從對華科技競爭看拜登政府科技政策演變態勢

□ 文 龔振煒 安 達 袁 野

0 引言

2021年1月，約瑟夫·拜登（Joseph Biden）就任美國第46任總統。作為美國歷史上當選年紀最大的總統，拜登政府被許多人期待能夠改變特朗普時期的對華政策，轉而緩和與中國的關系。然而，以其執政首年情況來看，遏制中國依然是拜登政府對華政策的主線，尤其科技競爭更是成為中美兩國博弈的核心要素。本文通過對比特朗普政府和拜登政府時期美國對華科技政策的演變態勢，分析判斷拜登政府在科技創新政策布局、關鍵核心技術發展、產業供應鏈管控、科技管理體制創新等領域的發展趨勢，為我國未來科技發展提出相關思考與建議。

1 從文獻視角看拜登政府和特朗普政府科技政策差異

本文分別以“主題=特朗普政府AND主題=科技政策”、“主題=拜登政府AND主題=科技政策”在CNKI數據庫中進行檢索，檢索時間范圍為2015年至2021年。為提高研究準確性，將會議、報紙、綜述、書評等非研究型文獻進行剔除，最終得到研究樣本115篇，其中“特朗普時期的科技政策”82篇，“拜登時期的科技政策”33篇，在此基礎上，通過科學知識圖譜工具CiteSpace進行關鍵詞詞頻和聚類分析。

通過詞頻表（表1和表2）和聚類分析結果（圖1）可以看出，不論是特朗普時期還是拜登時期，“中美關系”都是美國科技政策布局的熱點，且對華實施“科技競爭”的總體態勢沒有變化。在對華科技政策的舉措方面，拜登政府呈現出了與特朗普政府時期不同的特點與發展趨勢，具體分析如下。

表1 特朗普政府時期“科技政策”研究熱點（詞頻表）

表2 拜登政府時期“科技政策”研究熱點（詞頻表）

圖1 特朗普政府和拜登政府時期“科技政策”的演變態勢

2 美國強化對華科技競爭的總體態勢一以貫之

2.1 從國家安全戰略高度實施對華先進技術管控與制裁

為了遏制打壓中國高科技產業發展，美國政府近年來廣泛借助其國內和多邊技術管控工具對華實施技術封鎖，以確保本國在全球高科技領域的主導地位與絕對優勢。

美國現行的出口管制法律法規體系可分成兩部分：一部分是軍用物項體系，主要包括《武器出口管制法》；另一部分是兩用物項體系，主要包括《2018年出口管制改革法》以及《出口管理條例》。其中，美國國務院負責管理軍品清單（USML）；美國商務部工業和安全局（BIS）負責管理商務部管制清單（CCL），其最主要抓手為“實體清單”。2021年，拜登政府剛上臺，美國國防部就將9家中企納入中國軍事公司名單，實施投資限制，美國商務部工業和安全局（BIS）也擴大出口管制制度范圍，以涵蓋對中國和其他外國軍事情報行動的支持。2021年中，拜登簽署行政命令，將中國航天科技集團、中國航空工業集團等59家中企列入管制清單。隨后，美國聯邦通信委員會（FCC）通過一項保護通信供應鏈的計劃，擬提供18.95億美元用于為運營商從網絡中移除華為和中興等中國公司的電信網絡設備提供補償。同時，該機構還以國家安全為由，撤銷了中國電信美國公司在美國的運營授權，后者是中國最大的電信公司，在美國獲得提供電信服務的授權已有近20年。

截至2022年1月，美國商務部實體清單中共有465個中國實體和個人；軍事最終用戶清單中共有71家中國實體，大多為航空航天行業企業。美國財政部“中國涉軍企業名單”只針對與中國企業相關的投資，目前有68家中國企業被納入。美國國務院防擴散名單（ISN）涉及的中國實體有28家，被納入的原因涉及“核擴散”、“生化擴散”和“導彈技術擴散”。總的來看，與上屆政府相比，拜登政府的新制裁政策更強調“精準施壓”、“避免造成附帶經濟傷害”及“與盟國聯合實施”三個要點，拜登政府認為，中國已經將機器人、基因組學、人工智能、核武器和半導體等“危險技術”本土化，并將利用其實力、規模和體量加速美國及其盟國的“產業消亡”。

2.2 美國智庫爭相出臺對華戰略報告，相關政策建議日漸強硬

以各類智庫為代表的美國戰略界是制造、夯實和傳播“中國威脅論”的重要旗手，其對華戰略評估往往以貌似客觀、公正的表述，潛移默化、漸進式地建構著“中國威脅”的話語。這種趨勢從特朗普政府時期一直延續至拜登政府時期，其中較為突出的是中美經濟與安全審查委員會（USCC）的活動。僅2020年，該委員會就舉行8場以上公開聽證會，發表18份背景研究材料，相關評估涉及經濟、軍事、外交、高技術、地緣政治、國際秩序、公共衛生以及意識形態等領域，廣泛、深入地研究了中國在各領域對美國的“挑戰”和“威脅”，為美國戰略界推進對華戰略競爭提供了大量的知識和輿論“武器”。拜登政府上臺后，美國知名智庫外交關系委員會（CFR）即發表文章《技術民主國家聯合，打造數字合作新時代》，探討了由西方所謂民主國家組建D10或T12聯盟來遏制中國數字化科技發展的相關方案。美國對華強硬派智庫代表信息技術與創新基金會（ITIF）則發布報告，稱已制定新政府和國會在政治上切實可行的技術政策措施，以鼓勵創新和市場競爭，并推動與盟友在打擊中國方面的更大合作。

2021年初，美國科學院、工程院和醫學院連續組織了六場研討會，探索通過全球合作和伙伴關系維持美國科技領先地位。10月，美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）發布《走向T12：讓技術民主聯盟實體化》研究報告，分析了拜登政府通過打造“民主-技術聯盟”，以對中國技術發展形成全面國際遏制圍堵的系列舉動，表明中美之間在科技領域的“冷戰”格局正進一步加劇。同月，美國國家反情報與安全中心（NCSC）發布報告《戰略競爭對手的挑戰和威脅》，其中提到“包括人工智能、量子信息科技、生物技術、半導體和自主系統在內的5個關鍵領域將決定中國是否超越美國成為超級大國。”報告認為，與俄羅斯受到資源限制因而只能將研發重點放在一些關鍵技術上相比，中國擁有更加充足的資源來推動技術進步，中國的目標是到2030年在各個新興技術領域取得領導地位。

2.3 通過法律形式嚴格限制中美人才間科研學術交流

在特朗普政府時期，美國采取了收緊中美人才交流的政策，包括限制發放高科技領域的留學生簽證，取消或重新審查中國學者的長期簽證，并拒絕向部分科學家與政府官員發放短期簽證。2021年1月，美國國家工程院院士、麻省理工學院（MIT）機械工程系教授陳剛因未能向美國能源部披露其在中國的工作和獲得的獎勵，而被起訴和逮捕。拜登政府上臺后，進一步通過法律的形式固化了對人才交流的限制，2021年6月美國國會參議院審議通過的《2021年美國創新和競爭法案》規定，禁止聯邦科研人員參與以中國為首的外國政府人才招募計劃，禁止中國參加本法案資助的項目，禁止有中國政府背景的實體參與基站建設，禁止國家科學基金會向與孔子學院合作的高校提供資金。此外，該法案還還引入了“知識產權侵犯者名單”和“竊取知識產權制裁”機制，這兩項機制均與所謂的“知識產權竊取”、“商業秘密竊取”、“強制技術轉移”等相關行為掛鉤，為后續的行政處罰、刑事追責等執法活動做足了鋪墊，使中國開展海外人才引進、技術交流活動面臨著前所未有的法律風險。

3 拜登政府對華科技政策的新特點及趨勢

3.1 在整體戰略規劃上，放棄特朗普的“美國優先”單邊戰略而專注于強化聯盟伙伴關系

2020年末，拜登在上任前夕發表講話，抨擊中國在貿易、技術和人權方面的問題，并表示美國要與志同道合的伙伴和盟友“夾擊”中國，以實現“印太地區的安全與繁榮”，此舉被視為是為未來四年中美關系定下了基調。上任伊始，拜登即表示將審查特朗普時期實施的所有國家安全措施，包括中美第一階段經貿協議，新一屆政府將專注于“從實力的角度”處理中美關系。在其首次外交政策演講中，拜登進一步闡釋了他的外交政策布局，明確表態將應對中俄等“最嚴肅對手”的威脅。隨后，在慕尼黑安全會議上，拜登稱美國及其盟國必須共同為與中國的長期戰略競爭做好準備，與中國的競爭將是激烈的，美國將調整上屆政府與盟國（尤其是歐洲）關系動蕩的做法。2021年3月，美國白宮發布《臨時國家安全戰略指南》，概述了拜登政府希望解決的一系列問題，包括疫后經濟復蘇問題、種族問題、氣候變化的威脅以及外國對手越來越多地使用新興技術和網絡攻擊威脅美國國家安全等問題。該臨時戰略指南總共24頁，提及中國（China或Chinese）24次：其認為美國要戰勝一個更加自信的中國，必須加強美國的盟友和伙伴網絡，恢復美國的公信力和全球領導地位，以確保未來的國際議程是由美國而不是中國決定。同年6月，美國國會參議院通過了涉及2500億美元的《2021年美國創新與競爭法案》。該法案將若干制華法案進行整合，被視為一攬子制華法案的“集合體”。此舉表明拜登政府將聯合盟友共同圍堵中國的科技崛起，利用法律規則的制定和解釋全面制衡甚至孤立中國。

3.2 在發展核心技術上，將半導體、人工智能和下一代網絡置于美國科技戰略的核心

2021年3月，美國參議院外交關系委員會舉行“推進21世紀美國對華戰略競爭的有效政策”問題聽證會，提出要加倍利用美國的不對稱優勢，尤其強調了半導體芯片和人工智能兩個領域：半導體芯片是所有現代技術的基礎，盡管美國及其盟國在半導體領域仍處于領先地位，但中國的投資速度卻是前所未有的，為了確保美國在芯片領域處于領先地位，必須與盟國在研發方面結成伙伴關系，并加強對芯片制造設備的出口管制；人工智能有望徹底改變國家安全、醫療、農業、能源和交通，美國必須與盟國進行更好的合作，投資于新型人工智能技術，并嚴格控制對中國的出口。

值得注意的是，與特朗普政府不同，拜登政府當前不僅要對半導體技術出口進行管制，還要提升美國企業在半導體生產的前端制造和后端組裝、測試和封裝中所占的份額。在美國2022財年預算提案計劃中，白宮要求為商務部增加25億美元資金，以啟動旨在提高美國在半導體和5G等新興技術發展中的競爭力的舉措。預算計劃還明確提出了美國國防部的兩大要務：首要任務是威懾中國；第二要務是支持高科技領域的研發。同期，美國半導體公司及其主要下游用戶宣布組成美國半導體聯盟（SIAC），呼吁國會撥款500億美元用于美國國內的芯片制造獎勵和研究計劃，該聯盟的工作重點即為《在美國生產半導體創造有益激勵法》（即CHIPS法案）爭取資金。

3.3 在維護產業安全上，重點推進半導體產業等四大高科技行業的供應鏈管控

拜登上任不久，即簽署行政命令啟動了對美國供應鏈的全面審查。該項命令計劃對半導體制造和高級封裝、高容量電池（包括用于電動汽車的電池）、戰略和關鍵礦產（如稀土元素）以及醫療用品四大高科技行業的供應鏈進行為期100天的審查，并對相關工業基礎進行更為廣泛的行業供應鏈安全評估。在這些領域，中國是強有力的競爭對手。

2021年3月，拜登政府宣布，美國、澳大利亞、日本和印度將成立工作組，幫助制定5G、人工智能等技術標準，并審查供應鏈問題，以防止半導體和稀土等關鍵材料的短缺。

2021年6月，拜登政府公布供應鏈綜合評估結果：在半導體領域，美國在全球半導體生產中的份額已經從1990年的37%降至目前的12%，如果沒有全面的戰略來支持半導體行業，預計還會進一步下降；在高容量電池領域，全球對電動汽車電池的需求預計將從2020年的約747千兆瓦時增至2025年的2492千兆瓦時，如果沒有政策干預，美國的產能將無法滿足其增長需求；在戰略和關鍵礦產領域，未來20年內，中國將控制全球55%的稀土開采能力和85%的稀土精煉能力，美國必須確保可靠和可持續供應，以維護制造業和國防部的供應鏈彈性；在醫療用品領域，87%的通用原料藥設施位于美國境外，未來中國和印度將控制供應鏈的重要部分。基于以上結果，美國政府提出要支持最直接有效的生產模式、更高的勞動標準和高質量市場的發展；發揮政府作為市場參與者的作用等建議。

2021年7月，為消除國防供應鏈中的安全隱患，美國國會眾議院軍事委員會“國防關鍵供應鏈特別工作組”發布報告，提出強化國防供應鏈安全的六大舉措，包括建立風險評估戰略與機制，繪制國防供應鏈圖譜，加強培訓貿易與制造行業技術工人，實現稀土獲取渠道多元化等。

3.4 在科技體制創新上，擴大科技信息、數據等在政策制定過程中的作用

2021年1月，美國智庫信息技術與創新基金會（ITIF）發布報告，稱已制定新政府和國會在政治上切實可行的技術政策措施，以鼓勵創新和市場競爭，并推動與盟友在打擊中國方面的更大合作。該智庫是科技創新政策領域的保守派，一直主張對中國采取強硬反制措施。拜登政府上臺后，立即簽署了設立新一屆總統科學技術顧問委員會（PCAST）的行政命令，計劃將科技信息、數據作為健全政策的核心，并將加大對科研機構、科研人員與政府關系的評估。

2021年7月，美眾議院通過《美國國家標準與技術研究院2021年未來法案》《2021年國家科技戰略法案》《2021年區域創新法案》等五項兩黨法案，旨在推進美國科學技術的全面戰略計劃，包括在基礎研究方面投資增加一倍，改善技術轉讓，并優先考慮推動進步所需的新興技術，如網絡安全、量子科學、人工智能和先進制造等。

4 思考與建議

4.1 堅持系統觀念，提升我國科技創新整體能力

面對百年未有之大變局，科技創新對于國家經濟發展和維護國家安全的重要性前所未有。當前，美國對我國科技遏制的態勢已然更成體系，是科技領域的全面打壓，這要求我們既要有點上的突破，更要通過加大對關鍵基礎設施和核心技術的投入，體系化推動科技創新整體能力的提升。要保持戰略定力，堅定走自主可控道路的決心，力爭實現重大理論突破和原始創新，夯實重點領域和關鍵環節，全力構建自主開放、安全可控的供應鏈體系。要緊緊抓住新一輪技術革命和產業變革的契機，大膽探索實踐社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，打造產業鏈創新共同體，推動經濟高質量發展與產業數字化轉型。

4.2 聚焦新興技術，力爭科技競爭戰略主動權

針對美國在人工智能、量子信息、5G等高新技術領域對中國的嚴防死守，我國應做好高技術脫鉤的情境預演，隨時準備應對高技術產品管制帶來的技術脫鉤風險，盡早實現技術薄弱環節的突破。科技企業將在中美科技競爭中發揮至關重要作用，在具有顛覆性作用、有助于塑造未來產業形態的技術領域，要持續加大投入力度，確保在該領域能處于國際前沿水平，掌握中美科技競爭的戰略主動權。推進新興技術和前沿技術的轉移轉化，通過我國規模市場及時將研發技術優勢轉化為產品競爭優勢，加快形成新產業，確保我國在新一輪工業革命中的競爭優勢。

4.3 堅持對外開放，重塑科技領域國際體系

流與合作。可以探索通過設立一些面向世界的大科學項目，打破美國試圖構筑的以其為核心、主要西方發達國家悉數參加的排華科技圈子，以“科技突圍”來實現“格局突圍”。要積極推動中歐、中日韓、中俄在政府、科研機構、企業不同層面上開展合作，通過穩定與多方關系，拆解美西方科技“遏華聯盟”；同時，主動做好中美關系的危機管控，從戰略高度和長遠角度看問題，推進中美之間利益深度捆綁、互相依賴。應在國際組織改革、網絡空間治理中采取更加積極主動的態勢，鼓勵各類主體積極參與、推動中國方案在國際標準制定過程中發揮作用。

為應對美國當前的科技創新政策與能力，我們應充分認識中國和美國不同的科研優勢，在優勢互補的基礎上堅持擴大國際交

5 結束語

在重點夯實自身科技創新基礎，推動政策焦點從貿易領域向科技、安全領域轉移，強化美國在西方聯盟體系中的領導地位；另一方面，拜登政府將中國列為首要威脅，采取一系列針對性行動阻礙中國科技創新發展，全方位遏制中國崛起的總體態勢沒有改變，在部分領域“選擇性脫鉤”幾乎成為定局。

當前，中美兩國都強烈意識到，科技競爭將決定各自綜合國力的未來走向，影響各自在戰略競爭中的相對地位，成為中美戰略博弈的主戰場。我們必須準確把握世界格局變化大勢，善于化危為機、危中尋機，切實做好應對各種復雜環境的準備，充分釋放我國未來科技發展的巨大潛力和強大動能。■

通過拜登政府上臺后的一系列政策舉措以及美國國內輿論環境不難看出，一方面，拜登政府正