政策工具視角下幼小銜接實施方案的文本分析

黃玉容 田 濤

（成都大學師范學院，四川 成都 610106）

一、問題提出

幼小銜接是指幼兒園與小學前后緊密相連的過程與狀態，以便讓兒童從學前階段順利過渡到小學階段。我國非常重視幼小銜接，出臺了一系列相關政策。1989 年，我國在《幼兒園工作規程（試行）》中明確幼兒園與小學應密切聯系。隨后又在《幼兒園教育指導綱要（試行）》等相關文件中提及幼小銜接。2021 年3 月，教育部頒布《關于大力推進幼兒園與小學科學銜接的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），圍繞幼兒園、小學等主體提出了五條幼小銜接舉措，為幼小銜接提出了科學性的指導。為落實國家政策，各地結合《指導意見》紛紛出臺了《關于幼兒園和小學科學銜接的實施方案》（以下簡稱《實施方案》）。地方政策文本內容的制定是頂層政策意圖實現最為關鍵的環節[1]。當前各地出臺的《實施方案》是各地具體執行幼小銜接工作的基本依據，其科學程度直接影響幼小銜接的工作成效。鑒于此，基于政策工具視野對各地的《實施方案》進行文本分析，能有效反思《實施方案》本身的科學性和合理性，并為下一階段各地完善《實施方案》提供可能的思路。

二、研究設計

1.研究對象及方法

以“幼小科學銜接”“實施方案”作為關鍵詞在各省教育廳或人民政務網上搜索，共獲得12 份省級幼小科學銜接的實施方案。本研究以此作為研究對象，并采用文本分析法，建立二維分析框架，客觀系統地分析解讀各省幼小科學銜接的《實施方案》。

2.樣本編碼

使用Nvivo 軟件對12 份政策樣本編碼歸類并記錄相關信息，以政策條款為最小分析單位，按照“省—章—節”的方式進行編碼，共有224 個分析單元。

3.政策文本的分析框架

本研究建立了X 軸和Y 軸的二維分析框架，從多維度分析各地幼小科學銜接的《實施方案》。其中X 軸是從政策工具的角度進行分析，Y 軸以幼小銜接的相關利益者的視角分析（見圖1）。

圖1 政策文本的分析框架

（1）X 軸：政策工具

政策工具是指政策實施時所采用的手段。政策工具類型多樣，有不同的劃分維度與視角，其中影響較大的是麥克唐納爾和艾莫爾的分類與施奈德和英格拉姆的分類。前者主要探究政策目的是否有效落實，后者更加注重探究政策目標不能達成。《指導意見》下的《實施方案》旨在促進政策的落實，因此在本研究中以麥克唐納爾和艾莫爾的分類為基礎，將政策工具劃分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、權威重組工具、勸告性工具。命令性工具主要體現國家的強制性與權威性，涉及到要求、標準、評估、監管；激勵性工具是指通過經濟激勵或其他獎懲推動相關政策實施；能力建設工具是指通過撥款、制度建設以及政策傾斜來實現；權威重組工具是指政府為實現政策目標而將權力重新劃分給不同主體的手段；勸告性工具是指政府通過承載某種信息的文本告知、頒布[2][3]。

（2）Y 軸：幼小銜接相關利益者

為了加強對幼小銜接政策的多維透視，除了政策工具的分析之外，還要考慮政策實施的目標群體。從政策過程的理論來看，目標群體是政策實施、執行的對象，是不可忽視的關鍵因素。幼小銜接是一個多方協同的過程，幼小銜接的相關利益主體較為復雜多元，甚至有些利益主體至今仍未得到有效確證。相關利益者即是政策的執行者，也是政策的對象，因此在分析幼小銜接政策文本中需要引入相關利益者的分析維度。

有學者根據布朗芬布倫納的生態系統理論建構幼小銜接的生態系統，幼小銜接涉及到幼兒園、小學、家庭、社會多方支持[4]。另有學者表明兒童是幼小銜接的主體，兒童視角下的幼小銜接不可忽視。由于目前對于社區在幼小銜接中研究較少，便將幼小銜接政策作用對象，即相關利益者歸納為幼兒園、小學、家庭、社會、兒童五個類型，深化幼小銜接各利益相關者對幼小銜接的認識。

三、文本分析

各地為進一步貫徹《指導意見》，發布了各自中長期的《實施方案》。在省級、市級教育廳等網站搜索有關幼小科學銜接、實施方案等關鍵詞。至2021 年11 月，已有四川省、山東省、安徽省、廣東省、浙江省、江蘇省、福建省、湖南省、河南省、廣西壯族自治區、海南省、新疆建設兵團根據《指導意見》出臺了推進幼兒園與小學科學銜接攻堅行動的《實施方案》。

1.幼小科學銜接政策文本的形式分析

（1）關鍵詞分析

從文本關鍵詞上看，運用NVivo 11Plus 軟件的“詞頻”查詢功能導出12 份省級政策文本材料的詞匯云，刪除無關詞匯后可以直觀地看出，詞頻出現最高的前五位是“教育”“銜接”“幼兒園”“小學”“幼小”，以上詞匯與本研究的主題密切相關，同時可以看出在本次幼小銜接《實施方案》中，幼兒園與小學是高頻詞匯，突出了兩者的重要地位。除了以上詞匯，在文本中“科學”也多次提到，說明我國越發重視幼小銜接的科學性。

（2）文本結構分析

從文本結構上來看，各省市的《實施方案》與中央的《指導建議》的結構高度一致，主要包括以下五個方面：指導思想、總體要求、主要任務、進度安排、組織保障。對文本進行分析發現，不同省份在頒布時通常采用兩種方式，一是直接轉發教育部的文件；二是結合各地學前教育實際發展水平，制定具有地域風格的、在治理精神上與教育部文件一致的方案。這兩種截然不同的方式具有顯著的地域差異，前者是多數省份采用的方式，后者僅有少數省份采用[5]。

首先，在指導思想與總體要求上，《指導意見》提出，“實現幼兒園到小學的過渡”“轉變家長的教育觀念”“基本形成幼小機制”[6]。該政策目標中包含微觀、中觀、宏觀三個層次，各省市的政策目標與中央政策的總體目標上基本保持一致，滿足政策目標明確、系統的規范要求。

其次，在政策主要措施方面，大部分地區與中央的《指導意見》高度一致，涉及到“建立幼兒園與小學雙向銜接互動機制”“幼兒園要科學做好入學準備教育”“小學實施入學適應教育”等[7]。只有個別地區結合實際有所異同。如福建省在繼承中央文件精神下，結合已有教育實際提出了更為具體的措施，如“搭建幼小聯合教科研平臺”“強化專業引領支撐”“創設銜接校園環境”“加強教師培養培訓”[8]。海南省、安徽省也都根據本省實際情況，相應地提出了更為具體的任務[9]。

再次，進度安排是政策文本的第四部分，制定具體的發展進度是幼小銜接實施的重要前提，而合理的安排進度是《實施方案》得以執行的關鍵環節。《指導意見》將實施過程分為三個階段，試點、總結經驗、完善幼小銜接政策舉措[10]。大部分地區的安排進度與中央文件保持同步，但個別省市的任務進度有所不同。如海南省提出更具體的實施階段，將整個過程劃分為部署、試點、推廣、總結等階段[11]。

最后，政策文本的最后一部分是《實施方案》有序進行的保障機制，包括“保障措施”“實施保障”“組織實施”等。在12 份政策文本中，各地均提出了共同的保障措施，大致可分為“加強組織領導”“強化檢查督導”“加強宣傳引導”三個方面，各地在此基礎上還可深化更多保障措施，如經費投入等[12]。總之，《實施方案》從幼兒園、小學、家庭、機制建設、治理督導上給予了相應指導，建設幼兒園與小學科學銜接的長效機制。

2.幼小科學銜接政策文本的內容分析

（1）X 軸政策工具分析

根據Nvivo 的編碼分析，可以看出在幼兒園與小學科學銜接的《實施方案》中使用了命令性工具、激勵性工具、能力建設性工具和勸告性工具，各個工具在政策文本中所占比例各不相同。就命令性工具而言，占比最大，使用最多，使用頻率高達177 次，占比79.02%，其他政策工具使用較少。具體分析如下，在命令性工具中，要求出現過163 次，占比92.1%，標準與監管出現的頻次明顯低于要求，在政策文本中，大部分條目以命令性的要求去制定政策。在激勵性工具中，各子工具的使用頻次相對均衡，分別出現10 次與8 次，但使用頻率相對較低。獎勵與懲罰工具使用在組織實施部分中，用來保障幼小銜接長效機制的建立，在具體的獎勵與懲罰的條目中，國家通過表彰教師與學校或治理違規的方式來保障幼小銜接機制的建設與發展。能力建設性工具使用比例占7.59%，其中制度建設相對占比較大，出現13 次，主要圍繞著幼兒園與小學如何銜接建設制度，加深入學準備教育與入學適應教育。撥款在具體條目總出現12 次，但沒有明確規定條例，僅簡單帶過，確保幼小銜接實施過程經費充足。勸告性工具使用比例最低，僅占6.25%，這說明各地側重于政策編制與相關信息發布，缺乏相應宣傳學習的措施；至于權威重組工具在本政策文本中尚未體現。總的看來，《實施方案》主要是通過命令性工具來開展幼小銜接工作。

（2）Y 軸相關利益者分析

幼小銜接是一個復雜的生態系統，在各省市的《實施方案》中政策實施的內容與對象涉及到幼兒園、小學、家庭、社會，在政策文本中并未體現兒童的訴求。其中關于幼兒園的內容占19.79%，關于小學的政策內容占到18.27%，一直以來我國幼兒園與小學是兩個不同的教育體系，在教育目標、課程設置、課程內容、教學方法上均有所區別。根據《實施方案》要求，幼兒園與小學要建立雙向銜接長效機制，兩者在諸多方面都要進一步調整。如在幼兒園方面，幼小銜接工作要滲透于幼兒園三年保教的過程中，為幼兒入學做好多方面準備；在小學中，一年級上學期被設置為入學適應性教育等[13]。在《實施方案》中涉及到家庭方面的工作占6.09%，所占比例較小。幼小銜接離不開家庭的支持，但在文本中家長更多是配合的角色，未體現主體地位。而在整個政策文本中，關于社會層面的工作占比最大，高達55.84%。社會方面的工作包括建設長效機制、加大治理力度、開展聯合教研等，這說明幼兒園與小學不單單是幼小銜接工作的主要承擔者，當下幼小銜接工作更多的是從更為廣泛的社會價值層面來開展。

（3）XY 軸交互分析

從政策對象維度上看，各類政策工具的使用比例不同。在社會層面使用的政策工具最多，其中命令性工具使用頻次高達90 次，激勵性工具與勸告性工具分別占10.53%、9.65%，可以看出各地意識到社會支持與社會氛圍對我國幼小銜接有效實施的重要性，運用強制規范推進幼小銜接社會機制的建設。其次在幼兒園與小學的政策對象上，以強制命令規范辦學為主，激勵性工具使用較少，幼兒園與小學對于幼小銜接的主動性與積極性有待增強。同時在家庭層面命令性工具的使用也是最多。由此可見在《實施方案》中政策對象大部分使用命令性工具。我國幼小銜接的生態系統尚未形成，命令性工具更能體現國家對于幼小銜接機制的期望與要求，所以命令性工具占據主導地位。然而，幼兒園、家庭、小學、社會屬于不同層次的政策執行主體，不同的政策對象應根據具體情景選擇不同的政策工具，一味地強制要求反而不能達到最優效果。比如針對幼兒園與小學可以加大激勵性工具的使用，能更好地調動幼兒園與小學教師的積極性。

四、結論與建議

總的看來，各地的幼小銜接的《實施方案》具有較強科學性和可操作性的，但仍存在部分不足，政策工具使用不均、缺乏地方創新性措施、未充分體現兒童的利益訴求、政策內容缺乏可操作性等特點，針對以上問題，為使各地順利開展幼小銜接工作提出以下建議。

1.政策工具的優化組合

不同的政策工具具有不同的優勢與作用，為避免單一工具的過度使用，我們有必要根據政策目標與具體的實際情況，合理選擇政策工具，實現政策目標。通過以上分析，各地區幼小銜接的《實施方案》大量使用命令性工具，對于能力建設工具、權威重組工具幾乎沒有使用。命令性工具更加能體現國家對社會的期望目標，但可能會造成目標預期與實際的矛盾。而能力建設工具能夠提高政策對象的積極性，權威重組工具能夠創造新的工作機制。這兩者都有利于解決幼小銜接過程中的現實問題，因此可以擴大能力建設工具與權威重組工具在文本政策中的使用比例。

2.提煉各地的創新措施

各省市幼小銜接的《實施方案》大部分是中央《指導意見》的復制或略做修改，兩者不論是文本結構還是語言表達上具有一致性，忽視了各地區經濟、文化、人口結構的差異性，這并不利于國家政策的有效實施。中央政策與地方政策是不同政府主體頒布的文本，具有不同的影響范圍和影響效力，我國幅員遼闊、地域差異大，僅靠宏觀政策難以為地方提供具體指導，地方政策的制定就是在解讀中央文件精神后，以當地實際情況為基礎開展地方化指導[14]。因此，杜絕政策偏離實施上的“一刀切”，需要教育部門聯合各幼兒園及小學，了解兒童在幼小銜接階段的訴求，做出科學的幼小銜接課程規劃和教學方式設計[15]。此外，通過政策的實施，發現存在問題，進一步促進政策的調整和完善，讓政策的制定更符合現實需求，實現政策目標。

3.協調相關利益者的訴求

幼小銜接是一個涉及到多方主體的復雜系統，在《實施方案》中主要通過規范幼兒園與小學、改變家長觀念、加大政府督導與治理等手段建設幼小銜接的長效機制，但是卻忽視了幼小銜接中的兒童本位。兒童作為幼小銜接中最直接的相關利益者，他的感受、情感、認知都將決定幼小銜接的質量，其重要性不言而喻，而當下幼小銜接的雙向機制都是由成人話語所決定的，從成人角度審視幼小銜接，兒童在幼小銜接的開展中存在失語現象[16][17]。因此有必要在以兒童為中心的前提下，重新全面審視幼小銜接中相關利益者的真實訴求，保障幼小銜接政策對象的全面性。幼小銜接不但是教育問題，更多是社會問題在教育領域的展現，離不開社會多方面的改變與支持[18]。因此，在選擇幼小銜接的政策內容與政策工具時，不僅要考慮幼兒園與小學，也要關注家庭需要、兒童自身訴求、社會價值等，才有可能從根本上解決幼小銜接教育問題。

4.提高幼小銜接實施的可操作性

《實施方案》的可操作性與具體性是幼小銜接發展目標得以實現的關鍵。在《實施方案》中個別地方存在表述籠統，缺乏具體化措施。在組織實施中，主要涉及到“加強組織領導”“加大監督力度”“加大宣傳引導”等措施，包含“統籌各方資源”“支持經費和師資投入”等[19]，大部分是從宏觀角度提出，缺乏具體化的操作，如經費保障，是一項政策有效執行的強有力保障，但在文本中并未具體提到經費的投入占比等，也并未明確經費的責任主體。因此，幼小銜接《實施方案》的相關部分有必要進一步細化完善。

綜上所述，《實施方案》是幼小銜接工作開展的行動計劃，是科學幼小銜接機制建設的必備指南。目前，我國幼兒園和小學科學銜接的工作正處于試點探索和積累經驗的階段，在實踐中面臨諸多銜接方面的問題與挑戰。因此，我們需要不斷總結幼小科學銜接的經驗，優化完善幼小銜接的《實施方案》，引導幼小銜接的科學推進。