基于“放管服”背景下科研單位內(nèi)部審計問題分析

崔 燦

一、“放管服”背景下對科研單位實施內(nèi)部審計的意義

（一）研究背景

1.科研單位“放管服”政策改革。2014年3月，國務院印發(fā)《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號），提出了改進加強科研項目和資金管理的總體要求，加強科研項目和資金配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實行科研項目分類管理，改進科研項目管理流程，改進科研項目資金管理，加強科研項目和資金監(jiān)管，并對制度建設和責任落實提出了指導性意見。同年12月，國務院印發(fā)《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕64號），提出要推動以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，促進我國科技創(chuàng)新發(fā)展，要更加聚焦國家目標，更加符合科技創(chuàng)新規(guī)律，更加高效配置科技資源，更加強化科技與經(jīng)濟緊密結(jié)合，最大限度激發(fā)科研人員創(chuàng)新熱情，充分發(fā)揮科技計劃（專項、基金等）在提高社會生產(chǎn)力、增強綜合國力、提升國際競爭力和保障國家安全中的戰(zhàn)略支撐作用。

2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號），標志著科研單位“放管服”改革正式啟動。意見進一步對深化改革創(chuàng)新、形成充滿活力的科技管理和運行機制提出了總體要求，明確強調(diào)要改進中央財政科研項目資金管理；完善中央高校、科研院所差旅會議管理；完善中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理；完善中央高校、科研院所基本建設項目管理；規(guī)范管理，改進服務；加強制度建設和工作督查，確保政策措施落地見效等，為科研單位“放管服”改革提出了指導性意見。

2018年7月，國務院印發(fā)《關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25號）；2019年1月，國務院辦公廳印發(fā)《關于抓好賦予科研機構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關文件貫徹落實工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕127號）等，政府相關部門先后還制定出臺了一系列政策配套文件，推進科技“放管服”政策落地實施，在賦予科研單位和科研人員自主權(quán)和激發(fā)活力方面取得了顯著效果，受到了科研單位和科研人員擁護歡迎。

2.內(nèi)部審計的新形勢、新要求。內(nèi)部審計是部門、單位內(nèi)部經(jīng)濟管理的重要環(huán)節(jié)，是國家審計的有益補充和拓展延伸，是審計事業(yè)的基礎和重要組成部分，是實現(xiàn)審計全覆蓋的基礎保障。內(nèi)部審計涵蓋我國經(jīng)濟社會的各個領域，具有全面性、專業(yè)性、連續(xù)性優(yōu)勢，具有國家審計和社會審計難以替代的獨特作用。2018年3月，黨中央組建了中央審計委員會作為決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，進一步加強黨中央對審計工作的領導，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好地發(fā)揮審計監(jiān)督作用。同年9月，審計署內(nèi)部審計指導監(jiān)督司成立，推動建立健全內(nèi)部審計制度，指導內(nèi)部審計機構(gòu)開展業(yè)務，監(jiān)督內(nèi)部審計職責履行情況。

（二）研究意義

1.指導意義。2016年以來，一方面是加強科技“放管服”體制改革，國家出臺一系列政策減輕科研人員負擔，釋放科技創(chuàng)新活力，調(diào)動科研人員的積極性，激勵科研人員潛心科研、攻堅克難，提升創(chuàng)新能力和關鍵領域核心技術攻關能力，為實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、建設世界科技強國提供政策支撐。另一方面是黨和國家監(jiān)督體系不斷強化完善，“全面審計”“建立健全黨和國家監(jiān)督體系”呼聲連連，黨和政府對內(nèi)部審計制度規(guī)定及政策規(guī)劃正在改進，國家監(jiān)督體制也在逐步健全。本文研究有助于科研單位進一步規(guī)范管理，提升管理水平，科研人員積極主動探索“能做事，花好錢，不出錯”的路徑，激發(fā)他們的積極性和創(chuàng)造性。

2.現(xiàn)實意義。我單位是本系統(tǒng)內(nèi)部審計工作的主要業(yè)務實施單位，具有系統(tǒng)內(nèi)財會、資產(chǎn)管理方面穩(wěn)定且專業(yè)的專家團隊，通過認真履行內(nèi)部審計監(jiān)督職能，將領導干部經(jīng)濟責任審計、部門預算項目專項審計、預算執(zhí)行審計、內(nèi)部控制檢查、財務收支檢查等作為審計工作的重點。同時，不斷完善工作機制，不斷拓展審計業(yè)務領域，不斷提升審計質(zhì)量和成效，在促進系統(tǒng)內(nèi)各單位財務、資產(chǎn)管理工作規(guī)范開展，促進領導干部廉潔從政、依法理財?shù)确矫姘l(fā)揮了積極作用。研究近三年對系統(tǒng)內(nèi)科研單位內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的典型問題，以結(jié)果為導向反觀科研單位內(nèi)部管理存在問題，分析問題產(chǎn)生的原因，既是對近幾年科研單位實施內(nèi)部審計工作成果的總結(jié)和梳理，又是為進一步做好科研單位內(nèi)部審計提供實踐經(jīng)驗，具有非常重要的現(xiàn)實指導意義。

二、對科研單位內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題的分析

筆者選取2017-2019年對科研單位開展內(nèi)部審計的16篇審計報告進行梳理分析，所涉及的問題主要分布在財務管理、資產(chǎn)管理、內(nèi)部控制管理、所辦企業(yè)監(jiān)管、基建項目管理、科研經(jīng)費管理和其他問題等7個方面，近200個問題，詳見表1所示。

表1 科研單位內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題匯總表

（一）財務管理方面存在的問題

審計發(fā)現(xiàn)，財務管理存在的問題主要集中在財務收支管理、會計基礎工作、往來款項、擴大項目開支范圍或擠占經(jīng)費、“三公”經(jīng)費、會議費、預算管理等方面，表現(xiàn)為核算不規(guī)范、收支不全、列支依據(jù)不完整、現(xiàn)金坐收坐支、重復付款、虛假發(fā)票等多種形式，反映了科研單位在財務管理中存在著突出短板，強化科研單位財務收支管理依舊是亟須解決的關鍵所在。往來款項、預收款項長期掛賬未清理的問題雖是老生常談，卻依然普遍存在，仍需下大力氣去清理規(guī)范。

（二）資產(chǎn)管理方面存在的問題

審計發(fā)現(xiàn)，資產(chǎn)管理存在的問題主要集中在賬實不符、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)使用管理、資產(chǎn)出租出借、資產(chǎn)采購程序等方面，表現(xiàn)為資產(chǎn)賬實不符、未及時增減資產(chǎn)賬、資產(chǎn)折舊核算不規(guī)范等多種形式。近年來，國家一直較為重視資產(chǎn)出租出借、資產(chǎn)采購及處置管理等，相繼出臺了多項制度規(guī)范，但實際執(zhí)行中仍存在諸多管理弱項和盲點，科研單位資產(chǎn)管理能力需要進一步規(guī)范提升。同時，科研單位多是各類科研大型儀器設備的管理者和使用者，必須著力強化資產(chǎn)管理意識。

（三）內(nèi)部控制管理方面存在的問題

審計發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部控制管理存在的問題主要集中在合同內(nèi)部控制、專用材料和科研副產(chǎn)品內(nèi)部控制、單位內(nèi)部制度制定與執(zhí)行、單位業(yè)務內(nèi)部控制、財務收支內(nèi)部控制、檔案內(nèi)部控制、資產(chǎn)相關內(nèi)部控制管理等方面。其中，科研單位合同的簽訂、管理、履約等方面的問題最為突出。專用材料及科研副產(chǎn)品管理是科研單位特有的經(jīng)濟事項，其在采購、管理、使用與處置等方面管理存在一定的漏洞和風險容易被忽視，需要進一步強化?？蒲袉挝恢贫戎贫ㄅc執(zhí)行不到位的情況也較為明顯，內(nèi)控規(guī)程制定修訂仍然存在不完善的地方，風險防控點仍然需要進一步梳理完善。

（四）所辦企業(yè)監(jiān)管方面存在的問題

審計發(fā)現(xiàn)，單位所辦企業(yè)監(jiān)管存在的問題主要集中在管理不完善、財務收支不規(guī)范、資產(chǎn)使用不當、事企不分等方面。特別是對外投資程序履行規(guī)范性、向企業(yè)出借資金以及所辦企業(yè)日常經(jīng)營管理方面存在的問題屬于此類問題的重點。將科研單位資產(chǎn)無償或者低價給所辦企業(yè)使用，以及履行程序不規(guī)范也是其表現(xiàn)突出的問題。所辦企業(yè)財務收支問題主要集中在會議費、勞務費以及會計核算等方面，仍然需要進一步規(guī)范。

（五）基建項目管理方面存在的問題

審計發(fā)現(xiàn)，基建項目管理存在的問題主要集中在項目資金使用、項目實施過程、履行規(guī)定程序等方面。科研單位基建項目資金使用問題最為突出，主要集中在項目資金收支管理、會計核算、履約保證金收支、項目資金超預算等方面。項目實施過程中，存在基建項目合同簽訂與執(zhí)行不規(guī)范、項目實施過程中擅自變更項目建設內(nèi)容、建設標準，基建項目執(zhí)行進度慢等問題?；椖恳?guī)定程序履行方面，存在采購進口設備未按規(guī)定報批、未及時辦理項目竣工決算手續(xù)、未及時辦理固定資產(chǎn)移交手續(xù)等問題。

（六）科研經(jīng)費管理方面存在的問題

審計發(fā)現(xiàn)，科研經(jīng)費管理的問題主要集中在科研經(jīng)費核算、間接費用、自行留用項目資金、未明確項目任務等方面。在“放管服”政策要求下，科研單位普遍放松了對科研經(jīng)費管理，經(jīng)費基礎核算工作是明顯的弱項，經(jīng)費支出管理也需要進一步規(guī)范。

（七）其他方面存在的問題

除此之外，審計發(fā)現(xiàn)的其他問題，主要是績效管理、銀行賬戶管理、單位重大事項管理、工資績效管理、單位特殊事項管理等方面。

三、科研單位存在問題的原因分析

（一）政策新要求與現(xiàn)有管理水平不匹配

“放管服”形勢下，國家大力支持科研單位激發(fā)科技創(chuàng)新，形成充滿活力的科技管理運行機制，資金、政策方面給予持續(xù)支持保障。但科研單位自身監(jiān)督管理職能發(fā)揮作用始終有限，有些科研人員仍然不能正確理解“放”與“管”的有機結(jié)合，部分科研單位仍然認為各項財經(jīng)制度在限制他們發(fā)揮作用，影響科學研究，分散工作精力。財務監(jiān)督與被監(jiān)督的矛盾仍然存在，科研單位不同程度地還在“放”與“管”之間博弈，政策支持

與管理手段尚不匹配。

（二）機構(gòu)設置、人員配置與工作實際不匹配

一方面，在現(xiàn)有體制下，科研單位受“三定”方案限制，要充分權(quán)衡科研和綜合管理方面機構(gòu)設置和人員配置造成單位側(cè)重科研力量補充完善，壓縮綜合部門配置指標，一定程度上也壓縮了財務部門人員配置，甚至有的單位提出“取消行政部門”的說法。很多財務人員工作超負荷運轉(zhuǎn)，難以發(fā)揮財務管理職能作用。另一方面，招錄科研人員要求最低學歷往往是碩士研究生，有的行業(yè)只要博士研究生；而招錄行政人員學歷要求則?？?、本科足矣。與科研人員相比，行政人員數(shù)量少，素質(zhì)低，相對弱勢，缺乏話語權(quán)，履行財務審核監(jiān)督職責時“沒底氣”“不硬氣”，一定程度上影響了科研管理執(zhí)行的規(guī)范化和有效性。

（三）政策落地與單位內(nèi)控建設不匹配

國家積極推動科研單位“放管服”改革，給科研人員“松綁”，減輕科研人員負擔，優(yōu)化薪酬制度與獎勵措施，推動科技成果轉(zhuǎn)化?？萍疾俊一鹞榷鄠€項目主管部門陸續(xù)出臺了新的科研項目、國家基金管理辦法，進一步明確“放管服”的要求。在制度制定層面，各科研單位在修訂本單位相關制度時，或多或少存在理解偏差，對可以放開的部分積極落實，不可放開的也統(tǒng)一放開，從制度層面上出現(xiàn)了新的風險點和管理漏洞。在制度執(zhí)行層面，部分科研單位和科研人員不想再按照國家統(tǒng)一的制度規(guī)定執(zhí)行，一味強調(diào)應該給科研人員“松綁”，忽略應該繼續(xù)規(guī)范化管理的要求?！胺殴芊闭呗涞睾捅締挝灰?guī)范化管理尚未協(xié)調(diào)到位，需要繼續(xù)磨合與修正。

四、提高科研單位規(guī)范化管理的思路

（一）完善優(yōu)化科研單位內(nèi)部控制環(huán)境

優(yōu)化科研單位內(nèi)部控制，營造一個良好的內(nèi)部控制環(huán)境，主要是增強單位負責人風險意識和內(nèi)部控制意識，重視內(nèi)部控制制度建設和保證內(nèi)部控制有效運行；提高全體職工特別是單位各層次管理人員素質(zhì)，增強其駕馭內(nèi)部控制的能力。通過優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境，為建立信息靈敏、指揮靈活、協(xié)調(diào)一致、高效運行的管理體制打好扎實基礎。

（二）建立健全科學的內(nèi)部管理制度

科研單位應結(jié)合自身實際，落實“放管服”改革要求，完善管理流程，建立健全內(nèi)部管理制度，推動科研項目績效管理，強化科研單位內(nèi)部控制。加強各部門之間在授權(quán)、不相容職務相分離、獨立業(yè)務審核、資產(chǎn)和記錄的接近限制等具體控制環(huán)節(jié)的協(xié)作配合。要主動為科研服務，提高辦事效率，加強對科研部門的服務指導，合理配置資源，促進科研管理，支撐科研隊伍協(xié)調(diào)發(fā)展。要著力完善單位內(nèi)部控制體系，促進管理規(guī)范、管理透明、管理增效。

（三）持續(xù)重視財務管理工作

科研單位應不斷更新管理理念，切實履行財務監(jiān)管職責，繼續(xù)提升財務人員專業(yè)技能，適度擴充財務干部隊伍，真正使財務部門為科技創(chuàng)新和成果產(chǎn)出發(fā)揮基礎支撐作用，讓財務管理、科研管理相互促進、相互提高，形成良性發(fā)展循環(huán)。

（四）不斷強化內(nèi)部審計監(jiān)管職責

內(nèi)部審計作為單位經(jīng)濟決策科學化、內(nèi)部管理規(guī)范化、風險防控常態(tài)化的一項重要制度設計，為科研單位提升管理水平創(chuàng)造價值。內(nèi)部審計工作越有效，其所在單位出現(xiàn)違法違規(guī)和績效低下問題的可能性就越小。要注意充分發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督職責，大力推行內(nèi)部控制審計。通過開展內(nèi)部審計，發(fā)現(xiàn)突出矛盾和風險隱患，揭露科研單位管理運營中的傾向性和典型性問題，切實提升科研單位治理能力和發(fā)展質(zhì)量。