基于高速公路PPP項目的競爭中立調(diào)整研究

羅浩文

(湖南省交通運輸廳 交通建設(shè)造價管理站， 湖南 長沙 410117)

1 研究背景

政府與社會資本合作(Public Private Partnerships,PPP)是推進(jìn)高速公路建設(shè)的重要模式，其中社會資本是指民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)，不包括推出PPP項目的本級政府下屬政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)(上市公司除外)。按照財政部《政府和社會資本合作物有所值評價指引(修訂版征求意見稿)》的規(guī)定，在選擇是否采用PPP模式之前，要按程序進(jìn)行物有所值(Value for Money,VfM)評價。VfM評價分為定量評價和定性評價，先進(jìn)行定量評價，再進(jìn)行定性評價，根據(jù)評價結(jié)果確定是否采用PPP模式。定量評價是VfM評價的基礎(chǔ)，在采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資運營方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值(PPP值)與公共部門比較值(Public Sector Comparator,PSC值)的比較(VfM=PSC值-PPP值，見圖1)，判斷采用PPP模式對項目全生命周期成本的降低幅度。

圖1 VfM/PSC圖示

根據(jù)《政府和社會資本合作物有所值評價指引(修訂版征求意見稿)》，PSC值為建設(shè)和運營維護(hù)凈成本、競爭中立調(diào)整、全部風(fēng)險成本的全生命周期現(xiàn)值之和，其中競爭中立調(diào)整主要是指采用政府傳統(tǒng)投資運營方式實施項目比采用PPP模式實施項目少支出的稅額。準(zhǔn)確測算PSC值是進(jìn)行VfM評價的關(guān)鍵。目前對PSC值測算的研究集中在風(fēng)險分擔(dān)、折現(xiàn)率、成本計算等方面，專門對競爭中立調(diào)整的研究較少。林曉言等參考英國模式，將競爭性中立調(diào)整確定為資金成本、土地使用費、政府設(shè)施租賃費、印花稅、工資稅、政府管理費、其他稅收7項。蘇汝劼等認(rèn)為在公共部門與私人部門的競爭中，政府的公有制屬性使其在某些方面存在潛在優(yōu)勢，而在其他方面處于競爭劣勢，競爭性中立調(diào)整不能只關(guān)注政府少支出的土地費用、行政審批費用和有關(guān)稅費，也要考慮政府人力成本與管理費高于私人部門。蘇華指出競爭中立通常包括少支出的土地費用、行政審批費用、有關(guān)稅費等，并研究了競爭中立調(diào)整的重點即傳統(tǒng)模式與PPP模式的資金成本差異。王丹宇、劉廣生等指出競爭中立是指公共部門獲得的體制性競爭優(yōu)勢，競爭中立調(diào)整是將這種優(yōu)勢移除。鐘云等提出競爭中立調(diào)整不考慮不同管理水平帶來的績效和效率差異。

上述對競爭中立調(diào)整的探討大都較簡略，且都是基于公私合作的框架而不是政府與社會資本合作的框架分析競爭中立調(diào)整。當(dāng)PPP模式的參與者不再局限于私人企業(yè)時，參與雙方的競爭中立內(nèi)涵必然會發(fā)生相應(yīng)變化。該文根據(jù)中國高速公路PPP項目的實際情況，從國有企業(yè)為代表的社會資本方的角度對競爭中立調(diào)整的制度中立、信貸中立、監(jiān)管中立和稅收中立4個方面進(jìn)行分析，完善競爭中立的內(nèi)涵，準(zhǔn)確計算PPP項目的VfM值。

2 PPP項目的競爭中立

2.1 競爭中立的概念

競爭中立的概念最早可追溯至20世紀(jì)90年代澳大利亞國有企業(yè)的公司化改革。澳大利亞政府發(fā)現(xiàn)即使國有企業(yè)完成公司化改革，仍能從政府層面獲得稅收減免和補(bǔ)貼政策等優(yōu)惠，還是在相當(dāng)程度上損害了市場競爭。為此，澳大利亞財政部和國庫部在2004年聯(lián)合發(fā)布《澳大利亞政府對經(jīng)理人的競爭中立指引》，要求國有企業(yè)不得享有針對私營企業(yè)的體制性競爭優(yōu)勢。在該政策執(zhí)行過程中，又進(jìn)一步提出了保證競爭中立的明確要求：政府的商業(yè)行為不得享有比其他市場競爭者更為優(yōu)惠的稅收減免、信貸成本和政策環(huán)境。

美國在2008年后積極推行競爭中立原則，認(rèn)為競爭中立是為了確保國有企業(yè)和私營企業(yè)在市場上競爭的公平性，國有企業(yè)不應(yīng)享有政府賦予的優(yōu)于其他市場競爭對手的優(yōu)惠政策，政府應(yīng)實行稅收中立、債務(wù)中立和監(jiān)管中立。美國還在2012年4月聯(lián)合歐盟發(fā)出《歐盟與美國就國際投資共同原則的聲明》，認(rèn)為競爭中立原則應(yīng)包括開放及非歧視的投資環(huán)境、公平的市場競爭環(huán)境、強(qiáng)而有力的投資保護(hù)措施、公平和有約束力的爭端解決方式、健全且透明的公眾參與規(guī)則、負(fù)責(zé)任的商業(yè)行為準(zhǔn)則、國家安全審查制度。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)提出的競爭中性概念則不局限于國有企業(yè)對私營企業(yè)享有的競爭優(yōu)勢，而是指在特定經(jīng)濟(jì)市場中，沒有任何企業(yè)收到不當(dāng)競爭利益或損害。不過企業(yè)在市場中經(jīng)常會由于所有權(quán)性質(zhì)、提供的產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)等因素，在競爭中享有特殊待遇。這種情況特別容易出現(xiàn)在國有企業(yè)與私營企業(yè)同時存在的“混合型”經(jīng)濟(jì)中，國有企業(yè)獲得對私營企業(yè)的特殊優(yōu)勢。OECD強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)的競爭中立，針對競爭中立規(guī)則進(jìn)行了持續(xù)而深入的探討，明確了國有企業(yè)競爭優(yōu)勢的來源和相應(yīng)的規(guī)制措施。

綜上，競爭中立并沒有統(tǒng)一、系統(tǒng)的定義，但都強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)與私營企業(yè)的公平競爭，側(cè)重對國有企業(yè)的優(yōu)勢進(jìn)行限制，強(qiáng)調(diào)競爭的形式公平。湯婧歸納應(yīng)用競爭中立需具備的3個關(guān)鍵因素為國有企業(yè)的認(rèn)定、活動是否具有商業(yè)性質(zhì)并以銷售行為作為其主要收益來源、是否有現(xiàn)存或潛在的競爭對手。盧均曉等則強(qiáng)調(diào)競爭的實質(zhì)公平，提出實質(zhì)競爭中立的概念，認(rèn)為在市場中應(yīng)平等對待各類所有制企業(yè)，各類所有制企業(yè)應(yīng)平等競爭，平衡各類所有制企業(yè)的競爭優(yōu)勢和競爭劣勢，既要消除國有企業(yè)的競爭優(yōu)勢，又要彌補(bǔ)私營企業(yè)的競爭劣勢，使兩者能在相對均衡的條件下公平競爭。

2.2 政府與社會資本合作的競爭中立

中國的PPP模式有許多獨具特色的因素，主要由中國以國有經(jīng)濟(jì)為主、私營經(jīng)濟(jì)為重要補(bǔ)充的經(jīng)濟(jì)體制決定。中國將PPP概念中的公共部門代之為政府部門，私人部門代之為社會資本。根據(jù)交通運輸部2017年發(fā)布的《收費公路政府與社會資本合作操作指南》和財政部2014年發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》，社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的各類國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)及其他投資、經(jīng)營主體，不包括本級政府所屬融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)。

國務(wù)院2014年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》、2016年發(fā)布的《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》和2017年印發(fā)的《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》提出要實行競爭中立制度，并從市場監(jiān)管、國企改革、市場準(zhǔn)入、公平競爭審查等方面提出了競爭中立要求。競爭中立是政府與社會資本合作模式的重要內(nèi)容。根據(jù)財政部2016年發(fā)布的《政府和社會資本合作物有所值評價指引(修訂版征求意見稿)》，競爭中立調(diào)整值主要是指采用政府傳統(tǒng)投資運營方式實施項目比采用PPP模式實施項目少支出的稅額，這個定義不能概括政府與社會資本合作模式競爭中立調(diào)整的內(nèi)容，必須予以擴(kuò)展才能符合項目建設(shè)的實際情況。

據(jù)財政部PPP中心的統(tǒng)計，截至2021年6月末，全國累計在庫項目10 126個，投資額15.7萬億元；累計簽約落地項目7 422個，投資額12.1萬億元，落地率73.3%；累計開工建設(shè)項目4 514個，投資額7萬億元，落地項目開工率60.8%。中國PPP項目社會資本的參與主體為國有企業(yè)，競爭中立更接近于OECD提出的概念，即在特定經(jīng)濟(jì)市場中沒有任何企業(yè)收到不當(dāng)競爭利益或損害。

OECD建議政府從8個維度落實競爭中立，分別為優(yōu)化政府商業(yè)活動、識別國有企業(yè)成本、國有企業(yè)的社會成本補(bǔ)償、國有企業(yè)商業(yè)活動實現(xiàn)合理回報、監(jiān)管中立、稅收中立、信貸中立和公平的政府采購。高速公路PPP項目由于規(guī)模大、時間長、技術(shù)復(fù)雜、與項目所在地社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切，其競爭中立的內(nèi)容與一般項目側(cè)重點不同，考慮政府傳統(tǒng)投資運營方式獲得的體制性優(yōu)勢，如行政管理便利、融資成本和稅費減免等，結(jié)合OECD的建議，將競爭中立歸納為制度中立、信貸中立、監(jiān)管中立和稅收中立4個方面。

3 競爭中立分析

3.1 制度中立

高速公路項目是典型的線性工程，項目公司除接受交通行業(yè)主管部門管理外，還要遵守國土、環(huán)保、水利等部門的規(guī)定，更重要的是要與項目所在地的政府部門進(jìn)行工作協(xié)調(diào)。社會資本尤其是民營企業(yè)往往要承擔(dān)較高的制度性交易成本，就高速公路而言，這種制度性交易成本以征地拆遷成本為代表。主要原因在于采用傳統(tǒng)模式的建設(shè)單位作為政府的代理人，與地方政府具有長期合作關(guān)系，更易建立穩(wěn)定的委托代理關(guān)系。

采用傳統(tǒng)模式時，交通主管部門通常會代表建設(shè)單位在整個建設(shè)周期與地方政府保持一種友好平等的協(xié)調(diào)關(guān)系，社會資本則缺乏這樣的條件，尤其是在征地拆遷方面，社會資本更是處于不利的地位。按照現(xiàn)行法律，征地拆遷只能由縣、區(qū)及以上人民政府組織實施。同時由于高速公路項目建設(shè)周期較長，征地拆遷成本并不是一次性支付，除獲得土地使用權(quán)支付的征地拆遷補(bǔ)償費等直接成本外，還有在建設(shè)過程中支付的維持成本、救濟(jì)成本、沖突成本和扶貧成本等間接成本。這種間接成本即為征地拆遷交易成本。

政府采用傳統(tǒng)高速公路建設(shè)模式時，往往由交通行政主管部門出面與地方政府達(dá)成征地拆遷包干協(xié)議。如湖南省交通運輸廳推行“總包干”模式，由省交通運輸廳與項目所在地市州政府簽訂征地拆遷包干合同協(xié)議書，市政府再與縣、區(qū)政府簽訂征地拆遷經(jīng)費包干協(xié)議。凡屬于市州地方政府承擔(dān)的風(fēng)險，在征地拆遷風(fēng)險費中支付補(bǔ)償費用，不足部分由市州財政安排資金解決。這既賦予了市州政府對預(yù)算包干資金調(diào)劑、支配、使用的權(quán)力，又明確了政府承擔(dān)的相應(yīng)風(fēng)險。由此將一部分間接成本風(fēng)險轉(zhuǎn)移到了地方政府，可防止征拆費用隨著建設(shè)過程不斷增加，避免征地拆遷資金虛高。姜海等對征地拆遷交易成本的分?jǐn)偳闆r進(jìn)行研究，通過征地博弈試驗，發(fā)現(xiàn)存在上級干預(yù)的情況下地方政府是征地博弈交易成本最主要的承擔(dān)者，從理論上說明了傳統(tǒng)模式高速公路建設(shè)項目可以將部分征地拆遷成本轉(zhuǎn)移至地方政府。

以社會資本作為投資人的PPP高速公路項目則無法獲得這樣的合同安排，即使通過交通主管部門達(dá)成了征地拆遷總包干協(xié)議，但由于缺乏交通行政管理部門的持續(xù)干預(yù)，在執(zhí)行過程中無法讓地方政府承擔(dān)更多的成本。按照上文確定的競爭中立概念，這部分增加的征地拆遷成本屬于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中競爭位置不同而導(dǎo)致的額外費用，在PSC評價時應(yīng)計入競爭中立調(diào)整值。

3.2 信貸中立

信貸中立是競爭中立的重點內(nèi)容。如果社會資本是民營企業(yè)，則信貸中立的競爭中立調(diào)整值比社會資本是國有企業(yè)時更大。私營企業(yè)可通過銀行貸款，也可通過發(fā)行債券等方式籌集資金，但無論采取什么方式，其籌資成本都高于傳統(tǒng)模式的籌資成本。蘇華結(jié)合美國路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的情況，對傳統(tǒng)模式與PPP模式的資金成本差異進(jìn)行分析，認(rèn)為兩者的資金成本差異主要包括市政債券的稅收優(yōu)惠、政府債券和私人債券的風(fēng)險成本、社會成本差異及股東構(gòu)成與代理成本差異。

根據(jù)王俊豪等的研究，當(dāng)社會資本為民營企業(yè)時，融資成本一般在6%以上，甚至商業(yè)銀行還要求將30%或更高的貸款資金返存到銀行，此時民營企業(yè)的貸款年利率達(dá)到8%以上，而國有企業(yè)的融資成本只有3%左右。李廣子等研究發(fā)現(xiàn)，即使是民營上市公司，由于其民營身份而不得不承擔(dān)比國有企業(yè)更高的債務(wù)融資成本，對于那些非上市的民營企業(yè)，信貸歧視可能更嚴(yán)重。民營企業(yè)信貸歧視的原因為：1) 由于存在其他方面利益，相同條件甚至更不利的情況下，銀行更愿意貸款給國有企業(yè)而不是民營企業(yè)，因為此時銀行追求的目標(biāo)不單是利潤最大化；2) 由于銀行可能掌握更多國有企業(yè)的信息，銀行更易判斷國有企業(yè)的信用水平；3) 其他市場對民營企業(yè)的歧視也會影響銀行的決策；4) 由于國有企業(yè)陷入財務(wù)困境時可以得到政府的救助，其風(fēng)險比民營企業(yè)低。

當(dāng)社會資本為國有企業(yè)或國有企業(yè)參股時，信貸歧視的情況會有所好轉(zhuǎn)。根據(jù)宋增基等的研究，民營控股公司中的國有股權(quán)對企業(yè)獲得銀行貸款有顯著正影響，一般情況下，含有國有股權(quán)的公司比未含國有股權(quán)的公司能獲得更多的融資便利。民營企業(yè)通過引入國有股權(quán)傳遞了一種得到政府保護(hù)的信號，相對于其他條件相同的民營企業(yè)，銀行更愿意將長期貸款配置給含有國有股權(quán)的民營企業(yè)。

3.3 監(jiān)管中立

交通運輸行業(yè)主管部門對高速公路項目從立項、設(shè)計、建設(shè)、運營都有詳細(xì)而明確的監(jiān)管規(guī)定。監(jiān)管集中于質(zhì)量、安全、投資及服務(wù)水平等方面，一般按照規(guī)定的基本建設(shè)程序，通過設(shè)計文件審批、質(zhì)量安全督查、造價督查的方式實施。采用傳統(tǒng)模式建設(shè)高速公路項目時，政府并不是真正意義上的直接投資人，需委托其他職能單位如高速公路管理局、交通投資集團(tuán)、高速公路建設(shè)開發(fā)公司等負(fù)責(zé)建設(shè)，對建設(shè)項目從立項、設(shè)計、招標(biāo)、建設(shè)直到竣工全過程的質(zhì)量、安全、投資等進(jìn)行監(jiān)管，不僅承擔(dān)行業(yè)管理的責(zé)任，也承擔(dān)一部分項目管理責(zé)任，呈現(xiàn)介入深、跨度大、程序嚴(yán)、責(zé)任重的特點。采用PPP模式時，政府監(jiān)管集中于項目的產(chǎn)出績效和服務(wù)質(zhì)量，一般只承擔(dān)行業(yè)管理責(zé)任。政府在傳統(tǒng)模式建設(shè)項目和PPP模式建設(shè)項目監(jiān)管中發(fā)揮的作用并不一致，故其監(jiān)管成本也不同，政府對采取傳統(tǒng)模式建設(shè)的高速公路項目的監(jiān)管程度更深、力度更大，自然成本也更高，采用PPP建設(shè)模式節(jié)約的監(jiān)管成本應(yīng)計入競爭中立調(diào)整值。

3.4 稅收中立

目前PPP項目實施過程一般涉及3個主體：1) 項目實施機(jī)構(gòu)，指政府或其指定的相關(guān)職能部門或事業(yè)單位，湖南省高速公路PPP項目的實施機(jī)構(gòu)一般是湖南省交通運輸廳，負(fù)責(zé)PPP項目的準(zhǔn)備、招標(biāo)、監(jiān)管和移交等；2) 社會資本，負(fù)責(zé)項目的融資、設(shè)計、建設(shè)、運營和協(xié)助移交等；3) 項目公司，即由社會資本成立或與政府合股成立的實現(xiàn)PPP投資協(xié)議的管理公司。實施過程一般要經(jīng)歷項目識別、準(zhǔn)備、采購、建設(shè)、運營和移交6個階段，其中建設(shè)、運營和移交3個階段涉及的稅收政策可能與傳統(tǒng)模式有區(qū)別。

目前中國還沒有針對PPP項目的特殊稅收政策。PPP模式下社會資本及項目公司都以盈利為目的，該特性決定了PPP模式在稅政適用上與其他經(jīng)營方式區(qū)別不大。高速公路PPP項目大都是經(jīng)營性項目，也有一些準(zhǔn)經(jīng)營性項目，需要政府進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)助。和傳統(tǒng)模式相比，稅收差異主要體現(xiàn)在政府補(bǔ)助如何征稅和資產(chǎn)移交如何征稅。根據(jù)黃卓蓉的研究，高速公路車輛購置稅補(bǔ)貼屬于有專項用途的財政資金，項目公司取得的車輛購置稅補(bǔ)貼無論是定性為資本性資金還是補(bǔ)助性資金，均不屬于增值稅和企業(yè)所得稅征收范圍。資產(chǎn)移交階段如何征稅沒有明確的規(guī)定，高速公路PPP項目中，社會資本在移交階段一般為無償移交，但增值稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅“視同銷售”的規(guī)定使項目無償移交也面臨被征稅的風(fēng)險。

4 競爭中立調(diào)整

綜上，在目前中國高速公路PPP模式的基本框架下，公共部門和社會資本的競爭中立內(nèi)容遠(yuǎn)不止稅收這一項，至少包括制度中立、信貸中立、監(jiān)管中立和稅收中立。競爭中立調(diào)整為各項競爭中立費用之和(見表1)。

表1 競爭中立調(diào)整

5 結(jié)語

高速公路PPP項目采用PSC評價法計算VfM值時，任何疏忽和假設(shè)條件的改變都會導(dǎo)致結(jié)果的變化，應(yīng)全面考慮，根據(jù)社會資本的性質(zhì)和項目特點綜合考慮制度中立、信貸中立、監(jiān)管中立和稅收中立計算競爭中立調(diào)整值，確保假設(shè)合理、計算準(zhǔn)確、計算結(jié)果最大程度反映實際情況。