房產檔案開放審核流程的設計研究

肖哲

一、引言

2021年實施的新《檔案法》對檔案開放政策進行了全新修訂，明確規定“縣級以上各級檔案館的檔案，應當自形成之日起滿二十五年向社會開放”，這為各級各類檔案館積極做好檔案開放工作提供了法治保障，尤其對于房產檔案館改變長期以來未曾開放檔案的現狀具有重要意義。在房產檔案開放各項工作之中，依據審核流程完成房產檔案的開放審核工作最基礎、也最重要，而審核流程又是開展這一項基礎工作的前提，它關乎房產檔案開放年限和范圍的確定，并直接影響房產檔案價值實現的維度以及社會對房產檔案利用需求的滿足程度。因此，房產檔案館要切實做好開放審核流程的設計工作，一方面要參考各級綜合檔案館有關檔案開放審核流程的規定以及在檔案開放審核工作中取得的先進經驗;另一方面要立足館藏檔案實際，重點做好涉密房產檔案的開放審核和保護性處理，防止開放房產檔案對房屋權利人的權益造成不利影響。兩者相結合，確保審核流程可行和可操作，從而提升房產檔案開放審核的質量和效率，推動房產檔案開放工作實現高質量、可持續發展。

二、房產檔案開放審核流程

（一）成立房產檔案開放審核小組和審核委員會

房產檔案開放審核小組應由房產檔案館主管單位（通常為自然資源部門或房地產管理部門）、房產檔案形成單位、房產檔案館等單位的工作人員組成，其中房產檔案館的人員包括館長、分管業務的副館長以及房產檔案接收、整理、保管、利用等業務科室的負責人和專業技術人員。房產檔案開放審核小組主要負責開放檔案的范圍確定、初審、復審后的修改與完善、公布、信息收集與反饋等工作，其中最重要的是確定擬開放房產檔案的范圍、對房產檔案能否開放形成初步意見，然后提交開放審核委員會討論決定。

房產檔案開放審核委員會由房產檔案館主管單位、房產檔案形成單位、房產檔案館等單位的主要領導及業務骨干組成，實行民主集中制的原則。審核委員會主要承擔三項工作：一是對初審過程中重要、疑難以及審核意見存在較大分歧等特殊情形的檔案能否開放組織討論;二是對檔案開放審核小組提交的房產檔案開放初審結果進行復審;三是形成《房產檔案開放審核報告》，并提交主管單位的領導辦公會審議決定。

成立房產檔案開放審核小組和開放審核委員會，可以邀請檔案主管部門的專家、綜合檔案館負責開放審核工作的專職人員、高等院校中的檔案學者作為顧問，充分發揮他們熟悉開放檔案政策、擁有豐富開放檔案經驗以及深厚學識的優勢，為房產檔案館順利開展房產檔案開放審核工作提供技術指導。

（二）確定擬開放房產檔案的范圍

1.確定房產檔案開放年限

開放年限是確定房產檔案能否納入開放審核范圍的關鍵指標。依據《中華人民共和國檔案法》的規定，一般情形下的檔案應當自形成之日起滿二十五年向社會開放，而涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案可以多于二十五年向社會開放。房產檔案涉及房屋權利人姓名、身份證號、聯系方式以及房屋成交價格、位置坐落、當前狀態等個人隱私信息，而且自房產檔案形成之日起滿二十五年時，與之對應的房屋實體大多還在正常使用。因此，應將房產檔案列入其他到期不宜開放的檔案，其開放年限多于二十五年。

然而，房產檔案開放年限設定過短可能侵犯房屋權利人的個人隱私，設定過長則不利于房產檔案的開發利用，有違《檔案法》的開放原則，必須慎重確定。房屋屬于地上附著物，與土地密不可分，在確定房產檔案開放年限時可以結合土地使用權年限、房屋使用年限、房屋現實存在狀態等多種因素綜合考慮。《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》依據土地使用用途不同，將土地使用權最高年限劃分為40年、50年和70年三個等次，其中70年為居住用地的最高年限。《民用建筑設計統一標準》（GB50352-2019）和《建筑結構可靠性設計統一標準》（GB50068-2018）將民用建筑的設計使用年限區分為5年、25年、50年和100年四個等次，其中普通房屋和構筑物的使用年限為50年、紀念性建筑和特別重要建筑的使用年限為100年。以土地、房屋的法定使用年限為基礎再結合館藏檔案實際，房產檔案館可以將房產檔案開放年限設定為自形成之日起50年至70年范圍之內的一個具體數值，對于房屋已經滅失的房產檔案可以直接將開放年限設定為50年。在確定房產檔案開放年限后，應依次報房產檔案館主管部門、同級檔案主管部門進行審批和備案。

此外，文書、會計等類別檔案的形成時間容易判斷，一是檔案數量相對較少，二是檔案內載明的發文日期、收文日期、會計憑證形成日期以及審批日期等時間非常明確。而房產檔案的數量龐大，有些房產檔案館的館藏甚至近千萬卷，每卷檔案的內容又很多，致使房產檔案的形成時間很難準確辨別，要想全部弄清楚絕非易事。因此，如果能夠準確確定房產檔案的形成時間，應以形成時間為基礎計算開放年限。否則，為了方便開展開放審核工作，可以將“房產檔案接收進館時間或者入庫存放時間”視為檔案形成時間，以此計算檔案開放年限。

2.確定擬開放房產檔案的范圍

開放年限確定后，哪些房產檔案可以被納入開放審核范圍就容易操作了。房產檔案實體是由庫房管理部門保管，他們熟悉檔案內容及存放情況，因此，應由庫房管理部門完成擬開放房產檔案范圍的確定工作。

一是要做好計劃。房產檔案數量龐大，長期以來又很少開放甚至從未開放，因此開放房產檔案要分批分期進行。可以房產檔案的形成時間為序，將形成時間較早、研究價值大的檔案優先列入開放范圍，比如新中國成立前形成的房產檔案因具有較高的歷史、經濟、文化等研究價值而應最先開放，以此取得較好的社會效益。

二是利用房產檔案庫房管理子系統在房產檔案數據庫中檢索符合開放年限的房產檔案，在系統中完成擬開放審核標記，對權利人、房屋坐落、形成時間、房屋現狀等檔案信息匯總后生成擬開放檔案審核目錄，提交檔案開放審核小組。

三是依據檔案開放審核小組的意見，對擬開放檔案審核目錄中的檔案數量和內容進行修改或完善后，提交至房產檔案開放審核管理子系統，完成初審前的準備工作。

（三）初審

初審工作由房產檔案開放審核小組負責，采用分組交叉審核的方式進行，這種方式的優勢在于：一是兩組同時開展審核工作，有利于提高工作效率;二是通過比較兩組對同一批次檔案分別作出的審核結果，可以及時發現問題并對開放意見不一致的檔案集中討論，有利于保證初審結果的客觀性。

一是分組。分組的目的是為了交叉審核房產檔案，依據待審核房產檔案數量和審核小組人員數量，檔案開放審核小組設組長一名、副組長兩名或四名，組長和副組長為小組委員會成員。另外下設兩個初審小組，每個小組各設一名小組長，向小組委員會負責。

二是明確審查內容。初審要重點關注房產檔案的形成時間、檔案內容有無涉及國家安全和個人敏感信息、房屋是否滅失、開放價值大小等內容，在綜合研判的基礎上形成哪些房產檔案可以開放、哪些房產檔案應該控制使用的開放意見。此外，《中華人民共和國個人信息保護法》規定：只有在具有特定的目的和充分的必要性，并采取嚴格保護措施的情形下，個人信息處理者方可處理敏感個人信息。而房產檔案館開放房產檔案是積極履行法定義務的行為，有著充分的必要性，因此對于房產檔案中的敏感個人信息，在初審時要提出具體的保護措施，比如隱去權利人的姓名、聯系方式、家庭住址等信息，為開放更多的房產檔案創造有力條件。

三是交叉審核。將每一批次擬開放審核的房產檔案分為兩個部分，交由兩個小組分別審核，審核時要依據擬開放房產檔案目錄信息仔細查看與之對應的檔案影像，并做好審核記錄。在兩個小組完成各自房產檔案的審核工作后，互相交換檔案目錄信息，對房產檔案進行交叉審核。在交叉審核過程中，兩個小組對各自做出的審核結果均保密，待該批次檔案全部審核完成后，再由小組長公布每個小組的審核結果，并提交審核小組委員會。對于開放意見分歧較大的房產檔案，由小組委員會組織兩個初審小組共同審核，如能夠達成一致意見則完成初審，不能達成一致意見，則由審核小組提交審核委員會討論決定。

四是匯總初審意見并提交復審。初審工作完成后，房產檔案開放審核小組應將初審意見匯總形成《擬開放房產檔案審核意見書》并提交房產檔案開放審核委員會進行復審。

（四）復審

復審工作由房產檔案開放審核委員會負責。審核委員會應對《擬開放房產檔案審核意見書》進行全面審查，尤其是對初審過程中曾出現過開放意見不一致、附有開放保護措施等情形的房產檔案進行重點審查。對于復審意見與初審意見存在較大分歧的檔案，房產檔案開放審核委員會應召集審核小組討論協商，一是在討論基礎上形成房產檔案開放及控制使用的意見;二是退還開放審核小組，對該部分房產檔案重新審核，待初審完成后再提交審核委員會復審。復審結束后，應形成全體委員簽字的《房產檔案開放審查意見》，并發還房產檔案開放審核小組做出進一步修改和完善。

（五）修改與完善

復審結束后，房產檔案開放審核小組應依據《房產檔案開放審查意見》進行修改與完善，并形成完備的《房產檔案開放審核報告》，提交房產檔案開放審核委員會。

《房產檔案開放審核報告》應包括以下內容：一是開放房產檔案的審核情況。包括房產檔案審核的數量、開放房產檔案的數量、控制使用和未開放檔案的數量及原因;參加房產檔案開放初審、復審的單位及人員情況、審核人員的審查意見尤其要寫明疑難、涉密、開放意見分歧較大等特殊情形檔案的審查意見;開放涉密房產檔案的保護性措施。二是房產檔案開放的方式。即開放的房產檔案是提供網上查詢利用，還是僅提供開放目錄，利用者先通過利用房產檔案館的網站檢索到檔案信息后再赴館內調取開放檔案。三是房產檔案開放可能產生的風險及應對預案。房產檔案涉及敏感個人信息，而且長期以來很少開放，也沒有先進經驗和成功案例可以參考借鑒，因此在開放過程中難免因考慮不全面而存在一定的法律風險，比如因出現侵犯個人隱私、開放和提供利用的方式未能滿足利用需求等情形而被房屋權利人、申請人投訴或起訴至法院。面對這種可能發生的法律風險，房產檔案館應提前做好預案，以便風險發生時能夠及時、有效地應對和化解，避免造成不利的社會影響。四是列明下批次擬開放房產檔案的審核計劃，以便房產檔案的開放審核工作可持續開展下去。

（六）審定

房產檔案開放審核委員會在完成《房產檔案開放審核報告》的審查并確認無誤后，提交房產檔案館主管單位領導辦公會審議決定。

房產檔案數量龐大、開放經驗缺乏，因此，房產檔案開放審定會議次數不宜過多，每年一次即可。審議時，房產檔案開放審核委員會的主要成員尤其是房產檔案形成單位、移交單位以及房產檔案館這些單位的主要領導要列席會議，以便對審議過程中出現的疑問做出解答。領導辦公會的成員應認真審議《房產檔案開放審核報告》，就存在的問題發表意見，并記錄在案。審定應遵循民主集中制原則，待領導辦公會成員過半數表決通過后，審定結果方可有效，必要時還可以再報送同級檔案主管部門審核把關。審定完成后，房產檔案館應將房產檔案開放目錄以及審定結果一并報送同級檔案主管部門備案，以便檔案主管部門及時了解并監督房產檔案開放工作，并對開放過程中出現的各種問題給予業務指導和法律援助。

如果領導辦公會審定不通過，要形成書面材料，列明具體原因，退還房產檔案開放審核委員會，待修改完善后再次提交審定。

（七）公布

《房產檔案開放審核報告》經過審定后，房產檔案開放審核小組對審定會議提出的細小問題進行完善和修改后報房產檔案開放審核委員會審查，審查無誤并待各業務科室完成準備工作后對外公布房產檔案開放信息。

一是房產檔案館庫房管理部門在房產檔案管理系統中對已確認開放的房產檔案做出開放標識，對控制使用的房產檔案以及未能審定通過的房產檔案也要做出標識并備注原因，以便作為日后開放審核的參考。

二是房產檔案館信息技術部門依據《房產檔案開放審核報告》采用技術手段和安全措施，做好涉密房產檔案的防護工作，避免不當開放給權利人造成損害并因此而承擔不利的法律后果。

三是在完成上述兩項工作后，房產檔案館利用部門對外發布房產檔案開放公告。公告中應載明開放房產檔案的形成時間、內容介紹、開放利用的程序和方式、注意事項等內容，可以配置一些年代久遠、具有重要研究價值的房契、地契圖片，以此激發人們利用房產檔案的熱情，充分實現開放房產檔案的價值。此外，就每批開放檔案的內容，特別是對其中精彩的、能夠吸引社會大眾眼球的、契合當前社會熱點的內容進行深度挖掘、整理和描述，形成新聞初稿，再提供給各類媒體采用，以達到在社會上宣傳開放檔案內容的效果。

（八）信息收集與反饋

在開放房產檔案利用過程中，房產檔案館利用部門應該積極做好開放檔案利用信息的收集和匯總工作，并及時將信息和利用過程中發現的問題報告房產檔案開放審核小組，以便改進不足之處，更好地開展房產檔案開放審核工作。一是做好房產檔案利用數量、利用人員數量及年齡結構、利用用途等信息的統計工作，掌握不同形成時間房產檔案的利用頻次和利用需求，以便將利用價值高的房產檔案優先列入開放審核范圍，提升房產檔案開放的社會效果。二是積極對利用者提出的利用建議和意見做出回應，并主動向利用者征求利用建議，以便改進開放工作中的不足，努力為利用者創造良好的利用環境。三是加強與其他省市房產檔案機構的溝通與交流，就開放審核和利用工作相互學習、取長補短，努力在房產檔案開放工作中取得顯著成效。

三、結語

由于房產檔案涉及房屋權利人的隱私信息，房產檔案館在開放房產檔案時必須依法依規、穩中求進，要制定符合館藏實際、科學可行、可操作性強的房產檔案開放審核流程，通過嚴把審核關，盡可能消除房產檔案開放過程中產生的各種風險因素，實現館藏房產檔案最廣泛傳播和最大化利用，擴大房產檔案館的社會影響力，努力開創房產檔案事業的新篇章。各級檔案館在開放利用涉及公民個人信息的檔案時，既不能因片面追求高開放率而“于法不顧”，疏于審核甄別，也不能因顧慮違法擔責而“因噎廢食”，擴大控制范圍，必須嚴格依照程序和標準組織檔案開放審核工作，認真履行好檔案開放利用的法定職責，切實保證公民知情權和個人信息安全[1]。

參考文獻：

[1]曾毅，柳麗.檔案開放中個人信息保護實踐研究[J].蘭臺世界.2021（9）：65.

基金項目：本文為2021年度河南省檔案科技項目《新〈檔案法〉背景下房產檔案開放審核流程與方法研究》（項目編號：2021-R-02）的研究成果。

作者單位：鄭州市房產檔案館