淺談提高土地資源管理工作水平路徑

王子源 WANG Zi-yuan

（蘭州交通大學，蘭州 730000；甘肅省公路航空旅游投資集團有限公司，蘭州 730000）

0 引言

土地資源的價值巨大，很多的生產和建設任務都需要有土地資源的保障，隨著城市化進程的加快，城市擴張明顯，很多城市都面臨著人地矛盾問題，而土地資源的有限性在很大程度上制約了城市的科學循環發展。因此，為實現國家的可持續發展，促進土地資源的合理規劃和利用，國家陸續出臺了各種的土地政策和措施，并構科學建了國土空間規劃體系。為了響應國家節約集約高效利用和保護土地資源的號召，各地方政府都應該從自身的實際情況出發，嚴格遵循土地政策，實現對土地資源的合理利用，在有效用保護土地資源的基礎上，通過科學的手段讓有限的土地資源來創造出更大的經濟和社會效益。

1 土地資源對經濟發展的影響

1.1 “增長阻尼”效應

土地資源是一種稀缺的自然資源，城市發展過程中的農業生產、工程建設等各項活動，都需要有土地資源的保障，通過對土地資源的合理規劃與高效應用，可為城市綜合發展創造額外收益，同時還可實現資源優勢與經濟優勢有效轉化。土地資源對經濟發展的影響十分顯著，而這種影響體現在“增長阻尼”上，具體來說，就是當經濟處于增長趨勢下時，因為自然資源的有限性所產生的一定影響。對任何一個地區而言，其土地資源都表現出有限性特征，在經濟水平逐步提高的過程中，土地資源會對經濟發展形成“阻尼”影響，比如在經濟穩步發展的態勢下，勞動力人口持續上升，“阻尼”效應明顯；規模報酬率提高的情況下，“阻尼”效應同樣呈增大的趨勢。

1.2 對經濟可持續發展的影響

土地資源的有限性這是一個客觀存在的事實，在很多的生產建設任務開展時，往往都會受到這一方面的因素干擾，對城市發展而言，如果城市技術水平長期保持在一個狀態下，城市的可持續發展將無法實現，只有在技術持續發展的過程中，才能夠給可持續發展提供一定的技術前提。但技術對城市發展的影響還有一個大前提，就是城市的技術進步速度還需要超出土地投入的減少率。從城市長遠發展的角度來看，資本、土地和技術之間存在著相互之間的制約關系，在資本增長的趨勢下，土地、技術也保持同步的增長趨勢。但是，從城市發展的經驗來看，可持續發展目標能否實現，不僅與技術發展、資本增長息息相關，也同樣會對土地資源產生一定的干擾[1]。在城市可持續發展受到了土地資源制約影響時，經濟產出、城市化所受到的是正影響，而工業化、產業結構則為負影響；可持續發展受到土地資源促進影響情況下，如果城市化和工業化的水平偏高，影響表現為正影響，否則，就為負影響。

2 提高土地資源管理水平的工作路徑

2.1 建設用地預審

土地資源的管理工作要從源頭開始抓，只有從源頭方面做好了管理工作，才可為后續的工作進行提供保障。在土地資源的規劃管理階段，建設用地預審是最初的工作，在此環節的工作開展時，需遵循以下的辦理程序：由縣政務中心對申請人所提交的申請材料實施初步的審核，重點是要審核其提交的初審文件與資料是否完整、是否與法定要求相一致，如果是合理的，縣政務中心受理該申請，如果不合理，則不受理，并當場退回申請人所提交的各種申請材料。當受理了申請人的申請以后，有關部門要組織專人深入到土地現場開展勘察和調研，對于材料中與現場情況不一致的，要求申請人在兩個工作日內進行材料的修正。國土局等與土地資源工作相關的部門，要依據各自的職能，對申請人所提交的材料加以會審，并在會審結束以后得出初步的審查意見，主管局長負責對預算材料、初審意見進行審查，并在審查結束后簽發初審意見，辦公室、規劃保護單位要將該初審意見電子文件轉到信息中心，由信息中心協助項目單位完成信息的上傳與提交[2]。市自然資源局要對提交的文件加以預審，通過以后組織市局各相關科室組織會審，出具最終的預審文件，自然資源廳與市自然資源局的審核流程一樣，最終也要出具預審文件。以農村宅基地審批流程為例（如圖1 所示），各部門之間要構建科學的內部聯動機制。

圖1 農村宅基地審批流程

2.2 農用地轉用報批

針對農用地的轉用報批，要分批次呈報城、鎮土地資源相關管理部門，具體的報批流程要按照以下方案來實施：規劃耕地保護單位要依據縣政府的年度計劃，組織有關部門進行勘測，并在勘測結束以后，根據相應的結果來定界，編制農用地轉用和土地征收方案，此項工作需在20個工作日內完成。國土所、地籍管理、執法局等各個科室，需按照各自的職能，對農用地轉用、土地征收方案實施會審，并在會審結束以后提出每個科室的意見，匯總意見，需要補正的進行補正。主管局長對農用地轉用、土地征收方案實施審核，并在審核以后及時上報縣政府，由縣政府、縣主管領導開展審核，審核結束以后由主要領導簽發請示文件，并將全部資料上傳至市自然資源局相關部門，由相關部門實施會審，會審結束局長簽批后上報市政府，由市政府實施審核并簽發請示文件上報至自然資源廳。其他的規劃耕地保護、信息中心等各個科室，要將報卷材料同步轉到信息中心，并將組件成果掃描上傳，最終由省自然資源廳來完成會審、簽批、批復，當出具了批復文件以后，縣政府發布征地公告并立即進入征地環節[3]。

2.3 國有建設用地使用權審批

針對國有建設用地的使用權審批，在此項工作開展時，要嚴格執行這一流程：縣政府中心受理用地單位所提出的用地申請，對呈報單位所提交的材料實施全面審核，重點要審核其材料是否完整，且格式是否符合要求。審核通過以后，由縣政務中心向用地單位出具受理通知書，隨后由于地籍部門、執法監督局等多個部門，對擬用地項目開展審核，主要是審查其項目是否與產業政策、空間規劃、劃撥用地目錄、其他土地利用條件等相一致。多個部門組織專人深入到土地現場開展調研和勘察，聯合簽署勘察意見，編制供地方案。由自然資源局牽頭，成立土地集體審核領導小組，該小組成員應包含地籍、執法監督局等各個主管部門的主要領導，定期對項目實施開展專題會議，對劃撥供地方案加以全面審議，并簽署會審意見。土地集體審核領導小組會議通過的供地方案交由縣政府審核，并在審批通過以后對擬供地項目在《中國土地市場網》上予以公示。

3 現代化思路下土地資源管理措施

3.1 土地發展權構建

當下我國關于土地利用和管理方面已經陸續出臺了各種的法律法規，雖然如此，在土地利用管理方面還依舊存在著各個方面的問題，嚴重影響了土地資源的有效利用。針對這一方面的問題，應立足于土地資源的特性，構建完善的土地發展權。實際上，從土地資源財產的角度研究，往往包含有多個方面的權利，其中，發展權僅僅是其中的一種，對任何的土地擁有者而言，發展權都是最為基礎性的權利，但這一權利有一定的獨立性，從法律效益層面可將其比作財產權來進行使用。在我國當下的土地管理工作中，土地擁有者的發展權受到了嚴重的限制（完整性不夠），在這種趨勢下，發展權將對開發商的土地利用行為造成一定的干擾。部分開發商在土地資源的利用過程中，往往會出現違法違規的行為，尤其是政府機構的部分人員，為獲得更高的經濟效益，在土地資源管理方面可能會發生違法操縱的現象，土地資源得不到有效的利用，同時還可能會出現空間規劃與實際發展規劃不符和土地資源總數驟減等問題，最終將對區域內的經濟發展造成巨大的阻礙。現階段，越來越多的城市都意識到了發展權建設的重要性，為保障土地發展權構建的有效性，可從以下幾個方面來開展：①由專業人員來做好土地權利的歸屬劃分，就我國當下的土地工作來看，土地資源所有權歸國家和集體所有，需在這一前提下做好歸屬現象的全面優化，如將集體土地資源所有權交還國家，或集體土地所有權在變更的過程中，要與權屬單位和自然資源有關部門做好交涉和對接，在國土空間規劃允許的條件下在開展下一步工作。②明確規定土地發展權利中的基礎職能，如使用權、占用權、收益權與處分權。

3.2 對土地資源利用價格界定

我國的大部分土地所有權歸屬國家，這種歸屬性質決定了在土地資源的利用、開發過程中，不論土地資源的使用權發生哪種變化，其所有權都是歸屬國家的。而在土地資源的交易過程中，土地資源所表現出的財產性特征，在城市土地管理過程中，促使土地資源開發利用價格的界定顯得尤為重要。因此，為提高土地資源管理的整體水平，必須要在當前及未來的工作過程中，緊緊圍繞市場發展動向，積極推進土地開發管理的全面改革，并大力開展土地資源高效利用的全面創新。回顧我國土地改革的艱辛歷程，在城市發展的過程中，最初的土地使用權是掌握在國家手中的。為促進市場經濟的穩步發展，土地的使用權逐漸地發生了變化，其獨立性逐漸凸顯出來。但土地獨立權屬于無限期，而使用權卻需在相應期限內才可應用。在這種變化趨勢下城市土地資源權利所有者在行使自身權利的過程中，研究和發掘出了直接將土地資源使用權采取轉租或者出讓的方式，以此得到額外的收益。因此，可以發現，城市土地資源利益出現了資本化的形式，這樣一來，也就給土地價格的界定創造了條件，便于在后續土地資源的利用中，對土地使用權加以價格衡量與界定。

3.3 完善分配制度與收益制度

在市場經濟體制不斷進步的今天，土地資源管理也發生了顯著的變化，在這種市場環境下，土地資源管理要突破原先的思維限制。市場經濟下，在我國，關于土地國家所有權的界定并不完全清晰，在中央和地方政府之間常常存在著一定的沖突，這些矛盾和糾紛，影響了正常土地開發工作的開展。為克服這一方面的問題，協調中央和地方之間的關系，就需要在原有的工作基礎上，逐步構建完善的土地分配和收益機制，利用該機制來指導實際的土地管理和利用工作。例如土地租賃費用的管理，在后期構建的土地分配和收益機制中，應該明確規定絕對租地所得到的收益，應歸國家所有。并且一旦發生了級差租地的現象，所得到的超額經濟收益，也應歸國家。只有在形成了這一機制并執行以后，地方政府與中央之間的矛盾才可大大減少，從而間接提高土地管理整體的水平。

3.4 建立土地信息資源采集體系

隨著當下社會環境的變化和技術的進步，為在科學的土地資源管理環境下創造更高的經濟效益，應逐步構建完善的土地信息資源采集體系，通過科學的土地資源信息采集，來為國土空間規劃的構建和土地資源的管理提供指導和依據，從而不斷提高土地的綜合管理水平。所以，土地資源管理部門要緊跟行業發展的最新趨勢，構建科學的土地資源管理理念，創建先進的資源信息同步存儲管理平臺，并制定最佳的土地數據采集方案。首先，在數據采集的過程中，應充分把握土地資源信息的差異性，有效保障信息的準確性和完整性，積極學習和研究如何將現代化科學技術應用到數據的采集和土地管理工作當中，例如通過預處理技術、大數據感知技術、虛擬技術，來搜集土地資源的文字數據、視頻資源和圖片信息等。當下我國很多土地資源信息采集中，都應用了無人機技術，無人機采集方式下，數據信息的準確度高，而且在采集過程中受到其他因素的干擾較小，有效提高了土地資源數據信息的準確度和土地資源信息采集人員的工作效率；其次，在得到了相應的土地資源信息以后，還需利用相應的方式對所得到的數據和信息實施預處理，對收集的土地資源實施數據進行辨別篩選和數據整合，以便留下對土地資源管理有用的數據信息。數據篩選手段的使用，可對各種土地資源數據實施統一化、標準化處理，并綜合考慮地域、時空等各個方面的因素，經由有效的數據處理技術，可有效減少數據產生的偏差；最終，得出了數據處理結果以后，再將這些結果用于國土空間規劃的編制和土地資源管理利用工作當中。

3.5 構建土地資源云處理平臺

大數據時代到來以后，為保持土地資源管理技術的先進性，各自然資源相關部門在實施土地管理的過程中，需要重視大數據、虛擬化技術、網絡技術的應用。通過構建統一的云數據平臺，來有效實現對土地信息的高效化、集約化管理。在土地資源云平臺的構建過程中，需要將整個信息平臺分層構建，比如包括基礎層，負責對土地資源信息數據進行收集；平臺層，負責對收集的信息進行數據轉儲和有效整合；應用層，通過先進的計算機技術對數據進行篩選和分析，得到有用的信息后在處理平臺終端進行管理和利用。在平臺的不同層級，都需要進行土地資源信息的合理劃分，通過平臺設計細節的調整和優化，來強化土地資源數據的科學管理。但是由于云平臺的特殊性，在平臺設計工作開展的過程中，同樣需要重視安全管理體系的建設，否則，一旦缺乏安全管理，就可能會出現數據的丟失或者泄露，給土地資源的管理工作帶來巨大的風險。所以，為適應大數據時代下的發展要求，自然資源等相關部門還需要增大網絡技術、傳感技術等的應用，創建相對安全、穩定的網絡環境。

3.6 深化改革土地管理制度

我國的土地資源管理難度較大，為保障土地資源的合理利用，在實際的工作開展時，監管工作也是十分的重要，而做好監管工作，土地管理制度首當其沖。深入分析國家目前土地開發管理政策環境，亟需針對目前土地開發實情，編制科學合理的土地監督管理制度。制度中需要明確規定關于土地管理和利用的監管流程和要求，以使得在各項土地利用、管理工作中，都能夠以此制度作為參考。現階段，我國關于土地資源管理體系正處于完善和優化階段，在未來的工作進行中，建議從以下方面來開展：制定完善的項目審批制度，專業的管理部門要根據項目資金投入、對環境的影響、時間跨度等各種因素，做好全面的調研與分析，開展定量評估，如果評估結果符合要求，可批準項目實施；制定過程監管制度，安排相關部門，選派專業的人員來負責土地資源的開發管理和過程監督，一旦在監管過程中發現了土地管理或者利用方面的問題，要立即向有關部門反饋，并提出合理化建議；適當簡化審批流程，在土地利用環節，常常涉及復雜的審批環節，在各個環節的審批中，需要審核的內容較多，且時間消耗也較長，為提高土地管理效率和水平，需適當簡化審批流程。

4 結束語

現階段我國的土地管理方面還存在著很多的問題，這些問題嚴重制約了土地資源的合理利用，難以符合可持續發展的基本要求。未來隨著國家對土地管理工作的日漸重視，國家必須要針對現有土地管理的相關問題，不斷補充和完善管理制度體系建設，積極梳理土地資源管理流程。為全面提高土地資源的有效利用提供保障。