資源枯竭型城市轉型發展中城市功能建設比較研究

汪 毅，盧俊汝

（陜西理工大學馬克思主義學院，陜西 漢中 723000）

改革開放以來，資源型城市憑借資源優勢進行粗放式發展，大規模不合理的開采與加工活動導致資源浪費。隨著資源總量的逐年降低，城市發展模式日漸呈現出適應性不足的特征。2008-2012年，國家發展和改革委員會與原國土資源部、財政部分三批，確定了69座資源枯竭型城市。這就為資源型城市的傳統發展模式敲響了警鐘，也為資源枯竭型城市的轉型發展按下了加速鍵。

1 中國資源枯竭型城市發展與轉型

1.1 相關概念

1.1.1 資源型城市

資源是生產資料和生活資料的天然來源，資源型城市就是以資源的開采和加工為主要產業的功能性城市，通過資源開采和加工向社會和周邊城市提供基礎性資源和初加工產品。資源型城市的建立有多種方式。有些是依城而建的資源型城市，如大同、焦作等，本身有一定的城市基礎；有些城市是隨著資源的開采和加工而形成的，如攀枝花、六盤水等，在城市發展過程中，城市功能不斷完善和豐富。

1.1.2 資源枯竭型城市

資源型城市一般要經歷興起與形成、發展與成熟、衰退與轉型三個階段，而資源枯竭型城市就處在第三個階段——衰退階段。形成資源枯竭型城市的主要原因有兩點。第一，資源型城市過分依賴與資源相關的產業，開采力度過大，總量下降迅速，從而導致資源枯竭。第二，資源利用效率不高。我國工業發展初期，技術水平有限，加之生產方式粗放，導致大量資源開發和利用存在浪費現象。

1.2 中國資源枯竭型城市的形成和發展

資源型城市的發展具有周期性，中國的資源型城市也不例外。它經歷了興起與形成、發展與成熟、衰退與轉型三個階段。而不同的城市由于資源開發的早晚不同，資源的儲備量和消耗速度不同，在不同的歷史時期可能處于不同的城市發展階段，但大體上可根據中國社會主義建設的不同時期來劃分階段。

1.2.1 中國資源型城市的形成和發展過程

第一個階段是從中華人民共和國成立到改革開放以前。中國剛剛經過戰亂，百廢待興，但國際形勢嚴峻，中國的工業基礎又很差，必須盡快恢復國民經濟體系，建設一批重工業產業。在蘇聯援建的156個大項目中，資源型工礦項目就達到45項。在第一個五年計劃中，資源型城市的建設和發展成為重點，鞍山（鋼鐵）、大同（煤礦）等原先有一定產業基礎的資源型城市首先發展起來。到20世紀60年代，由于戰備需要，國家提出要推進“三線建設”，出于國防、科技等目的，又一批資源型城市被建設起來，典型的包括攀枝花和六盤水，他們依托自身的礦產資源，逐步建立起資源為支柱產業的資源型城市。

在計劃經濟體制的背景下，這一階段的資源型城市嚴格按照國家計劃生產，當地政府和企業依據國家計劃開展經濟活動。由于資源型城市先建設企業后建設政府的實際情況，政府職能與企業行為相互交織、難舍難分，從而出現政企合一現象。企業在一定程度上發揮著政府職能，形成了諸多設備完善、功能豐富，擁有醫院、學校等配套設施的資源型大企業。

第二階段是從改革開放到21世紀初。在此期間，中國資源型城市的發展有三大表現。第一，中國由計劃經濟向市場經濟轉變，由于政策的不斷調整和科學技術的不斷進步，資源開采效率不斷提升。隨著中國經濟的不斷發展，資源需求逐步提高，導致資源無節制地消耗。第二，在市場化影響下，資源型城市對資源的管理和開發過分強調經濟增長，部分官員過分在意自身政績而忽視自然發展規律，導致資源過度開采甚至資源浪費。第三，資源型城市的粗放式發展、資源型企業和相關企業的發展使得一小部分人擁有大量資本，無形中導致城市貧富差距變大，這是資源型城市的典型表現，是制約城市發展轉型的重要因素。

1.2.2 資源枯竭型城市的發展現狀

第三個階段，由于資源型城市的不科學發展，資源枯竭型城市逐漸產生，在此階段，資源枯竭型城市的主要表現有3點。第一，資源開采量已達到可開采的儲備資源量的2/3甚至更多，剩余資源量已經不足以保障城市按照原來的發展模式發展，或者不能滿足整個社會和周邊城市對資源和初加工產品的需求。第二，對資源的一味開采和加工導致環境急劇惡化。工業化產生的廢氣、廢水、廢渣直接排放到環境中，對環境造成難以修復的破壞。對漁業資源和林業資源的不科學汲取導致生態系統崩潰，對地下礦產的不科學采掘導致地質結構變化。第三，工業產值增長的停滯導致從業者收入無法提高，加之各種職業病的產生，勞動力逐漸脫離采掘業和相關工業。污染的影響逐步加劇，導致空氣質量下降，居民用水質量下降，食品安全得不到保障，進而導致市民生活質量下降，幸福感降低，最終導致市民離開資源枯竭型城市。

1.3 資源枯竭型城市城市功能建設

中華人民共和國成立后建設起來的資源型城市往往具有一些特殊性。例如，安徽省銅陵市作為國家確定的第二批資源枯竭型城市，銅陵的工礦企業時刻伴隨著銅陵的城市建設。1965年，銅陵有色金屬公司正式成立，在銅陵有色金屬工業發展的過程中，銅陵市城市發展也逐漸步入正軌。

首先，工業的發展促進了人口的聚集。建市以前，銅陵地區的人口主要是銅官山礦務局職工及其家屬。1953年6月統計，全局人口為17 112人。1982年第三次全國人口普查結果顯示，銅陵市區共有人口20 2578人，增長了11倍。

其次，作為工業的補充和保障，農業也得到了長足的發展。中華人民共和國成立初期，銅官山地區農業基礎薄弱，生產能力幾乎為零。隨著工業的發展，農業也做出了相應的調整，通過推廣雙季稻和油料、棉花種植，銅陵市農業生產能力不斷提高，農業人口不斷增多。農業產值從1957年的5 629萬元增長至1985年的10 133萬元。

最后，城市基礎設施不斷完善，市民需求不斷滿足。1958年底，銅陵建成了第一座碼頭和汽車站。在此后的十余年間，鐵路、公路等交通設施逐漸完善，水、電、氣管道和通信基礎設施不斷建設。在政府的主導下，城鄉關系不斷協調發展，城鎮化進程不斷推進。

但必須明確的是，資源型城市由于其功能的單一，在城市建設的過程中必然會出現發展不平衡不充分的問題。城市功能包括城市的經濟功能與社會功能。經濟功能是指城市需要完成產品與資本的集聚與擴散；社會功能是指城市需要保障市民的各項權利，包括安全、醫療、教育、藝術和基本政治權利等。從這個意義上講，銅陵早在銅官山礦區階段就逐漸形成了城市的功能。

人的需求是人從事一切活動的內在動力。按照馬斯洛需求理論，人的需求分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求五個層次。人首先滿足的就是生理需要，正如馬克思所說“第一個歷史活動就是生產滿足這些需要的資料”。而資源型城市建立時，最初的主要目的并不是滿足人最基本的需要，而是為了社會主義工業化建設，這在一定程度上導致了資源型城市功能的不健全。因此，城市功能的建設就是滿足市民需求的過程。在資源枯竭型城市轉型的過程中，必須加快城市功能建設。

2 研究對象

本文將因子分析與層次分析法相結合，從固定資產投資、社會經濟運行、基礎設施建設等方面構建資源枯竭型城市城市功能綜合評價指標體系，在中華人民共和國成立后建立的資源枯竭型城市中選取若干，研究2014-2019年城市功能與各因子變化特征。

2.1 研究城市

除銅陵市以外，再挑選第一批資源枯竭型城市萍鄉市和第三批資源枯竭型城市銅川市進行比較。銅陵市、萍鄉市和銅川市在資源型城市發展前期都是由工礦企業建設帶動城市經濟發展和城市功能建設的。銅陵有色金屬集團控股有限公司、江西萍鋼實業股份有限公司、江西省萍鄉礦業集團安源煤礦、陜西煤業化工集團有限責任公司等幾家國有控股的資源工礦企業都有著60多年的歷史，其對企業附屬職能的完善就是對三座城市城市功能的建設和發展。

2.2 研究時間

以2014年作為研究時間范圍的起點，是由于2013年國家頒布了《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》，將資源型城市轉型作為一項國家戰略任務來抓，提出建立相關的政策體系，為推動資源枯竭型城市轉型提供了堅實的制度保障。黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念。在此背景下，資源枯竭型城市必須堅持綠色轉型，將生產力的發展建立在尊重自然、保護自然、順應自然的基礎上，實現城市環境宜居、人與自然和諧、社會永續發展。以2019年作為研究時間范圍的終點，是由于2020年疫情的影響導致固定資產投資必須向醫療衛生行業傾斜，而疫情防控的要求也導致以服務業為主的諸多產業發展速度放緩，因此暫不研究2020年后三座城市的發展狀況。

3 研究方法

3.1 指標體系構建

城市功能評價是一個混沌而復雜的系統，財政支出、人口增長、地區經濟發展水平、第三產業的發展等因子都會對其產生影響。因此，本文遵循科學性、可比性和可操作性原則，從相關領域人均財政支出、第三產業產值和城鎮居民人均可支配收入等3個方面構建資源枯竭型城市城市功能評價指標體系。一級指標為城市功能水平；二級指標為相關領域人均財政支出A、第三產業產值B和城鎮居民人均可支配收入C；三級指標為教育支出A、科學技術支出A、文化體育與傳媒支出A、醫療衛生支出A、交通運輸支出A、環境保護支出A，其均為二級指標相關領域人均財政支出A的子指標。

3.2 數據來源

銅陵市統計數據來源于2014-2019年的銅陵市統計年鑒、銅陵市國民經濟和社會發展統計公報等資料，萍鄉、銅川兩城市的數據均從相應的統計年鑒和統計公報中獲取。

3.3 評價方法

評價指標的權重決定了各個因子對城市功能的貢獻程度，本文運用熵值法來確定權重。熵值法是通過突出局部差異來確定指標權重，進而計算各樣本綜合得分，它是一個相對值，因此，熵值法適用于多指標的相對評價。數據利用Excel軟件進行處理。對于某項指標，信息熵值越大，指標值的變異程度越大，則該指標在綜合評價中的作用越大。以x表示第年第項指標值，則熵值法計算綜合發展水平的步驟為：一是將各指標同度量化，計算比重s，如式（1）所示；二是計算指標的熵值e，如式（2）所示；三是計算第項指標的信息效用值g，如式（3）所示；四是計算指標x的權重ω，如式（4）所示。

3.4 數據處理

一是確定三級指標權重。計算指標A～A的權重，如表1所示。二是確定二級指標權重。計算相關領域人均財政支出A、第三產業產值B和城鎮居民人均可支配收入C等二級指標的權重，如表2所示。

表1 三級指標的熵值和權重

表2 二級指標的熵值和權重

4 實證研究

4.1 銅陵市城市功能水平變化特征

將主成分分析確定的指標層權重和層次分析法確定的準則層權重應用到層次分析模型中，對指標進行統一化處理后，根據式（5）計算城市功能建設發展水平（C），得到銅陵市2013-2019年城市功能水平總得分圖，如圖1所示。數據來源于2014-2019年銅陵市統計年鑒。通過圖1可知，銅陵的城市功能建設呈逐年上升態勢，2013-2015年增幅為29%，2016年并入樅陽縣導致分數下降，增速放緩，但各年仍然增幅明顯，成績逐漸回升。

圖1 銅陵市2013-2019年城市功能水平總得分圖

4.2 與其他資源枯竭型城市城市功能建設比較

在探索經濟轉型的過程中，銅陵市、萍鄉市、銅川市等資源枯竭型城市都加大了對城市功能的建設。由于樅陽縣對銅陵市城市功能建設形成了干擾，下面選取三座城市2016-2019年的城市功能水平得分，分析其城市功能建設差異，如圖2所示。數據來源于2016-2019年銅陵統計年鑒、2016-2019年萍鄉統計年鑒、2016-2019年銅川統計年鑒。

圖2 三市城市功能水平得分對比圖

5 經驗總結

銅陵城市功能建設成就突出，歸納并總結其城市發展經驗，對其他資源枯竭型城市實現現代化建設具有一定參考意義。

5.1 明確政府職能，以推動城市穩步有序發展

中國的城市建設中，政府扮演了重要的角色。政府通過制定一系列的政策來推動、規范、引導城市的發展，又通過行政區劃的改變，加快城市建設進程。對于我國資源型城市而言，政府主導的產業模式較為適合我國國情，但同樣要重視市場的功能，充分認識市場在資源配置中起到的基礎性作用。

銅陵依托銅都文化和長江文化，對文化和基礎設施的投資力度逐年增大。與此同時，教育和醫療水平也逐年提高，社會保障不斷完善。2019年，銅陵以中部第二的成績創成第三批國家公共文化服務體系示范區，中國數字銅博物館、智慧圖書館建成運行，年末，全市共有2.53萬人享受城鎮居民最低生活保障，2.20萬人享受農村居民最低生活保障。

5.2 建立“城市超腦”，以創新社區治理

為增強市民對城市的認同感、歸屬感，保證人口資源不流失，銅陵從2010年開始，以社區綜合體制改革為切入點，開展以“撤銷街道、強化自治、提升服務”為核心內容的社區綜合體制改革，增強城市社會功能。同時，不斷推進“城市超腦”建設，構建起“城市超腦+部門行業子腦+社區微腦”體系，滿足市民需求，推動城市治理數字化、智能化、精細化。2021年7月21日，銅陵市正式發布《銅陵城市超腦2.0建設規劃方案》。在現有基礎上，重點推進城市超腦運營管理中心建設工程、數字城市操作系統建設工程、決策分析綜合應用平臺建設工程、“一網統管”綜合應用平臺建設工程、應急指揮綜合應用平臺建設工程、城市超腦產業創新中心建設工程等六大工程建設。

5.3 促進企業綠色轉型，以還城市綠水青山

資源型城市大多走的是先污染后治理的道路，但在治理的過程中必須嚴格把控生產。山水林田湖草是生命共同體，要提升資源所在地與相關廠房周圍環境質量，保證整體環境實現良性循環。通過綠色轉型，實現生產型城市向“三生（生產、生活、生態）共贏”型城市的轉變。

銅陵作為傳統工礦城市，在工業生產的過程中產生了大量的廢氣、廢水、廢渣，對生態環境和市民生活造成了惡劣影響。立足新發展理念，銅陵積極培育高端制造業，發展現代綠色工業。率先創立試點指標體系，通過考察調研，在產業集中度、能源利用、污染治理、機制創新等方面為不同的企業設置對應的評價指標，促使企業綠色轉型。同時，要求企業加強對資源的高效利用，實現產業低碳化、資源節約化，通過技術革新降低能耗，減少對資源的浪費，降低對生態環境的破壞。全面推行林長制、河長制、湖長制，創新實施礦山山長制，合理限制礦產開采加工對環境的影響。