中國城市生活垃圾分類政策演進歷程及其影響因素研究

張 磊

（遼寧大學馬克思主義學院，沈陽 110036）

城市生活垃圾分類政策是在政府推動下，對城市居民在生活過程中產生的各種固體廢物進行分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理，并通過資源化利用而減少環境污染的相關立法制度、行政法規的總和。中國城市生活垃圾分類政策的演進歷程既遵循一般路徑，又具有自身特色，并且它的影響因素是多元的。本文從城市生活垃圾分類的法律概念出發，通過梳理和總結中國城市生活垃圾分類政策的三個演進階段，進一步揭示其變遷的影響因素。

1 生活垃圾分類的發展歷程

垃圾分類是生活垃圾處置工作的前提。只有對生活垃圾進行科學合理的分類，才能夠篩選出有用和無用的垃圾，從而對有用垃圾回收再利用，對無用垃圾進行焚燒或填埋等處置，以減少無用垃圾對生態環境的污染。城市生活垃圾主要是指城市居民生活過程中產生的各種固體廢物，如廚房廢棄物、廢紙、舊織物、舊家具、玻璃陶瓷碎物、廢舊電器制品、廢舊塑料制品、廢交通工具、煤灰渣和臟土等。因此，城市生活垃圾分類就是指在政府推動、全民參與下，對城市居民在生活過程中產生的各種固體廢物進行分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理，通過回收有用物質、提高可回收率及純度等資源化利用方式，減少對環境的污染。從歷史脈絡來看，我國城市生活垃圾分類政策的發展歷程可以分為三個階段。

1.1 萌芽階段

20世紀50年代至80年代中期，在地方政府的積極號召下，很多城市和民眾有了生活垃圾分類的激勵型自主行動。例如，民眾將舊報紙、硬紙盒等按照要求簡單分類，然后送到國營廢品站賣錢，但這時還沒有形成專門的法律機制給予保障。這些自主行為為后來我國城市生活垃圾分類和處理相關政策制度的出臺奠定了一定實踐基礎。比如，1957年7月12日的《北京日報》頭版發表了《垃圾要分類收集》一文，總結了北京市民垃圾分類的相關問題。

1.2 初步形成階段

20世紀80年代后期至20世紀末，國家層面立法、行政法規及地方法規都開始對城市生活垃圾分類做出規定，但這一時期主要是原則上的立法，具體可操作性條款非常少。相關法律僅對生活垃圾分類的主體進行了簡單界定，即地方各級人民政府是其組織者，公民是其行動者，但具體組織和執行原則沒有明確詳細的規定。比如，1989年通過的《中華人民共和國環境保護法》第三十七條規定，地方各級人民政府應當采取措施，組織對生活廢棄物的分類處置、回收利用；第三十八條規定，公民應當遵守環境保護法律法規，配合實施環境保護措施，按照規定對生活廢棄物進行分類處置，減少日常生活對環境造成的損害。這是我國首部通過實施的環保領域的綜合性法律，主要規定了環境保護的基本原則和基本制度，關于生活垃圾分類處置問題，該法律規定由地方人民政府組織實施和給予資金支持，公民具體執行，其僅對生活垃圾分類的主體進行了簡單界定，但具體組織和執行原則沒有明確詳細的規定。再如，1995年通過的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》也僅簡單規定了城市生活垃圾清掃、收集、儲存、運輸及處置等工作的責任主體和執行主體。

1.3 完善細化階段

進入21世紀以來，相關法律被不斷修正和完善，如《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（2004、2013、2015、2016、2020）、《中華人民共和國環境保護法》（2014）、《城市生活垃圾管理辦法》（2007、2015）等。這一時期，我國相關立法呈現出4個突出特點。

其一，主體除了地方政府和公民，企業法人和社會組織也被納入主體范疇。2015年1月1日，《中華人民共和國環境保護法》（2014年版）實施，相較于1989年版，修訂版第三十六條規定，國家鼓勵和引導公民、法人和其他組織使用有利于保護環境的產品和再生產品，減少廢棄物的產生。

其二，地方政府除了對生活垃圾分類處置進行組織外，還增加了回收利用的職責，即生活垃圾分類處置的著眼點逐漸從末端的分類裝運向前端的回收再循環利用過渡，契合了習近平生態文明思想和綠色發展理念的要求。《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（1995年版）規定，城市人民政府有關部門應當統籌規劃，合理安排收購網點，促進廢棄物的回收利用。而2004年之后的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》明確提出，城市生活垃圾不僅要清運、分類，還要合理利用并實施無害化處置。從生活垃圾中回收的物質必須按照國家規定的用途或者標準使用，不得用于生產可能危害人體健康的產品。這說明21世紀以來，我國在處理生活垃圾分類問題上已經深深融入了科學發展理念，特別是在回收利用環節強調無害化處置，就是要求實施可持續發展。

其三，法律明確規定了多個場所的生活垃圾分類處置原則，并提出需要配套建設生活垃圾收集設施，這說明21世紀以來，中國生活垃圾分類管理實施范圍越來越大，實施手段也越來越專業化。比如，《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（2004年版）新增第四十六到第四十八條規定，工程施工單位、公共交通運輸運營單位應當做好垃圾收集和處置工作，從事城市新區開發、舊區改建和住宅小區開發建設的單位，機場、碼頭、車站、公園、商店等公共設施、場所的經營管理單位，應當按照國家有關環境衛生的規定，配套建設生活垃圾收集設施。

其四，相關法律越來越具體化和細致化，處罰形式的多樣化增加了公民及法人、社會組織的違法成本，有利于約束它們的違法行為，也使其越來越具有操作性。《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（2004年版）有了違反本法關于城市生活垃圾污染環境防治規定的具體處罰形式，比如，地方主管部門責令停止違法、限期改正及處以罰款等。

這一時期，除了相關法律法規不斷出臺并完善，城市生活垃圾分類試點工作及其實施方案也開始推行。2000年，北京等八個城市被確定為全國首批生活垃圾分類收集試點城市。各個城市紛紛出臺相應的政策文件予以配合。這是我國將生活垃圾分類收集工作投入實踐的首次嘗試，相關部門對于垃圾分類也有了較詳細的規定。特別是2017年國務院辦公廳轉發的《生活垃圾分類制度實施方案》，該方案最大亮點是較為詳細全面地規定了城市生活垃圾強制分類的垃圾種類、城市居民生活垃圾分類的具體做法、生活垃圾分類配套體系建設的具體做法、組織領導和工作保障的具體做法等。自2000年啟動城市生活垃圾分類收集試點工作后，若干城市陸續出臺了生活垃圾分類的各種專門條款和規定，尤其是2017年《生活垃圾分類制度實施方案》發布后，更多的地方性生活垃圾分類管理條例和實施方案相繼出臺，出現了發布的高潮。上海、北京、廣州、鄭州、沈陽、威海、寧波等城市已經發布或正在醞釀發布相關方案。相繼出臺的地方性法規、規章和法律性文件進一步細化了城市生活垃圾分類的具體規定，積極推動了城市生活垃圾分類詳細標準的制定，并明確了相關管理責任。

2 我國城市生活垃圾分類的政策變遷影響因素

政策網絡理論于20世紀30年代在西方國家興起，經過多年的發展，21世紀以來開始被中國學者關注和研究。政策網絡理論主要探究的是政策主體之間的交互關系、政策環境以及政策權力結構等核心問題，目前主要運用到住房、環保、能源、交通、教育、醫療衛生等政策研究中。政策網絡理論既非純粹的自上而下的政策治理模式研究，也非自下而上的政策影響模式研究，而是政策制定主體（政府）在綜合平衡協調各個參與者的利益關系后做出的政策選擇。公共政策主體就是指那些在特定政策環境中直接或間接地參與公共政策制定、實施、監控、評估的個人、團體或組織。也就是說，在公共政策制定過程中，相關利益方之間往往會形成一定的網絡關系，從而影響政策的形成和落地。同時，政策網絡理論強調，多方政策參與者加入網絡的目的是推進自己的目標，維護自己的利益，即政策網絡就是建構在特定的利益基礎之上的。本文將采用政策網絡這個政策分析工具，探究中國城市生活垃圾分類政策制定執行過程中各方主體的目標和需求是什么，它們之間是如何進行利益博弈的。

2.1 客觀因素：城市生態文明建設的需要

美國學者戴維·伊斯頓曾將需求定義為意向的表達，并發問“特定事物的權威性分配是否應該由那些擔當此責的人們作出”。該學者認為，“如果沒有需求，權威當局委實不可能對社會作出約束性決策。在社會生活中，某些人必然要倡導、提議、請求或公開場合明確關心某些事情，需求并促使權威當局作出決策或采取行動”。可見，公共政策的制定建立在對政策客體需求的分析之上，即是對政策需求的回應結果。

城市生活垃圾分類是伴隨城市化、工業化與現代化的不斷深入，為解決城市生活垃圾與環境問題而建構的倒逼機制。中國城市生活垃圾分類政策的演進過程是同中國人民對這一污染防治工作需求的變化一致的。2000年，中國8個城市開始推行生活垃圾分類收集試點，主要原因有兩點。一是進入新千年后，科學發展觀在中國確立和傳播，我國發展理念開始發生轉變。二是我國城市生態環境建設的需要。

2017年，中國開始進入生活垃圾強制分類時代，這是因為中國城市垃圾污染與生活垃圾分類政策執行效果的矛盾越來越復雜和難以解決，垃圾分類問題依然困擾著城市發展。在《生活垃圾分類制度實施方案》出臺之前，很多城市已經在試行垃圾分類投放，只不過這種分類投放主要表現為在大街上安裝分類垃圾箱，而在生活垃圾最主要產生地——居民小區中，分類垃圾箱投放得很少，一般分為可回收和不可回收兩類，且居民很少在投放垃圾前對垃圾進行分類。即便是分類投放的垃圾，最終被裝上垃圾清理車時，仍然被混雜在一起。我國46個城市正在加速推進垃圾分類，主要通過明確具體的分類做法和嚴格的獎懲措施，從正向激勵和反向壓力兩個層面引導人們遵循科學的生活垃圾分類投放標準，同時優化配套設施和垃圾清運、處理方式。從實施原因來看，主要有兩點。

一是以填埋為主的傳統城市生活垃圾處理方式已經不能和我國新時代綠色發展理念相適應。生活垃圾是影響城市市容環境的一大公害，傳統處理方式是填埋和焚燒，全國城市生活垃圾年產生量超過1.5億t，并以每年8%～10%的速度遞增。統計數據顯示，現如今，全國超過三分之一的城市遭遇“垃圾圍城”現象，累計侵占土地超過5萬hm，并以每年6%～8%的速度增長。因此，探索建立安全、清潔、集約、高效的生活垃圾分類處置模式是進一步改善中國城市環境質量的現實需要。

二是社區生態治理基層化的需要。城市垃圾的源頭分類涉及居民的日常生活，因此，垃圾分類應從社區層面開始，從源頭上提高垃圾利用率，降低運輸成本。城市生活垃圾分類工作主要在社區完成，如果生活垃圾分類沒有社區居民的廣泛參與，可能就會出現推廣困難的問題。實踐表明，垃圾綜合處理需要全民參與，城市治理的“最后一公里”就在社區。隨著社會治理的不斷下沉，社區治理成為實現政府治理、社會調節和居民自治良性互動的重要樞紐地帶。同樣，城市生活垃圾分類的末端處理工作主要在社區完成，即垃圾分類投放和裝車運輸都是在社區進行的，也是垃圾分類處置能否實現前端資源化、循環利用的前提。當前，很多社區混裝混運現象影響了居民開展垃圾分類的積極性，社區居民垃圾分類不到位，也會影響分類收運和分類處理的效果，因此社區生活垃圾分類工作實施情況是反映社會治理基層化水平的重要內容。

2.2 主觀因素：政策相關主體目標和需求的變化

根據政策網絡理論的觀點，政策網絡的本質是政策相關主體（政策網絡由各種具有一定資源、不同利益及目標的主體構成）相互依賴，必須依賴其他主體獲得實現自己目標的手段，這種依賴會因彼此互動而變化，這些主體就會利用各自資源，維護各自利益和目標，相互影響、相互作用，動態變化，從而形成各種關系和規則。同時，這些關系和規則也會影響和制約主體間的互動和相互作用、資源分配等。城市垃圾分類政策制定和出臺是地方政府、民眾、第三方企業、社區物業、城管環衛部門、垃圾回收再生企業等多種主體利益博弈的結果，也是政府、市場和社會相互影響與博弈的結果。

中國的城市生活垃圾管理正從傳統的廢物回收利用模式向現代化生活垃圾管理模式轉型。中國城市生活垃圾分類政策制定的早期，政府等公共權力機構既承擔相關政策法規的制定任務，也承擔政策執行和政策監督工作，從垃圾分類到垃圾運輸，再到垃圾回收處理，大包大攬。但是，大部分地方政府目前對垃圾分類的財政投入較少，即便是投入相對多的北京、上海、廣州、杭州等地，其投入也難以滿足各自需求。以廣州市為例，2014年全市人口約為1 800萬，社區發放垃圾袋持續3～4年，需要花費14億元，每200名社區居民配備1名垃圾分類指導員，則每年約花費40億元，這樣的政府投入具有不可持續性。

垃圾分類的成本巨大，這項成本無法完全落在地方政府這一主體身上，從生活垃圾分類的長期性來講，應分攤在每個家庭的行動中，回歸居民主體，即依靠每個家庭的習慣來形成對整個社會的約束，這比政府直接的宣傳發動更有效。也就是說，在中國，一開始是政府主導生活垃圾分類，但成本巨大，不可持續，所以如果要保證這一政策的長期性和持續性，垃圾分類成本轉向由公民個人和家庭來承擔是一種必然趨勢。

在中國幾十年城市生活垃圾分類制度和政策不斷演進的過程中，地方政府垃圾分類處理成本逐漸下降，公民個人和家庭的生活成本增加，無論是垃圾分類處理的時間成本還是經濟成本，正常公民個體是不愿意這么做的，除非采用激勵或強制的方式。就當前中國來看，地方政府以正向激勵為主，例如，2013年，上海在12個小區啟動綠色賬戶試點工作。社區發放的垃圾袋上有條形碼，可以溯源并積分。部分商家的優惠活動被整合到綠色賬戶平臺，居民憑積分可換取禮品和公園門票等。現在，這種正向激勵方式已經遍及全國各個城市的諸多社區中。但是，正向激勵的力度不大，很多居民綜合衡量垃圾分類所浪費的時間成本與正確分類后的微小收益，一般都選擇不分類。一直以來，這種激勵型分類方式的實施效果不佳，因此強制型分類方式就變得必不可少，甚至在當前中國民眾生活垃圾分類意識不強的情況下作用會更加明顯。因此，城市生活垃圾強制分類政策的出臺和實施正是各級政府與公民之間利益博弈的結果。

隨著生活垃圾分類工作的不斷推進，第三方企業加入垃圾分類處置工作也是一種趨勢。這樣可以增加其經濟收益，吸引第三方企業進入生活垃圾分類系統。盡管地方政府需要對第三方企業付費，如在垃圾分類的末端處理階段，地方政府可能會通過財政補貼在社區投放垃圾分類設施的第三方企業，使地方財政投入有所增加，但高端垃圾分類設施的投入使用會提高社區垃圾分類效率和覆蓋比例。地方政府可以公開招標，開展垃圾分類的第三方評估，公共機構生活垃圾強制分類全覆蓋情況、物業小區全覆蓋情況、分類收運線路全覆蓋情況、資源回收和有害垃圾分類收集全覆蓋情況、社會動員全覆蓋情況、公共機構和物業小區垃圾分類投放準確率等均在評估范圍內，專業評估可以使地方政府客觀掌握某些社區推進生活垃圾分類的成效，為推進城市垃圾分類工作提供數據支撐和行政管理參考意見，為城市的垃圾分類擴面提質。雖然地方政府在引進生活垃圾分類第三方企業上增加了財政成本，但第三方企業由于其專業性會提升生活垃圾分類的實施效果和開展效率，從長遠來講，地方政府在城市生態環境改善和官員個人績效提升方面的潛在收益會更多，所以第三方企業加入城市生活垃圾分類政策執行過程是地方政府分析利弊得失后大力推廣的。因此，《生活垃圾分類制度實施方案》明確指出，鼓勵社會資本參與生活垃圾分類收集、運輸和處理，積極探索特許經營、承包經營、租賃經營等方式，通過公開招標引入專業化服務公司。

3 結論

學者詹姆斯·安德森指出，“政策是指政府實際所做的事，而不是政府打算做或政府官員聲稱他們將要做的事”。中國城市生活垃圾分類政策就是各級政府目前已經做出的關于各自垃圾分類處理的各種決策和行動。公共政策在制定出來后，政策執行主體（一般由行政機關及其公務人員組成）通過政策分解—資源準備—政策試點—局部優化—全面推行—總結反饋等具體環節執行政策。但是，隨著各種公共事務在基層的下沉，公共政策的執行主體發生了變化。社區是城市居民的主要棲息場所，當公共政策需要在基層社區執行時，除了上級的政府部門及其工作人員，社區工作人員和社區居民也會成為主要的政策執行主體，因為城市生活垃圾分類政策在基層開展過程中，社區居民是完成生活垃圾收集和分類的主要力量，其具體做法及行為規范至關重要。社區居民在具體生活垃圾分類過程中發現的各類問題或各種訴求也可以為公共行政部門修改完善相關制度機制提供更加充分準確的信息，甚至社區也可以制定一些相關政策措施。

2019年6月，習近平總書記對垃圾分類工作作出了重要指示，強調推行垃圾分類，關鍵是要加強科學管理、形成長效機制、推動習慣養成；要加強引導、因地制宜、持續推進，把工作做細做實，持之以恒抓下去；全社會人人動手，一起來為改善生活環境作努力，一起來為綠色發展、可持續發展作貢獻。通過深入分析我國城市生活垃圾分類實踐和政策的演化過程可以看出，我國城市生活垃圾分類政策表現出三大趨勢。一是政策主體多元化，二是政策條款精細化，三是政策手段專業化。首先，中國城市生活垃圾分類政策目前仍處于探索完善階段，科學有效的工作機制還沒真正建立起來，以社區民眾為主導、地方政府和第三方企業等多方共同參與的治理模式也沒有完全建立起來，這是一項長期而艱巨的系統工程。其次，垃圾分類在有了最基礎的法規保障后，將給民眾以明確的行為規范，但是知道應該做什么并不等于知道該怎么做，對垃圾進行科學分類，完善垃圾分類的各種標準，強調分類標準的合理性，是影響垃圾分類成效的核心因素。因此，科學細致地制定城市生活垃圾分類標準是充分調動民眾垃圾分類意愿，并將其轉化為行動力的重要手段。最后，從46個垃圾分類重點城市來看，絕大部分城市都引入企業作為垃圾分類末端處置設施建設的重要主體，另外，末端處置企業的實際運行也依托于企業先進的技術和管理方式。在城市生活垃圾分類政策制定過程中，要以企業等第三方主體為載體來推動垃圾分類收集及處置體系的建立，即應在城市中盡快建立垃圾分類收集、運輸、資源化利用和終端處置的全過程管理系統，實現分類政策的專業化和產業化，這才是保證生活垃圾分類政策落實的最長效動力。