河道生態(tài)修復(fù)PPP項目成本控制策略

謝曉燕 XIE Xiao-yan

（中鐵十七局集團(tuán)第三工程有限公司，石家莊 050081）

0 引言

PPP項目（Public-Private Partnership）是社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目投資運營的一種制度創(chuàng)新模式。在我國，PPP是指政府和社會資本合作模式。國家財政部在《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）中指出，PPP是指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。國家發(fā)展改革委在《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）中指出，PPP模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系[1]。

1 工程簡介

根據(jù)滹沱河（黃壁莊至深澤界）生態(tài)修復(fù)工程規(guī)劃（暨沿線地區(qū)綜合提升規(guī)劃），以滹沱河為區(qū)域發(fā)展的總體核心，以規(guī)劃建設(shè)為國內(nèi)著名、國際知名的美麗河流為方向，對兩岸地區(qū)進(jìn)行全方位生態(tài)修復(fù)，將兩岸的優(yōu)勢自然資源、人文資源、產(chǎn)業(yè)資源、創(chuàng)新要素串珠成鏈，統(tǒng)籌周邊城鄉(xiāng)空間建設(shè)，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，引導(dǎo)滹沱河地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展,構(gòu)筑兩岸經(jīng)濟(jì)帶、創(chuàng)新帶和綠化帶。建設(shè)綠色、文化、旅游、經(jīng)濟(jì)、智慧、國際滹沱河，成為石家莊市綠色發(fā)展帶，促進(jìn)石家莊市綠色崛起、跨越式發(fā)展。河道生態(tài)修復(fù)工程主要包括太平河至西塔子口段右堤工程、朱河至東三環(huán)段河槽防洪治理工程、東三環(huán)北延線至藁城城區(qū)東生態(tài)修復(fù)工程、東三環(huán)至藁城城區(qū)東河槽防洪治理工程，項目工程投資為151.35億元。項目運作方式為DBFOT（設(shè)計優(yōu)化-建設(shè)-融資-運營-移交），合作年限15年，其中建設(shè)期2年，運營期13年。

2 河道生態(tài)修復(fù)PPP項目成本控制難點

2.1 跨行業(yè)、多專業(yè)，標(biāo)準(zhǔn)體系復(fù)雜

河道生態(tài)修復(fù)工程涉及水利、市政等多個行業(yè)、多個甲方、多個專業(yè)共存，標(biāo)準(zhǔn)體系各異，若投標(biāo)階段前期準(zhǔn)備不足，對招標(biāo)文件、現(xiàn)場踏勘、評標(biāo)辦法、計價規(guī)則、驗收周期、資金成本、運維費用等掌握不全面，無法應(yīng)對各種風(fēng)險因素，項目實施階段成本管控難度大幅升高。

2.2 參與方眾多，合同流程、施工準(zhǔn)備周期長

根據(jù)國家財政部《PPP項目合同指南》，在PPP項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成PPP項目的合同體系。PPP項目的基本合同通常包括PPP項目合同、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、運營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同以及產(chǎn)品或服務(wù)購買合同等）、融資合同和保險合同等。其中，PPP項目合同是整個PPP項目合同體系的基礎(chǔ)和核心。在PPP項目合同體系中，各個合同之間并非完全獨立，而是緊密銜接、相互貫通的，合同之間存在著一定的“傳導(dǎo)關(guān)系”。在PPP項目落地后，為了響應(yīng)地方政府先期進(jìn)場要求，投資方往往在施工承包合同邊界條件沒有明確的情況就促使施工承包方進(jìn)場施工，PPP項目基本合同體系見圖1。

圖1 PPP項目基本合同體系

施工承包方進(jìn)場后，其邊界條件、預(yù)估數(shù)量及施工內(nèi)容，與最終審定的設(shè)計圖紙下發(fā)后形成的主合同邊界條件工程數(shù)量與施工內(nèi)容出入較大；地方新規(guī)的實施，造成征拆政策相繼調(diào)整，征拆費用超出概算。因合同流程或征地拆遷工作進(jìn)展緩慢，直接造成勞務(wù)人員、設(shè)備及施工承包方管理人員窩停工損失嚴(yán)重，但主合同內(nèi)容未明確，發(fā)生成本無出處。

2.3 前期現(xiàn)金流小，資金成本大

項目管理人員都習(xí)慣于競爭性項目的管理模式，將競爭性項目的管理模式用于PPP項目，PPP項目往往前期融資過程較長，甲方催促施工單位盡快形成形象進(jìn)度，施工單位會存在臨時墊資現(xiàn)象，如果不能在資金管理上及時調(diào)整，忽略了資金成本控制，就不可能搞好PPP項目既定的經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)。

2.4 專業(yè)交叉，設(shè)計進(jìn)度滯后

河道生態(tài)修復(fù)工程涉及多個專業(yè)領(lǐng)域，包括土石方、園林綠化、水處理、強電弱電、給排水、等多個專業(yè)。PPP項目設(shè)計相當(dāng)滯后，前期邊設(shè)計邊施工現(xiàn)象無法避免，如果專業(yè)接口沒有統(tǒng)籌考慮，存在設(shè)計遺漏，將造成工序雜亂、工程量變化，直接對整體費用造成影響。且不同行業(yè)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不同，造成各專業(yè)無法正常銜接，施工效率大大降低，不但影響了工程進(jìn)度，還增加了施工成本[2]。

2.5 成本管理理念沒有及時更新

PPP項目不可控因素較多，成本控制不僅要考慮到正常施工過程中的多項成本，也必須對施工中可能存在的風(fēng)險制定完善的應(yīng)急措施，從而在風(fēng)險來臨時控制損失。盲目的搶進(jìn)度、爭形象，必然導(dǎo)致成本不斷的增加，甚至不受控，嚴(yán)重影響項目的成本控制，所以要正確處理好安全、質(zhì)量、進(jìn)度與成本的關(guān)系。

2.6 運營成本不確定性因素多

PPP項目運營周期長，工程驗收合格后需要項目公司組織運營養(yǎng)護(hù)工作。河道生態(tài)修復(fù)為公益性工程，運營養(yǎng)護(hù)期基本屬于成本完全支出階段，成本控制同樣關(guān)鍵。

3 成本控制措施和建議

3.1 投標(biāo)階段

工程項目招投標(biāo)文件是工程中的指導(dǎo)文件，施工單位在投標(biāo)前需仔細(xì)研究招標(biāo)文件，并對項目實地踏勘、考察，對工程特點、周邊環(huán)境、施工條件、周邊資源狀況等進(jìn)行調(diào)查，形成調(diào)查報告。組織專家認(rèn)真研究招標(biāo)文件和項目特點，確定投標(biāo)施工組織設(shè)計編制原則和報價策略。投標(biāo)報價人員要具有審圖的能力和對現(xiàn)場情況的估算準(zhǔn)確能力。并反復(fù)的核查以保證工程量的準(zhǔn)確性。認(rèn)真編制工程量清單，核實其描述。制定措施降低營改增的影響。

3.2 設(shè)計階段

PPP模式下由項目公司統(tǒng)籌管理設(shè)計、采購、施工各參建方，工程費用以批復(fù)初步設(shè)計概算下浮一定比例作為工程費用包干使用，施工圖既要滿足初步設(shè)計要求，又不影響工程的使用功能、壽命即可。但實際上，施工圖設(shè)計時由于甲方的不同要求，特別是反應(yīng)整體效果的景觀綠化工程，方案變化頻繁，若控制不力可能造成施工圖限額超出原初步設(shè)計。施工單位應(yīng)在項目實施全過程加強與設(shè)計單位溝通，必要時通過BIM模型、效果圖渲染等方式進(jìn)行深化設(shè)計，在材料、樣式、布局等方面與甲方、設(shè)計等單位達(dá)成共識后再進(jìn)行施工圖設(shè)計，減少反復(fù)工作[2]。

3.3 施工階段

3.3.1 加強前期策劃工作

PPP模式下政府不承擔(dān)債務(wù)和經(jīng)營風(fēng)險，承擔(dān)項目外部風(fēng)險（外部因素造成的風(fēng)險），主要包括基礎(chǔ)建設(shè)項目中的外部風(fēng)險，包括項目報批風(fēng)險、規(guī)土審批風(fēng)險、建設(shè)配套條件風(fēng)險、外部協(xié)調(diào)風(fēng)險、政府行為風(fēng)險。社會資本承擔(dān)項目融資、建設(shè)、運營中的內(nèi)部風(fēng)險（內(nèi)部因素造成的風(fēng)險），包括項目融資、工期管理、質(zhì)量控制、人員安全、維護(hù)管理、經(jīng)營管理等內(nèi)部風(fēng)險。項目前期策劃要根據(jù)（招）投標(biāo)文件、現(xiàn)場調(diào)查資料等信息，對項目的決策和實施，進(jìn)行組織、管理等方面的科學(xué)分析和論證，以期有效規(guī)避風(fēng)險，降低工程成本，實現(xiàn)項目各項管理目標(biāo)[3]。

3.3.2 加強方案經(jīng)濟(jì)比選和過程經(jīng)濟(jì)活動分析

PPP項目實施應(yīng)統(tǒng)籌考慮施工項目的各種有利和不利施工條件，預(yù)計施工過程中可能發(fā)生的各種情況，事先制定相應(yīng)技術(shù)對策。例如河道主河槽開挖、溢流堰、河堤防滲、河岸護(hù)砌和綠化工程等應(yīng)結(jié)合季節(jié)條件制定施工組織安排，綠化苗木應(yīng)根據(jù)周邊市場情況進(jìn)行培育、購買等方案的經(jīng)濟(jì)比選。項目實施過程中，按照月、季度或半年一次進(jìn)行，通過對施工計劃、工程進(jìn)展、質(zhì)量安全、成本消耗、盈虧情況以及對影響施工活動的基本要素進(jìn)行逐項分析研討，從中找出原方案實施效果，薄弱環(huán)節(jié)和存在問題，有針對性地提出整改目標(biāo)，落實責(zé)任，適時糾偏。某標(biāo)段綠化施工方案成本分析選擇詳見表1。

表1 某標(biāo)段綠化施工方案成本分析

3.3.3 應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)和信息化管理手段

河道土石方工程數(shù)量巨大，且地形地貌復(fù)雜，若采用常規(guī)測量方法，數(shù)量偏差較大，不利于承包管理，數(shù)據(jù)真實性也難保證，通過采用無人機測繪進(jìn)行土石方計算和調(diào)配，不僅提高了工作效率，還降低了經(jīng)濟(jì)效益流失。河道中溢流堰工程結(jié)構(gòu)復(fù)雜，利用BIM模型和虛擬現(xiàn)實技術(shù)，能快速獲悉設(shè)計意圖、各設(shè)施設(shè)備的用途及尺寸規(guī)格、各構(gòu)件的沖突碰撞等，同時也讓有施工經(jīng)驗的相關(guān)專家進(jìn)行施工驗證，優(yōu)化設(shè)計方案，及時完成圖紙審核。傳統(tǒng)的工程計量工作量大而且計算難度大，要不斷地進(jìn)行統(tǒng)計、拆分、組合和分類匯總，而基于BIM的造價管理將量與模型結(jié)合，適時準(zhǔn)確取量后，通過設(shè)置好的輸出工程量清單方式與價結(jié)合，同時結(jié)合造價管理軟件將材料信息價、工料機費用等各分項價格及取費標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)入到統(tǒng)一造價管理平臺中來，做為驗工計價的依據(jù)，適時準(zhǔn)確地進(jìn)行分期結(jié)算，并完善相關(guān)資料[5]。某標(biāo)段土石方工程選擇先進(jìn)測繪方案及施工工藝成本分析詳見表2。

表2 某標(biāo)段土石方工程不同方案成本分析

3.3.4 引入咨詢單位與提升工程造價管理人員素質(zhì)并重

PPP模式之下的工程造價管理具有階段性、綜合性的特點，可以幫助項目的各個投資人確定最終投資目標(biāo)，因此引入專業(yè)的PPP造價咨詢單位非常必要，其必須具備很高的專業(yè)水平和技術(shù)水平，擁有強大的人才隊伍，具有政府與社會資本溝通協(xié)商能力。公司內(nèi)部工程造價管理人員應(yīng)具備識圖、算量、預(yù)算能力，具有一定的法律法規(guī)知識和現(xiàn)場施工管理經(jīng)驗。與造價咨詢單位共同熟悉招投標(biāo)文件、設(shè)計資料、計價規(guī)則、清單組成、甲方要求等，做好成本的預(yù)算、虧損、預(yù)防和檢驗費用的計算，整理好相關(guān)的資料收集和簽認(rèn)[4]。

3.4 運營階段

河道生態(tài)修復(fù)工程運營階段以保護(hù)河道設(shè)施完整性、保持生態(tài)多樣性、促進(jìn)河道水質(zhì)改善為目標(biāo)，確保安全、環(huán)保、規(guī)范和高效。由于河道設(shè)施養(yǎng)護(hù)專業(yè)性強，一般按照減少管理環(huán)節(jié)，節(jié)約成本開支的原則，組建或委托專業(yè)運營養(yǎng)護(hù)單位負(fù)責(zé)具體實施。養(yǎng)護(hù)單位資質(zhì)和能力應(yīng)滿足具體需求，配置與從事養(yǎng)護(hù)作業(yè)相匹配的作業(yè)設(shè)備和養(yǎng)護(hù)工具，且應(yīng)實行專人管理和使用制度。制定生態(tài)治理設(shè)施的管理制度，并制定應(yīng)急養(yǎng)護(hù)預(yù)案，做好應(yīng)急物資、設(shè)施設(shè)備的儲備及管理。養(yǎng)護(hù)人員的專業(yè)能力應(yīng)滿足養(yǎng)護(hù)工作需要。養(yǎng)護(hù)單位應(yīng)對養(yǎng)護(hù)人員定期進(jìn)行養(yǎng)護(hù)技術(shù)和安全教育培訓(xùn)，未經(jīng)培訓(xùn)或考核不合格的養(yǎng)護(hù)人員，嚴(yán)禁上崗作業(yè)。若設(shè)施的運行質(zhì)量達(dá)不到要求或其功能、性能無法滿足應(yīng)用和管理要求，經(jīng)養(yǎng)護(hù)后仍無法達(dá)到或滿足要求時，應(yīng)進(jìn)行維修，不能造成成本繼續(xù)擴(kuò)大[6]。

4 結(jié)論

綜上所述，PPP模式下河道生態(tài)修復(fù)共存的成本控制工作具有系統(tǒng)性、綜合性、科學(xué)性，成本管理工作與工程的每個環(huán)節(jié)息息相關(guān)，其同樣也是幫助投資各方獲取利益的重要保障。本文結(jié)合具體的工程，分析了河道生態(tài)修復(fù)PPP項目成本控制難點，并在投標(biāo)階段、設(shè)計階段、施工階段及運營維護(hù)階段進(jìn)行剖析，可以有效提升河道生態(tài)修復(fù)建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益，但目前運營養(yǎng)護(hù)屬于初期階段，各項工作剛剛起步，如何實現(xiàn)運營養(yǎng)護(hù)成本最小化是繼續(xù)研究總結(jié)的方向。