高速公路日常養護總承包管理模式研究與實踐*

姚佩林， 方瀅， 張爭奇， 成高立

(1.陜西寶漢高速公路建設管理有限公司 漢川分公司, 陜西 漢川 723000；2.長安大學 特殊地區公路工程教育部重點實驗室， 陜西 西安 710064；3.陜西高速機械化工程有限公司， 陜西 西安 710038)

高速公路多是由各線路運營公司進行日常養護管理，養管一體，實施過程中存在養護質量不達標、費用精準控制難度大、監管執行不到位等問題。同時由于現行養護管理體制的禁錮，日常養護還未完全實現管養分離，市場化改革不徹底，加上傳統養護管理模式的弊端，導致大量機械設備和人員閑置和浪費，不利于養護資金的節約。

漢川高速公路是國家公路網銀(川)昆(明)線(G85)陜西境內的重要路段，也是陜西省“2367”高速公路網規劃的3條南北縱線之一定(邊)漢(中)線的重要組成路段。針對傳統養護模式的弊端，在漢川高速公路養護管理中推行“分公司(工程養護科)→養護工區”的二級管理新模式，即總承包養護模式，逐步實現對日常養護工程的施工總承包。該文就總承包養護模式的概念、養護管理架構、實施流程及優越性進行分析。

1 總承包養護模式概述

日常養護是保障高速公路良好品質的重要保證，不斷完善與創新養護管理模式是高速公路體制改革的重要內容之一。近年來，中國部分省份高速公路逐步探索實行管養分離管理模式，嘗試將日常(或專項)養護工程按照市場合同承包的形式委托給有資質的專業養護單位來完成。按照日常養護市場化改革目標，著力解決管養一體模式存在的責任不清、效率低下、性價比不高等問題，采用高速公路日常養護總承包模式，通過招投標將日常養護作業工程承包給專業養護單位，實現公路養護管理職能與作業職能的分離。在養護總承包模式下，分公司擔當業主的角色，主要負責制定和下發養護相關標準及工作制度，不再直接介入養護作業，逐步減少養護設備配備等投資。總承包單位作為乙方，負責日常養護和小修保養作業，包括巡查、保養、制訂小修維修方案和維修質量自檢等，日常養護工作中所用設備及養護材料均由總承包單位自備，即包工包料。養護總承包模式的實施，明確了責任歸屬，簡化了養護工作流程，可提升養護作業的時效性和預防性養護的主動性，對保證養護質量、改善路況、提高道路服務水平具有重要意義。

2 養護管理架構

2.1 相關各方職責劃分

日常養護總承包模式下，養護管理實行分公司二級管理模式，即分公司(工程養護科)→養護工區→養護總承包方。如圖1所示，分公司(工程養護科)主要進行監督、考核，提供技術支持和資金保障，包括方案審核、計劃協調、合同管理(招投標管理、資金保障服務)、監督考核(質量、進度、安全、費用、環保抽查)；總承包單位主要按照合同約定進行巡查，及時有效地完成各項日常養護和小修保養，并對養護質量負主體責任，保證規范施工、安全高效、資料齊全；養護工區主要負責日常養護的監管、檢查管理和計量驗收等，包括制定工作標準，進行現場監管、計量確認、日常檢查考核(質量、進度、安全、費用、環保抽查)。

圖1 日常養護總承包模式下各方職責

2.2 運行過程管理

分公司(工程養護科)根據近年日常養護維修工程量和路況調查結果對未來一年的養護維修工程量進行預測，上報上級單位批準后，在社會上進行公開招投標確定適宜的日常養護總承包單位，簽訂日常養護總承包合同。日常養護工程主要分為日常保養、小修工程、應急工程、消防維保和綠化5個部分，實施流程見圖2。

圖2 總承包養護模式的實施流程

(1) 消防維保和綠化養護由分公司(工程養護科)通過詢價選擇專業單位實施，在總承包合同中另有明確約定。對于應急工程，各類應急工程所需隊伍和設備由總承包方選擇，并要達到各類應急工程所要求的人數和機械配置要求，設備和人員由分公司(工程養護科)應急領導小組統一調度指揮。

(2) 應急物資由分公司(工程養護科)按需統一調配至各養護工區，滿足應急需要。應急工程在前期處置階段由各養護工區組織相應應急隊伍實施，并由分公司(工程養護科)指導監管。

(3) 需要采取工程措施的應急工程由分公司(工程養護科)按照有關規定直接組織實施，其他工程則由養護工區進行監管。

(4) 對于路面工程、橋隧加固工程、交通安全工程和應急工程等專業性較強的單項工程，根據投入設備、專業人員、技術能力擇優選用項目總承包單位，確保工程質量和安全效能。

(5) 綠化養護、消防維保和橋隧定檢由養護工區實施“三同步”(同步上路進場、同步過程檢查、同步跟蹤結果)并簽字確認。分別按《漢川分公司綠化養護考核考評管理辦法》及《漢川分公司消防維保考核考評管理辦法》進行綠化養護、消防維保綜合月度檢查、季度考評和年度評定。

(6) 為路面保潔人員、應急隊伍、綠化養護人員、消防維保人員等購買不低于120萬元的人身意外保險。

2.3 合同管理

日常養護總承包管理模式下的合同管理可極大減少甲方的工作量，合同結構見圖3。甲方與總承包單位簽訂合同，將日常保養、小修工程等承包給總承包單位，甲方有權在總承包合同中特別約定由總承包單位將綠化類項目分包給專業隊伍，也可將特殊類工程如消防維保等進行專業承包。甲方涉及的承包合同只有總承包合同、專業承包合同，招標及合同管理工作量少，組織和協調工作量也大大減小，涉及的責任和義務減輕。

圖3 合同結構

3 實施流程

3.1 維修工作流程

養護工區人員或總承包方工作人員巡查發現病害后，及時上傳養護系統，并通知總承包單位、養護工區和養護科。若為常規性病害，則將病害的各種信息(包括圖片、類型、程度、位置)及處治方案等上傳養護系統，由養護科進行審批并留底，24 h后，不論養護科審批與否，均由養護工區監督總承包方進行施工；若為非常規性病害，則由養護工區制訂維修方案并上傳養護系統，養護科對維修方案進行審批或修改后，總承包單位按照維修方案進行施工，保證按時、保質、保量完成維修任務(見圖4)。

圖4 維修工作流程

3.2 職責權限及獎懲

總承包單位作為日常養護總包單位，負責制訂維修方案，確保方案符合相關技術規范要求，并對維修質量和使用期限負責。如果經養護工區檢測未能達到相關要求，如質量不達標、使用期限短等，則養護工區有權依據相關規定扣分，并根據獎懲制度對總承包單位進行懲罰；對得分95分及以上的進行獎勵。承包單位的最終考評結果計入信用分，影響總承包單位的信用等級。

養護工區對總承包單位主要行使監管職能，對病害位置及嚴重程度進行確認，監督總承包單位的病害處治過程，計量確認實際維修工程量，并對養護科負責，向養護科提交相關質量檢測結果和工程計量結果。

養護科負責審批總承包單位提交的病害維修申報表和處治方案，養護科有權對提交的維修方案提出異議，并要求總承包單位繼續完善養護方案；養護科對養護工區提交的檢測結果和計量結果進行審查與核查，確認后支付維修費用。

3.3 臨時增加工程量的處理

養護過程中可能出現合同簽訂的工程量清單與實際工程不符、清單子目不夠、工程量超出等情況。對于尚未明確或不可預見的所需材料、設備、服務的采購，施工中可能發生的工程變更等產生的不可預見費用，在合同簽訂時在工程量清單中設置暫列金(不超過估算總養護費用的20%)來解決。暫列金涉及的項目如下：應急演練；防汛搶險演練；除雪防滑保暢演練；突發事件應急演練；實際工程子目與清單子目不符，清單子目不夠；實際工程量超出。

3.4 應急工程管理

養護過程中，為應對大雪、汛期等突發情況，組建除雪防滑應急處置領導小組、防汛搶險應急處置領導小組及突發事件應急處置領導小組。領導小組組長由分公司主要領導擔任，副組長由分公司分管養護及路政的副經理擔任，成員為機關各部門、各中心站、隧道管理站及應急救援中隊的負責人。同時相應成立除雪防滑處置應急隊、防汛搶險處置應急隊及突發事件處置應急隊，應急隊伍和必要的養護機械設備由各養護總承包單位提供，由各中心站及各養護工區現場指揮、協調應急作業(見圖5)。

圖5 應急隊伍組成

3.5 專項工程管理

綠化、消防維保等專業性較強的工程由養護科專職(專業)負責人直接監管，養護工區全過程參與配合。日常巡查發現的一般問題，由養護工區指導承包單位解決，留底匯總報備工程養護科；日常巡查發現的較復雜問題，匯總上報養護科專職(專業)負責人，由養護科審批具體維修方案并監督總承包單位實施。

上述管理方法可解決高速公路傳統養護模式存在的一些問題，如缺少合同單價依據、投標報價過低、小修工程程序繁瑣及養護不及時、缺少專業的應急隊伍、小修保養類工程考核不規范等。該模式的實施將極大提高日常養護的質量和效率，節約養護資金，對加快高速公路日常養護的市場化改革具有重要意義。

3.6 中標單價調整

總承包單位投標時個別細目單價過低，可能導致不能保質、保量完成養護任務。招投標時，甲方應對中標單位進行不平衡報價評估，根據評估結果對中標單位的報價進行調整，保證在承包期限內工程量清單上的報價沒有太大波動。

4 不同高速公路日常養護模式對比分析

4.1 不同高速公路的養護管理模式

對與漢川高速公路管理模式及路齡相近的高速公路A、B、C的日常養護相關情況進行調查，包括管理機構、發包內容、養護期限及養護費用，基本情況見表1。

表1 不同高速公路的基本情況

高速公路A的日常養護采用對外發包形式，實行養護市場化體制，本著不養設備、不養人、管養分離的原則，實行工程部→養護工區的二級管理模式，其組織機構見圖6。隨著養護市場化進程的推進，養護工區從成立之初自管自養的生產型部門逐步轉型為管理型部門。工程部負責計劃、規劃、合同、招投標等管理，其主要職能是監管。養護工區負責道路日常管理及一般專項、中修的現場管理。

圖6 高速公路A的組織機構

高速公路B采用分公司(工程養護科)→各管理所→養護股的三級管理模式，未實現管養分離。通過招投標將日常養護作業承包給專業養護單位，行使監管職能的是甲方，即管理所，其組織機構見圖7。分公司主要負責監督和考核、提供技術支持和資金保障、支付等；日常養護質量由總承包單位負責；管理所主要負責日常養護監管和檢查管理、審定養護計劃與方案、下達維修通知單等。

圖7 高速公路B的組織機構

高速公路C的養護模式和高速公路B類似，未實現管養分離，屬于管養一體，采用三級管理模式。分公司將日常養護工程對外總承包，養護合同由分公司與養護施工方簽訂，養護費用由管理所向養護單位支付，管理所行使主要監管職能。分公司(養護科)主要負責監督和考核、提供技術支持和資金保障、支付等；管理所主要負責對總承包方的監督、檢查、管理等；總承包方主要負責日常養護工程的作業、施工檢查等，對日常養護質量負責。

4.2 日常養護模式對比分析

4.2.1 管理機構對比分析

4條高速公路中，高速公路A與漢川高速公路采用二級管理模式，管理機構相近，主要由養護工區對總承包方進行監管；高速公路B、C采用三級管理模式，設管理所，行使主要監管職能的是管理所。不同高速公路養護管理機構對比見表2。

表2 不同高速公路養護管理機構對比

從表2可看出：高速公路B、C設置管理所，管理所和養護股任務較重，而養護科任務較輕，養護工程任務分配不均。而二級管理模式下的漢川高速公路各部門養護任務分配較均衡，不設管理所，養護工區行使監管職能，不僅機構設置簡單，而且上下級之間協調方便，人工費減少，有利于分公司(養護科)掌握路況信息，也有利于提升養護質量和效率。從管理學的角度，漢川高速公路養護管理機構設置其有一定推廣價值。

4.2.2 發包內容對比分析

4條高速公路的日常養護發包內容相近，漢川高速公路的日常養護發包內容包括路基、路面、橋梁涵洞、隧道、交通安全設施、綠化等(見表3)。對于綠化工程，漢川高速公路經過總承包單位將其分包給專業養護隊伍；對于消防維保類工程，漢川高速公路將其進行專業分包。專業的事情請專業的人做，不僅有利于養護質量和效率提升，而且能使專用設備、人員得到充分利用，最大化降低養護費用。

表3 發包內容的全面性

4.2.3 承包期限對比分析

養護承包期限可根據道路使用年限和路況發展趨勢適當調整。各高速公路的日常養護承包期限見圖8。

圖8 各高速公路日常養護的承包期限

由圖8可知：高速公路A、B、C的日常養護承包期限均為3年，而漢川高速公路的日常養護承包期限初定為3年，之后根據承包人養護質量可以續簽1～2年。相比而言，漢川高速公路的承包期限更靈活，可變空間大，更具合理性和科學性。

4.2.4 養護費用對比分析

如圖9所示，4條高速公路中，漢川高速公路每公里的養護費用最少，其次是高速公路A，高速公路B的養護費用最高。漢川高速公路和高速公路A均采用二級管理模式，說明采用二級管理模式可提高養護效率，節約養護資金，其經濟性比三級管理模式好。相較于高速公路A，漢川高速公路的養護費用更低，這可能是由于其管理機構、發包內容、承包期限及過程管理不同。從經濟的角度，推薦選用漢川高速公路養護管理模式。

圖9 各高速公路的日常養護費用比較

5 日常養護總承包管理模式的優越性分析

高速公路日常養護總承包模式在漢川高速公路上試點推行2年來，通過日常保潔、防汛演練、路產修復等工程的開展，業主與承包商之間的溝通愈加順暢，其與傳統模式的對比見表4。

表4 高速公路日常養護總承包管理模式的優越性分析

6 結語

結合漢川高速公路日常養護二級管理模式，以預防性養護為指導，探索日常養護市場化管理模式，實行養護總承包管理模式。總承包模式的實施，一方面實現了日常養護工程全部對外承包，養護部門職能轉為管理型，創新了養護管理，提高了養護管理質量和效率；另一方面解決了缺少合同單價依據、投標報價過低、小修工程程序繁瑣及養護不及時、缺少專業應急隊伍等問題，明確了責任歸屬，簡化了養護工作流程，達到了質、效雙贏。該模式的實施將極大提高日常養護質量和效率，節約養護資金，對加快高速公路日常養護市場化改革具有重要意義。

養護總承包的終極目標是延長高速公路全壽命周期，推遲大中修工程到來年限，降低公路養護成本，減少由于大中修次數過多對高速公路經濟效益和社會效益的不良影響。建議將高速公路總承包養護推廣到以地區為單位，整合形成路網級養護總承包，最終發展成全過程總承包養護，真正達到降本提質增效、延長高速公路全壽命周期和提升高速公路服務能力的目標。