深度和廣度，其外溢效應也極大地提高了“職教高考”政策出臺的可能性。

作為銜接中職教育與高職教育的關鍵性制度，政府部門大力推動“職教高考”制度的制定與試點。2019年，《國家職業教育改革實施方案》頒布，該方案明確了職業教育類型教育的地位，并提出“建立‘職教高考’制度”，直接向社會宣布要建立職業教育高考制度這一重大決策;2021年1月，教育部和山東省聯合發布《教育部 山東省人民政府關于整省推進提質培優建設職業教育創新發展高地的意見》，提出在山東省先行先試，率先探索建立“職教高考”制度;同年12月，教育部發布新聞提及，“十四五”期間，將圍繞基于“雙軌”的雙通制，重點抓好制度保障等三個環節，其中要做的第一件事就是要建立“職教高考”制度。因此，從政治流看，當前黨和國家高度重視職業教育發展問題，為“職教高考”政策議程設置注入了動力，有力保障了“職教高考”政策的試點與實施。

四、政策之窗的開啟與推動

綜上，“職教高考”政策的問題流和政治流已經基本成熟。中央政府高度重視“職教高考”政策，迫切需要用“職教高考”政策來解決職業教育適應性難題;山東、江蘇等地方政府也在積極探索“職教高考”改革，為“職教高考”政策提供了初步的政策備選方案。根據多源流理論的描述，三大源流之間是相對獨立的，不會自發地實現匯合，只有在政策之窗開啟時，三大源流才會匯合，并對政策議程設置產生重要影響。政策之窗是政策建議倡導者提出其最得意的解決方案的機會，或者是讓他們所關注的特殊社會問題受到政策制定者關注的機會[3]。已有研究指出，我國政策之窗開啟的動力主要有重大社會事件和常規的重要政策議程集中討論會，如全國人民代表大會等[19]。由于“職教高考”難以形成突發事件，因此，“政策企業家”們要更多地把握住全國兩會召開等重要的政策之窗，充分發揮不同源流在開啟政策之窗中的作用，才能使“職教高考”政策加快進入決策階段。

（一）問題源流：發揮社會問題的觸發功能

問題源流是多源流理論的動力之源，綜合把握相關議題的指標、焦點和反饋是形成有效的政策問題觸發機制的關鍵。要加快“職教高考”政策議程設置進程，就必須充分發揮其作為社會問題的觸發功能。

首先，要加大“職教高考”政策研究支持力度，及時發現與反饋相關政策問題。大量政策研究文獻表明，不存在與政策預期完全一致的“完美執行”，任何一項公共政策從制定到執行都會或多或少發生一定的偏差[20]。考慮到“職教高考”改革的牽涉面廣、風險大，專家學者應當加大“職教高考”政策研究力度，從政策制定、政策執行、政策評估等維度系統開展“職教高考”政策研究，形成“職教高考”政策系列研究成果，加強相關政策反饋。

其次，要建立健全職業教育指標監測機制，常態化監測職業教育發展指標數據。一是借鑒聯合國教科文組織的教育發展指標體系——教育供給、教育需求、入學和參與、教育內部績效以及教育產出等，構建本土化的職業教育發展指標體系;二是加強教育部、人社部等多部門合作，每年開展1次職業教育發展指標數據監測活動，采集全面、真實、客觀的數據信息;三是組建職教領域的專家學者團隊對數據指標進行深入分析，合理評估職業教育年度發展狀況，為政府部門了解職業教育發展狀況奠定堅實的信息基礎[21]。

最后，要加強職業教育話語權，構建完備的利益表達機制。毋庸置疑，相較于普通教育而言，當前職業教育在人才培養、資源分配以及政策話語等方面仍處于劣勢地位。在公共政策制定中，弱勢群體由于缺乏合適的話語權，常常處于“資源短缺制約公共政治參與—參與不足影響利益表達—表達不暢阻礙處境改善”的循環之中[22]。因此，各級政府要積極發揮輿論導向的作用，轉變“重普輕職”的社會風氣，增強社會及群眾對職業教育的認可和尊重;增強職教人的話語權，在資源分配、政策話語權等方面向職業教育傾斜，讓職教人在職業教育改革與發展中發揮更大作用。

（二）政策源流：重視政策共同體的支撐功能

首先，政策的專業化水平、公眾的可接受度是影響政策建議被采納的主要因素。各級政府應重視“職教高考”政策制定與試點過程，提高政策方案的專業化水平;加快促進自上而下的政策制定理念向多中心治理理念的轉型，充分發揮政府部門人員、職業教育研究專家學者、一線校長教師、普通群眾在“職教高考”政策制定中的不同作用，政府部門主導政策修訂，專家學者提供智力支撐，校長教師和群眾反饋實踐經驗，多方協作助力完善“職教高考”政策。

其次，要重視政策“軟化”過程，打消政策制定者和公眾對“職教高考”的顧慮。其一，要加大對專家學者研究成果的宣傳力度，力爭“軟化”“職教高考”政策的相關制定者，爭取更多支持者，確保“職教高考”政策順利出臺;其二，要加強政策宣傳與講解，“軟化”政策執行人員，對中高職校長、教師、家長、學生反復進行政策宣傳，解讀政策規定，消除他們的顧慮，確保政策順利落實;其三，要充分發揮新聞媒體的正向引導作用，圍繞“職教高考”政策在相關媒體刊物上進行專題介紹，提高大眾對“職教高考”政策的熟悉度與支持度，加速該政策議程設置進程。

最后，要發揮相關政策的溢出效應，尋求不同政策問題之間的關聯性和同源性。為了構建現代職業教育體系，近年來我國相繼頒布了《教育部辦公廳 國家發展改革委辦公廳 財政部辦公廳關于推進1+X證書制度試點工作的指導意見》《教育部辦公廳等六部門關于做好2021年高職擴招專項工作的通知》等一系列職業教育政策文件，充分彰顯了國家各部門對職業教育改革的高度重視與貫徹力度，也為“職教高考”政策的出臺與完善提供了有力支撐。

（三）政治源流：發揮政府部門的主導功能

中國執政黨的執政理念對政策議程發揮著至關重要的作用。當前，我國大力推進現代職業教育體系建設，全面構建從中職、專科、職業教育本科到專業碩士的應用型人才培養體系。“職教高考”政策是構建應用型人才培養體系的關鍵，牽涉利益群體廣，改革風險大，其試點探索與推動落實的難度較大。對此，國家要發揮政府部門的主導作用，協調不同利益相關者的訴求，打破“孤島效應”，同心協力推進相關政策文件的出臺。

首先，要加強各部門的組織溝通，推動整體性治理。國家層面應采用中國特色的制度高位推動，通過層級性治理和多屬性治理，集合教育部、發改委、人力資源和社會保障部、農村農業部、扶貧辦等中央政府部門及其下屬省級部門的力量，為“職教高考”政策搭建縱橫交錯的政策執行網絡與平臺，促進部門間的意見交流、資源共享以及利益調和，避免“孤島效應”和“碎片化”執行[23]。

其次，要增加“職教高考”試點省份的數量，鼓勵各地自主制定和研發符合本地實際的“職教高考”實施方案。各省級教育行政部門應牽頭建設職業教育協同發展平臺，共同研討制定“職教高考”政策實施方案、管理辦法以及相關配套政策措施。省教育招生考試院要制定本土化的職業教育考試招生改革實施方案，完善“文化素質+職業技能”考試招生辦法，明確考試內容及形式，劃定分數線，安排考試場地、技能考試考官等，落實各項實施細則。增加試點改革省份有助于深入挖掘不同省份實施“職教高考”政策的共性和個性，為制定全國通用的“職教高考”政策奠定堅實的政策經驗基礎。

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[責任編輯 ? 賀文瑾]