城市軌道交通控制保護區管控要求梳理與應用探討

林蘭平 黃達鑫

摘要 為加強城市軌道交通控制保護區的管控，進一步強化城市控制規劃中軌道交通控制保護區的法規效力。通過梳理國內關于軌道交通控制保護區相關的法律、法規、技術規范與標準，并借鑒國內部分城市關于城市軌道交通線路的管控經驗，以廣州市為例，針對現狀存在的問題，提出分階段設立各類管控線、提前編制控制保護區圖則、實施動態更新、制定不同階段的軌道交通管控標準等規劃管控建議。

關鍵詞 城市軌道交通;規劃管理;控制保護區;管控標準

中圖分類號 U491 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2022）07-0062-04

0 引言

隨著“多規合一”的提出，城市軌道交通線網納入國土空間一張圖管控，國家和部分地市（區）通過制定規范、標準和政府規章等進行規范化城市軌道交通規劃、建設和管理等相關工作，對軌道交通控制保護區提出了相應要求。但近年來，在用地開發建設過程中軌道交通結構破壞事件時有發生，主要原因在于軌道交通線網在城市用地規劃（含地下空間）中更多的是起到引導作用，軌道交通控制保護區的管控力度及與建設實施的銜接仍然不足等。該文在梳理我國現有軌道交通控制保護區劃定方法及管控要求的基礎上，以廣州市為例，分析既有管控方法存在的問題，提出對軌道交通控制保護區劃定及管控的建議。

1 軌道交通控制保護區劃定及管控方法梳理

1.1 國家法律法規

早在2005年，建設部頒布的《城市軌道交通運營管理辦法》（中華人民共和國建設部令第140號）提出，城市軌道交通應設置控制保護區，保護區范圍包括地下車站與隧道周邊外側50 m內、地面和高架車站以及線路軌道外邊線外側30 m內以及出入口、通風亭、變電站等建筑物、構筑物外邊線外側10 m內[1]。2018年，《城市軌道交通運營管理規定》（中華人民共和國交通運輸部令2018年第8號）頒布，進一步強調城市軌道交通工程項目應當按照規定劃定保護區，同時建設部第140號文廢止，但沿用了原管控范圍劃定標準。

1.2 技術規范和標準

2013年，行業標準《城市軌道交通結構安全保護技術規范》（CJJ/T 202—2013）發布，針對已建成和正在修建的城市軌道交通結構安全保護方面提出劃定控制保護區的要求[2]。隨后，廣東、浙江、天津等省市以行業標準為依據，相繼發布了城市軌道交通結構保護相關的地方標準。

對于規劃的軌道交通線路，2018年住房和城鄉建設部和國家市場監督管理總局于聯合發布了《城市軌道交通線網規劃標準》（GB/T 50546—2018），在軌道交通用地控制方面作出了相關規定，管控對象包括軌道交通線路、車站、車輛段等，管控形式為建設控制區[3]。同年，《城市綜合交通體系規劃標準》（GB/T 51328—2018）發布，對軌道交通線路的通道、車站等的規劃控制邊界提出了相關規定[4]。既有技術規范和標準對城市軌道交通控制保護區的管控要求如表1所示。

1.3 地方性法規和標準

除了國家和省市制定的相關技術規范、標準外，我國大部分城市結合自身在軌道交通安全保護方面的經驗教訓，制定了地方性法規和標準，逐步形成了各自的管理模式。通過梳理可知，對于城市軌道交通管控主要分為已建成或在建和規劃兩個階段，其管控要求有所不同。

已建成或在建階段的軌道交通線路主要通過軌道中心線、結構邊線和控制（安全）保護區三線控制，具體的管控標準與《城市軌道交通結構安全保護技術規范》（CJJ/T 202—2013）中的規定基本一致。其中，南京、成都、東莞、佛山、昆明、杭州等城市為加強管控力度，在控制保護區內設立特別保護區。

規劃階段的城市軌道交通線路主要通過軌道線路中心線、建設控制區和控制（安全）保護區三線控制，具體管控標準各地市略有不同。以深圳、東莞為例，對規劃階段的城市軌道交通管控標準如表2所示。

2 廣州市軌道交通控制保護區劃定及管控分析

2.1 城市軌道交通發展現狀

截至2020年，廣州市運營地鐵線路共計14條（段），總里程531 km，運營地鐵站點數238座;在建地鐵線路共計11條（段），總里程約293 km，在建車站數148座（含換乘站）[7]。廣州市軌道交通線路的敷設方式包括地下線、地面線和高架線，其中已開通運營的線路中地下線占比約80%。根據《廣州市軌道交通線網規劃方案2018—2035年）》，至2035年廣州市地鐵線網規模將達到53條，總里程約2 029 km[8]。未來廣州市城市軌道交通線網將進一步完善，為保障運營軌道交通的結構安全，并提前預留規劃線路通道、車站及附屬設施的建設空間，加強軌道交通的規劃管控力度。

2.2 既有控制保護區劃定及管控方法分析

2.2.1 既有管控平臺

廣州市規劃和自然資源局在原規劃管理單元控制性導則“一張圖”管理平臺的基礎上，通過不斷更新完善，形成了現在的“廣州市規劃和自然資源局一體化信息平臺空間資源系統”。2014年，《廣州市軌道交通運營線路控制保護區規劃圖則》獲市政府批準，首次將軌道交通管控信息納入一體化信息平臺。2020年，廣州市新一輪軌道交通線網規劃成果獲批后，規劃軌道線網信息被納入一體化信息平臺中。至此，該平臺中涵蓋廣州市所有已建成、在建和規劃的軌道交通管控信息，包括軌道線、結構外邊線和保護區三個圖層。

2.2.2 管控依據和標準

2007年，廣州市制定了《廣州市城市軌道交通管理條例》（2015年修訂），提出軌道交通沿線應設立控制保護區，具體范圍與《城市軌道交通結構安全保護技術規范》（CJJ/T 202—2013）一致[9]。該條例中規定的控制保護區的劃定方法更適用于已建成或在建的軌道交通線路，對于規劃的線路，廣州市目前采用軌道中心線單線控制，車站按長300 m、寬40 m控制。

因此，在廣州市自然資源局一體化信息平臺空間資源系統中，已建成和在建的軌道交通線路管控要素包括軌道中心線、結構外邊線和保護區，規劃的線路管控要素包括軌道中心線和車站建設控制區，如圖1所示。

2.2.3 存在的問題

（1）在建和規劃線路的網上管控信息更新滯后，使得在用地控制性詳細規劃中軌道交通管控要求落實不到位。

廣州市更注重運營線路的管控信息更新，通過編制軌道交通保護區圖則明確軌道交通沿線用地控制區域，能較好地保障運營線路的運營安全。但對規劃線路的管控較為粗略，且在軌道交通建設過程中工程方案的深化和變更使得一體化信息平臺中軌道交通管控圖層信息與實際工程方案不符，因此在編制用地控制性詳細規劃或用地出讓條件時落實的軌道交通管控要求不準確，從而后期地塊開發建設時矛盾多、協調難度較大。

（2）通過局部調整軌道交通線路的方式避開近期擬開發用地，管控力度不足。

由于在一體化信息平臺中對規劃軌道交通線路的管控信息較為粗略，管控的法規效力不足，在編制用地控制性詳細規劃或用地出讓條件時，往往通過局部調整規劃線路的方式避開近期擬出讓開發地塊，這種調整方式不可避免地會影響相鄰地塊或其他周邊用地的規劃建設。

3 城市軌道交通控制保護區管控建議

3.1 提前編制規劃線路的管控圖則，動態更新

廣州市基本已編制完成在建和運營城市軌道交通線路的控制保護區圖則，并納入一體化信息平臺。目前，廣州市新一輪軌道交通線網規劃已獲批，應加快推進城市軌道交通線網規劃管控一張圖的編制，提前開展規劃線路的詳細規劃和編制控制保護區圖則，并對上網管控文件實施動態更新，保證管控的權威性和時效性。

3.2 分階段設立各類管控線和制定管控標準

軌道交通線路可根據所處階段劃分為遠期規劃線路、近期建設線路、在建線路和運營線路，應根據各階段軌道交通特點不同，設定不同的管控要點和管控標準。參考既有技術規范、標準及其他城市經驗，對軌道交通保護控制區管控要求及劃定方法提出如下建議，具體管控標準如表3所示，控制保護區劃定方法如圖2～3所示。

3.2.1 遠期規劃線路

遠期規劃線路的線位走向、車站位等僅為概念方案，后期調整的空間較大，建議參照《城市軌道交通線網規劃標準》（GB/T 50546—2018），采用“軌道中心線（單線）+建設控制區+控制保護區”進行管控。

3.2.2 近期建設線路

對于未完成線路詳細規劃的線路，參考遠期規劃線路的管控標準;對于已完成詳細規劃的線路，其線位走向、車站位方案基本已經明確，為保證近期線路的建設安全，建議參照《城市軌道交通線網規劃標準》（GB/T 50546—2018）和《廣州市城市軌道交通管理條例》，采用“軌道中心線（雙線）+結構外邊線+控制保護區”進行管控，且隨著線路方案的深化，須同步更新線站位結構外邊線。

3.2.3 在建和運營線路

在建和運營線路均具有詳細的規劃設計方案，能夠較精準地定位線路、車站及其附屬設施的結構邊線，建議參照《廣州市城市軌道交通管理條例》，采用“軌道中心線（雙線）+結構外邊線+控制保護區+特殊保護區”進行控制。

4 結語

城市軌道交通控制保護區的劃定與管控是城市控制規劃的重要組成部分，是保護區內軌道交通線路報建及用地開發建設審批的重要依據，既保障已開通運營的線路能夠安全運營，同時保障在建和規劃線路能夠順利實施。梳理國內關于城市軌道交通管控的法律法規、技術規范標準，以及其他城市經驗，針對廣州市城市軌道交通管控現狀存在的問題，提出分階段設立各類管控線、提前編制控制保護區圖則、實施動態更新、制定不同階段軌道交通管控標準等手段加強城市軌道交通的管控。目的在于通過強化軌道交通控制保護區的法規效力，使其作為城市控制規劃的一部分，更有效地推進新一輪城市軌道交通的有序建設。

參考文獻

[1]中華人民共和國住房和城鄉建設部. 城市軌道交通運營管理辦法[R]. 北京： 中華人民共和國住房和城鄉建設部， 2005.

[2]城市軌道交通結構安全保護技術規范： CJJ/T202—2013[S]. 北京：中國建筑工業出版社， 2013.

[3]城市軌道交通線網規劃標準： GB/T50546—2018[S]. 北京：中國建筑工業出版社， 2018.

[4]城市綜合交通體系規劃標準： GB/T51328—2018[S]. 北京：中國建筑工業出版社， 2018.

[5]深圳市城市規劃標準與準則[R]. 深圳：深圳市人民政府， 2021.

[6]東莞市城市軌道交通運營管理辦法[R]. 東莞：東莞市人民政府， 2021.

[7]2020年廣州市交通發展年度報告[R]. 廣州：廣州市規劃和自然資源局， 廣州市交通規劃研究院， 2021.

[8]廣州市軌道交通線網規劃（2018—2035年）[R]. 廣州：廣州市規劃和自然資源局， 2019.

[9]廣州市城市軌道交通管理條例[R]. 廣州：廣州市交通運輸局， 2008.