新形勢下國土空間規劃與控制性詳細規劃銜接初探

張莉莉

（銀川市城市規劃設計研究院有限公司，寧夏銀川 750000）

0.引言

在新形勢下，控制性詳細規劃是用作控制建設用地性質、應用強度、空間環境的一種規劃策略，其在國土空間規劃中起到了尤為重要的作用。在控制性詳細規劃過程中，其編制體系是規劃水平影響的關鍵因素，合理有效的編制體系有助于為控制性詳細規劃的高效進行提供指導，為控制規劃標準要求的明確落實提供保障。對于國土空間的實際情況而言，我國在控制性詳細規劃編制體系中還存有很多的缺陷，主要是因為我國控制性詳細規劃發展起步晚，缺少有效的法治環境關聯密切。新形勢下，國土空間規劃的新要求與新需求不斷增加，而控制性詳細規劃編制體系的探索，加強其優化創新至關重要。

1.國土空間規劃的重要內容

新形勢下，國土空間規劃是對國土空間資源的有效利用和合理保護的規劃，不是既有規劃的拼合，更不是以某種規劃為主體與其他規劃內容的拼湊，應是對現有國土空間上編制的規劃的合理整合[1]。國土規劃空間包括國家級、省級、市級、縣級和鄉鎮級，其中市級、縣級和鄉鎮級的國土空間規劃戰略性引領還有著實施性管控。戰略性的引領是對城鄉未來發展進行前瞻性預測，提出滿足城鄉發展的階段性目標。實施性管控、引導就是對土地要素進行強制性與彈性相結合的科學布局，合理引導彈性部分。

國土空間規劃是解決城鄉發展的主要矛盾，抓大放小，抓大包括合理布置發展空間、空間布局、功能安排等，這部分的內容還需要進行重點解決。放小實際上是細節、詳細的內容，細節的部分能夠在下層次規劃階段進行解決。

市縣及其鄉鎮層面的國土空間規劃內容是對市縣、鄉鎮等進行前瞻性部署，制定大分類功能空間，確定出三區三線，對其強制性的內容進行突出，嚴格管控。生態空間需要得到嚴格的保護，劃定生態保護紅線，對其水源保護區和自然保護區等重要的生態區域實施嚴控，對于一般生態區域則是在保護基礎上進行合理開發和利用。

城鎮空間主要是開發建設區域，是對接控制性詳細規劃的國土空間[2]。城鎮開發邊界還需要進行嚴格把控，在開發邊界內進行重點劃分出生產、生活、綠化等片區，確定空間結構；明確構建城市的黃線、藍線、綠線、紫線等，建立城市線控體系，提出分級管控、規劃的傳導要求。當前，國土空間規劃編制進入了關鍵時期，“三區三線”劃定再次成為焦點。

在國土空間規劃體系中，各類控制線與約束性指標都是規劃傳導的重要內容，是發揮國土空間規劃剛性管控作用的政策工具。

2.國土空間背景下控制性詳細規劃編制體系現狀分析

在新形勢下，我國城市土地有償使用需求不斷增加，為適應這一需求，我國提出了控制性詳細規劃措施，并將《控制性詳細規劃》安插到了《城市規劃編制辦法》中。目前，控制性詳細規劃在我國也有較長時間的應用，在實踐中，有效解決了城市土地出讓中規劃控制問題，在提高國土空間規劃水平方面發揮著重要的作用[3]。由于我國控制性詳細規劃發展歷程較短，在各種因素的影響下，目前控制性詳細規劃編制體系現狀卻不算十分理想，其中還存在一些問題和不足。

其一，在控制性詳細規劃編制體系中存在公共屬性管控不合理的問題，如編制單位在城市規劃管理方面缺乏可實施性、客觀性，審核與批準無法同步衡量，導致規劃管理無法與規劃編制相統一，最終導致出現各種控規管理問題。

其二，目前，控制性詳細規劃編制體系還存在無法適應多元化利益需求的問題。在新時代背景下，城市發展速度較快，其中利益主體較多，而現行的編制體系缺乏靈活性、彈性，所以在實踐中常常會出現無法滿足多元化利益需求的情況，最終也會影響到控規管理水平。

其三，就控制性詳細規劃編制體系的技術而言，也存在落后的問題，相比土地利用規劃，控規的編制體系在技術方面信息化、共享化程度較低，嚴重影響控規管理工作的質量和效率。通過現狀分析必須基于當前國土空間規劃趨勢和要求，加強對控規編制體系的優化。

3.新形勢下國土空間規劃與控制性詳細規劃的銜接

3.1 分層編制，總量控制與定量分解的銜接

在國土空間規劃的新形勢背景下，需要對各級國土空間規劃銜接問題的有效處理進行充分考慮，明確規劃體系中控規的具體位置，而采用科學有效的技術方式承接上位規劃指導思想和規劃內容的過程中，應對控規編制進行充分考慮?？匾幘幹茟訌姺謱友芯靠刂企w系，可分為單元和街坊兩個層次，兩個層級之間實現逐層的推動、細化、充分覆蓋。單元控規展現著底線的控制，為公益性設施、基礎性設施的有效落實提供保障，而增強街坊控規有助于實現地塊彈性的嚴格控制，在控制范圍之內充分考慮現狀權屬和城市基本發展需求，積極指導具體地塊的規劃建設。這種分層的編制體系有助于剛性和彈性之間實現良好銜接，并加強宏觀規劃和規劃實施間的高效銜接，有助于提升土地利用率，加強每寸國土空間的有效規劃[4]。

《城市、城鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》中顯示，在進行大城市和特大城市的控制性詳細規劃編制過程中，需根據本地的實際情況，并嚴格遵照城市空間的布局和規劃管理標準要求、城鄉建設標準要求等將建設區域劃分為多個規劃控制單元，進而實現單元規劃的組織編制。單元作為控規編制的重要單元，對于居住區域管理的15min生活圈，能夠為5萬～10萬人提供服務，而用地的規模大約為5km2～10km2，單元控規需嚴格遵照“整體控制、總量控制、關鍵控制”的根本原則，增強總歸強制性內容的充分落實，承接分區規劃的標準要求，對于相關專項規劃的互相銜接提高重視。

明確了解單元發展目標、人口規劃、六線控制等宏觀的內容，充分呈現總量的分析以及指標的配置，為后續街坊控規工作的開展提供編制依據支持，以及為城市建設的市場化配置留出充足的彈性調整空間。街坊與對應的居住區域管理的10min為大約1.5萬～2.5萬人提供服務，規劃規模大約為0.5km2～1.5km2，街坊控規需嚴格遵照“定性、定量、定位”的根本原則，才能細化控制內容，更好地延續單元控規。規劃管理應該將街坊控規視為關鍵單位，根據城市建設基本需求開展動態編制，有效指導土地的出讓。街坊控規應該對單元控規中的各項內容進行深化，其涉及配套設施及六線控制的根本需求，按照虛實線的控制內容進行邊界范圍的標注，而用地規模的標注中需根據虛位控制內容進行，而標注位置時應結合點位控制內容。針對重點地段應采用城市設計，并對城市景觀、城市的空間形態以及廣泛的空間等進行深入的探索。

3.2 分類審批，剛性與彈性的銜接

單元控規的組成部分為“法定規劃”與“管理規劃”兩種，而第一種法定規劃更為重視上位規劃強制性內容的明確落實，其中涵蓋單元功能定位、六線劃定與管理控制內容、整體建設容量，為用地兼容性規定、控制方式的規定等涉及的公共利益內容進行明確，為公益性設施的明確落實提供保障，充分展現公共利益。法定規劃作為城鄉規劃管理的重要依據，成果需充分結合城鄉規劃法確定的法定程序給予審批，嚴禁擅自修改調整，為控規的嚴肅性和權威性提供保障，提高國土空間總量的嚴格管控。管理規劃作為城市管理尤為重要的內容，管理規劃的控制內容通常包含地塊的邊界、性質、控制指標、開發強度、開口方向、建筑退線、建筑限定高度等，為實際的開發建設與規劃管理提供重要的參考。管理規劃的成果離不開城鄉規劃主管部門，根據有關程序的審批為控制提高了彈性，有效提升控規的可操作性。對于不同的控制內容，需針對性采用審批程序，為規劃的彈性控制提供保障，進而有效提升行政效率。

3.3 精簡成果，審批流程的優化，提高控規審批效率

隨著控規分層、分級、分類編制體系的建立，對不同層級、不同類別的控規進行不同成果要求的管控，保留符合規范要求的強制性內容，對于說明性文件適當精簡，保證控規成果可以滿足規劃管理、城市建設的需求，同時縮減編制周期，提高審查效率。

優化控規審批流程，各地可將控規修改必要性論證和控規修改方案編制環節合并開展，進一步縮短各階段專家論證、部門征集意見的時間，縮短編制周期。建立控規維護平臺，根據市場發展，法規、技術標準的修訂等發展因素進行信息反饋，實現控規的精細化管理，全面提升控規編制與審批效率，為城市發展提供有力的體制機制保障。

3.4 提升編制技術水平

控制性詳細規劃編制是控制性詳細規劃實施與落實的重要依據和方向，所以，想要保證控制性詳細規劃水平，前提就需要提高其編制體系的整體水平?？匾幘幹剖且豁棌碗s、系統的工作，為了保證編制體系的整體水平，需要依賴于相應的技術。傳統控規編制技術已經難以適應現代信息化社會發展需求和要求，因此，需要加強對先進信息技術、數據技術在控規編制中的應用，不斷提高控規編制的信息化水平，對提高控規管理整體質量和效率具有重要的意義?？匾幨嵌嘁幒弦坏闹匾獌热?，所以，在信息化發展過程中，應該加強對大數據技術的應用，具體可以通過應用大數據技術來構建控規管理數據庫，將所有信息、數據錄入同步更新至數據庫中，這樣可以推動控規編制及管理工作的信息化、智能化、高效化發展。另外，基于現代控規編制需求和要求還可以加強對信息技術、計算機技術的應用，以構建控規編制信息平臺，該平臺可以實現信息共享、在線檢索、文件上傳等諸多功能，進而為控規編制體系的構建提供良好的保障。

3.5 提高規劃管理的信息化建設

將國土空間基礎信息平臺作為底板，充分結合各個級別國土空間規劃編制，并同步完成縣級以上國土空間基礎信息平臺建設，推動主體功能區戰略與各種空間管理控制要素明確落實，創建國土空間開發保護的“一張圖”；促使政府部門之間的數據共享和政府、社會間的信息實現交互，加強行業數據共享機制的完善性，不同行政層級行業之間的空間規劃數據庫、專家知識庫、模擬庫實現集成，并推動平臺上下實現連通與橫向共享，支撐國土空間大數據分析、規劃協調、決策，為公眾的積極參與提供渠道。

控規編制和修改需重視和相關國土空間規劃的銜接以及“一張圖”的詳細核對，批復之后納入同級國土空間基礎信息平臺，并疊加于國土空間規劃“一張圖”上，并增強和工程項目建設審批管理系統平臺的互相銜接。

4.新形勢下，國土空間規劃和控制性詳細規劃的改革思路

在新形勢下，在控制性詳細規劃的開展過程中，總體技術改革還需要與國土空間規劃“一張藍圖”，以新的用地類型和規劃要求完善傳統技術體系，建立一個可以實現有效管理的涉及各領域規劃技術體系，盡可能地保證國土空間全面規劃布局、合理開發利用、有效生態保護。依據國土空間規劃的縱向、橫向層次性制定出可行性的戰略方針，盡可能確保順利進行控制性詳細規劃的規劃編制工作，解決工作過程中所產生的矛盾沖突、不合理的問題。

在城鎮化空間規劃建設過程中，在全范圍的囊括技術體系下，實現精確化的細節管理，在開展細節內容制定的時候，還需遵循總體國土規劃的要求，有針對性地開展有關規劃管理研究，可在控制性詳細規劃編制過程中同步進行城市設計的編制，對區域發展控制方向與風貌進行預估，保證控制性詳細規劃編制的合理性和科學性。

鄉村沒有控制性詳細規劃，在鄉村國土空間規劃編制中需要注重傳統規劃理念的轉變，進而實現由管控到治理方面的規劃側重轉變，根據以往的鄉村規劃發展經驗可以發現，傳統的以管控方式為主的規劃發展理念并不能帶動鄉村的繁榮發展。在新的規劃體系下，應重點關注各方面的治理工作，并在相應的技術路線指導下進行綜合的規劃治理，比如說：加強耕地、生態環境的規范性治理，使得農業產業發展與生態保護實現平衡，這其中應減少約束性的指標，讓村民充分發揮自治的作用。在一些非建設空間規劃建設的時候，還需要盡可能對其進行保護治理和積極性的全面提升。另外，減少一些剛性規劃管理方面的限制，經過野生單元的形式，實現把傳統單一的區域建設綜合至一個總體生態環境項目中，并且以一個整體技術路線為基礎進行有效的規劃建設，通過統一的管理制度構建進行有效的管理。新體系下的國土空間規劃，其中比較有利的技術優勢是，可以通過統一的數據管理平臺進行具體的管理工作，尤其是伴隨著當今各種互聯網技術和信息技術的快速發展。隨著大數據時代到來，使得各詳細規劃都可以實現信息共享、數據的收集，經過數據庫構建促使不斷完善有關管理平臺，為統一技術框架的實施提供更好服務。

5.結語

新型國土空間規劃體系對比傳統規劃體系，可對傳統城鄉發展中發生的問題進行處理，并具有很多優勢，可充分滿足時代發展條件下生態文明建設發展理念標準要求，推動國土空間實現有效的規劃管理，為控制性詳細規劃編制提供指導。因為如今控制性詳細規劃編制還處在初級階段，規劃還應適應和日益完善，緊隨國家的政策改革發展，推動優勢與作用的充分發揮。