照顧場域中的權力關系及政策探討*
——以老年照顧場域為例

梁麗霞 李偉峰

（濟南大學政法學院，山東濟南 250022）

一、引言

2020 年第七次全國人口普查數據表明，我國60 歲及以上老年人口超過2.6 億，占總人口比重為18.7%，65 歲及以上老年人口超過1.9 億，占比為13.5%，分別比2010 年第六次全國人口普查數據上升了5.44 和4.63 個百分點。[1]這些數據說明我國老齡化的進程持續加快且加深，同時，這些數據的背后也說明我國需要照顧的老年人數量將急劇增長。老年人照顧問題不僅是每一個家庭都將面臨的重要事件，亦成為一個重要的社會問題，引起實務界以及學術界的日益關切。

學界對于老年人照顧問題的研究和討論大體沿以下兩條進路展開：一是以需要照顧的老年人為研究對象，探討老年人照顧的不同形式、照顧內容、照顧困境、發展趨勢等；二是以提供照顧的老年人照顧者為研究對象，主要探討家庭照顧者的照顧角色、照顧過程、照顧壓力、支持政策等。以上圍繞“老年人照顧”問題的研究取得了廣泛且深入的成果，在這個過程中，“照顧”已經成為一個重要概念，但是從現有研究來看，學界對于這一重要概念的分析和闡述還不夠深入。此外，“照顧”不僅僅是一系列的工作和活動，同時也建構了不同性質的照顧關系，包括家庭領域內以及其他領域內照顧者與被照顧者間的關系。學者們對于照顧關系雖然也有關注，但大多只探討了照顧關系的表象，對于照顧關系本質的分析仍顯不足。

因此，此次研究首先圍繞“照顧”這一重要概念展開分析，探討其內涵與外延；其次，針對照顧的“權力”意涵，聚焦照顧場域中建構的不同層次以及不同群體間的照顧關系，闡釋照顧關系的權力本質，并對照顧場域中型塑的權力關系的特點進行分析；最后，從政策層面探討如何消解照顧場域中的權力關系，進而建構平等的照顧關系。對這些問題的探討，不僅是在回應現實中的老年人照顧困境、探索高品質老年人照顧的可行途徑，同時也有助于我們廓清老年照顧問題對于個體、家庭以及國家的意義和價值。

二、照顧的界定

從學術研究的角度來分析，“照顧”從日常生活中一項具體的活動上升成為一個學術概念，女權主義者的推動和創造在其中起到了很重要的作用。女權主義學者強調“照顧”的重要性，認為每個人在不同時期都有對于他人不同程度的依賴，人們對于照顧的需要應引起足夠的重視。隨著“照顧”活動越來越成為一項公共議題引起社會以及學界的關注，學者們對“照顧”概念與議題的討論也愈加深入。總體而言，學者們從照顧的本質、內容、來源以及品質等幾個方面，對“照顧”這一概念進行了全方位的探討。

（一）“照顧”的雙重本質

關于照顧的本質解釋，吉莉安（Gillian）曾對此給予了最簡單的界定，認為照顧就是“照料其他人”[2]。意指照顧、看護他人的工作，包括那些照顧家人、朋友的無酬勞動，以及照顧病患或其他委托者的有酬工作。有學者將其概括為一系列的勞作活動，認為照顧是維持個人、家庭以及社區生存的不可或缺的再生產勞動，它包含了對孩童、老人、病患以及身心障礙者的情緒和醫療照顧，以及烹飪、打掃等家務勞動。[3]

照顧的另一層含義，是出于對家人的愛的流露。從傳統意義上來說，特別是對家人的照料活動，多被賦予“愛的勞動”的象征意義，強調其情感層面的意義與價值，強調照顧者出于“愛”的情感，對家人給予情感或情緒方面的支持與照護。

學者們在對“照顧”的本質進行闡述的過程中，傾向于將其界定為“雙重本質”。芬奇（Finch）等人認為，“照顧”本質上是一種“愛的勞務”，包含了心理層面的愛與情感的表達以及實際的勞力行動兩大部分：從照顧者的角度來分析，“照顧”這一概念涵括了“照料”和“關懷”的雙重含義，前者與照顧他人的活動和任務有關，即照顧者滿足被照顧者的物質需求以及具體的照料需求；后者則與對另一個人的情感有關，即照顧者對被照顧者的愛與關心。[4]

但是，照顧的過程并不總是呈現“愛與勞務和諧整合”的狀態，當照顧的勞動強度大于對被照顧者的關愛時，照顧就成為了一項責任與義務，如呂寶靜等人雖然也認同“照顧”包含有關愛的情感，但更加側重強調“照顧”所涵蓋的任務與活動。[5]

（二）“照顧”的內容

“照顧”一詞也被用來描述各種類型的服務內容。關于照顧活動內容的分類，有幾種不同的界定。有學者認為“照顧”一詞是指照顧者對被照顧者提供身體上、物質上和精神上的照料。因此，將照顧活動分為三類：身體方面的照料、物質方面的支持、精神方面的慰藉。也有學者針對成年子女照顧老年父母的活動功能的向度進行分析，將照顧活動分為五類：預期性照顧、預防性照顧、監督性照顧、工具性照顧、保護性照顧。[6]此外，馬修斯（Matthews）等人從照顧的頻率這一角度來界定照顧內容，分為經常性協助、支持性協助、有限性協助、偶發性協助、游離性協助等五類。[7]

（三）“照顧”的來源

從照顧提供的來源方面來看，可區分為“正式照顧”與“非正式照顧”兩類。正式照顧是來自政府、社會組織等專門的機構或服務供給商的收費型服務，非正式照顧是指由家庭成員、親友鄰里以及志愿者提供的照顧服務，此類服務沒有收費標準且不以收取費用為目的。[8]也有學者反對使用“非正式照顧”這樣的界定，因為“非正式”照顧者的角色因其“非正式”的身份經常被忽視，且相較于“正式”部門的照顧服務提供者，非正式照顧者通常處于一種“無權力”地位。[9]

（四）“照顧”的品質

對“照顧品質”的探討，經歷了一個從單一視角向雙重視角轉變的過程。

一方面，如果單從“被照顧者模型”來看，照顧的功能主要是強調維持被照顧者的生命，為被照顧者提供心理慰藉等等。那么，高品質的照顧或者說好的照顧就是為被照顧者提供全方位的照料服務，減輕他們的痛苦、危險、寂寞等，提高他們的生存質量。但是，有學者指出，這只是照顧品質的一部分內容，除了單純地照顧好被照顧者的身體、心理，維持被照顧者的生命之外，還需要通過照顧來增強被照顧者的自主和獨立，即高品質的照顧應該以“發展性模型”出發，照顧者為被照顧者提供一個支持性的環境，來改善或增強被照顧者的生活技巧、能力和功能。[10]也就是說，好的照顧、高品質的照顧應該是一種“賦權性照顧”，即不僅強調要滿足被照顧者即時性的需求，還要增強被照顧者的自主性、提高被照顧者的控制能力和選擇權，避免被照顧者形成生理性依賴。[11]

另一方面，近年來對于“高品質照顧”的討論，開始由單一的“被照顧者視角”向“被照顧者—照顧者視角”雙重視角轉換，學者們開始檢視此前長期忽略的照顧者群體。如果我們僅僅以“愛”的名義界定照顧，那么照顧者的需求不僅不被認為具有正當性，反而會被他人以倫理或道德加以譴責。因此，“高品質照顧”應該兼顧被照顧者與照顧者的生活需求與狀況，應該正視照顧者在照顧過程中的需求與其適應狀況。只有照顧者在照顧過程中的壓力和負擔得到緩解和支持，好的照顧才有可能實現。

上述分析可知，“照顧”的意涵多元且復雜，由多重向度構成，對照顧的本質、內容、來源以及品質的探討，豐富了“照顧”這一概念的內涵與外延，也有助于進一步分析照顧場域中形成的各種關系。

三、照顧場域中的權力關系

“照顧”不僅僅是一系列的工作和活動，也是一個復雜的社會文化建構的歷程。在這個建構的過程中，照顧場域中形成了不同性質的照顧關系；同時，照顧場域也是一個權力沖突的場域，型塑了照顧關系中不同層次以及不同群體間的等級化分工及不平衡的權力關系。

（一）國家與家庭

在不同的歷史和社會脈絡中，“照顧”長期以來都被視為家庭內部的事務，被描述為私人的、個人的責任。“照顧家庭化”或“照顧私人化”的文化架構支配了世界上多數地區的人們認知、感受與處理照顧的方式。早期的有關照顧的研究也大多聚焦于家庭內的無酬的、非正式的照顧活動，指出照顧本質上反映的是一套基于婚姻和親屬制度的社會關系，包含了義務、承諾、信任和忠誠，即照顧是一個“愛、思考和行動”的過程。[12]

“照顧家庭化”認為照顧是一種家庭責任、且應該在私人家庭領域中進行，這種理念一直備受推崇。家庭的場域相對于家庭外的空間，被認為是“私人化的空間”或“私人領域”，而家庭外的空間被稱為“公共空間”或“公共領域”。家庭與國家這種公私“分離領域”的二分法，是19 世紀西方隨著工業資本主義發展而衍生的歷史產物，隨著大工廠的普遍與個人的無產化，家庭不再是生產單位，而是消費與再生產的單位，家庭被確立為具有道德特性的私領域；而家庭外的“公共領域”，則指涉國家力量的介入。孩童、老人與其他弱勢家庭成員的照顧被認定為“家務事”，國家行政與法律在何種程度與面向以及何種條件下介入這種“家務事”，突顯了公私領域之間的界限，是一個利益與權力沖突的過程。

在照顧家庭化倫理的運作下，老年人照顧問題的解決方式是朝向“非公共”的家庭或私人方式解決，老年人照顧責任被認定為私領域議題。對于需要照料的老年人的安排，首先是家庭的責任，國家或政府往往是在家庭成員無法提供照顧后才介入。這種政策安排以維護家庭倫理為前提，在運作的過程中長期以來也被視為理所當然，很大原因在于家庭主義核心價值觀的影響。“家本位”“孝文化”“家庭集體主義”思想，強調家庭的整體利益高于個人利益，是儒家文化思想體系中的主流家庭價值觀，受到主流意識形態的支持，也被賦予“政治正確”的文化標簽。而國家對老年人應有的保障職責，以及對于老年人照顧問題中有關公共資源再分配原則等重要議題，在“照顧家庭化”的倫理框架中被淡化。

隨著人口結構與家庭結構的變化以及女性角色轉變等一系列政治、經濟、文化的變遷，家庭中蘊含的老年人照顧資源面臨嚴重擠壓，產生了老年人照顧供需的失衡，被稱為“照顧危機”或“照顧赤字”。面對這種轉變，學者們開始探討“照顧家庭化”中蘊含的權力問題。

相對于家庭私領域而言，國家是掌有制度權力的公領域。照顧責任的高度家庭化是國家、社會、經濟和意識形態下不斷再結構的產物，這個結構不但淡化了國家的照顧責任，而且低估了家庭照顧的價值，使得照顧工作隱形化、無償化。在將照顧責任化約為家庭問題的過程中，是公共權力不斷抽離和退出的過程，公共照護設施以及公共照顧政策嚴重不足，各種社會變遷導致的家庭內部資源的緊縮以及家庭的困境與需求也被消弭、被排除在公共領域政策之外。[13]

（二）男性與女性

“公私”領域的分離不但體現為“國家—家庭”的結構化分離，也體現為“男性—女性”的二元分離。照顧的家庭化等同于照顧的女性化，即，家庭中的照顧活動普遍而持續地被認為是“女人的事”，將照顧工作進行性別化的分工，認為照顧是女性的天性稟賦和家庭責任，將女性化視為“私”，相對的是男性化的“公”。

照顧關系內的性別分工，將照顧工作定義為母愛和女性特質的表現。“照顧”作為一個概念，最初也是用于定義女性生活狀況的特征，描述婦女作為妻子、母親和女兒的角色如何被要求進行無報酬的家庭照顧服務，以及照顧活動和照顧責任如何強化了婦女在家庭和社會中的不利處境。國家通過將“照顧”家庭化的過程，將原本應由國家承擔的福利責任轉移給家庭，這實際上意味著轉移給了婦女。

當社會持續將照顧工作定義為女性在家庭中的責任和義務時，相當程度地影響了照顧者的勞動處境。有學者對此提出，照顧關系的本質其實隱含了深刻的剝削本質，表現為對女性的“剝削”以及女性的“自我剝削”。[14]“照顧責任女性化”反應的是社會上處于劣勢地位的女性作為附屬者的生存策略，是在父權文化體制中性別階層關系下權力展現的一種方式，處于社會權力階層的上位者，總是能透過其所掌握的權力，來支配照顧關系與形式。在這種權力關系的支配下，“父權體制不僅僅只是賦予男性特權，還保障了照顧的供應無虞匱乏,”[15]男性在公共領域“獨立”工作的能力其實是依賴于女性在家庭中提供的無報酬的照顧工作，意即女性成為隱形的“替代性”的福利提供者。

因此，學者強調應該重視照顧領域中的性別公平。女權主義學者認為“照顧責任女性化”是父權制度建構出來的意識形態，以合法化男性優勢的地位。男性在經濟層面的獨立以及處于較高的權力地位，是建立在免除了照顧責任基礎之上的，而這種照顧責任卻使女性產生了依賴以及處于無權位置。[16]最終的結果是，女性因為承擔了照顧者的角色而受到了社會排斥。傳統文化意識形態將照顧工作型塑為“女性天職”，強化了女性的照顧職責，卻遮蔽了女性照顧者的權利。另一方面，由于照顧在許多社會一直被視為家庭的義務和女性責任，也導致男性對于照顧勞動的分擔有限。

（三）有酬勞動與無酬勞動

照顧場域中“有酬勞動”與“無酬勞動”的二元對立，與前述“公私分離”的結構化過程密切相關。照顧關系中強調家庭內的無酬照顧工作具有“愛”的含義，將照顧勞動建構成為一種“親情模式”的情感勞動，女性被認定為護衛家庭內親密關系的“第一人選”，作為“照顧者”為家人提供無酬的照顧勞動，而男性則被定義為“養家者”，在家庭外的公共空間從事具有經濟理性的有酬勞動。

照顧勞動因被冠之以“愛的勞動”，明顯與其他薪資勞動有所不同。這里的“公/私”分離區別了“親密關系/情感”與“經濟理性/市場交易”的不同。女性在家庭內從事的情感化的照顧勞動，被假定為女性照顧者具有利他的動機，且可以從照顧勞動中獲得道德報酬，由于她們自愿成為“愛的囚徒”，因而愿意接受照顧勞動的無酬。[17]

隨著國家和政府對家庭照顧的倚賴和宣傳，日益提升家庭照顧的道德價值和情感價值，但其與有酬勞動在金錢和象征意義上的價值相差甚遠，從而也建構了“照顧者”與“養家者”權力層面的不平等。不論福利社會制度如何，作為掙工資生活的公民，其社會地位總是趨向于高于作為照顧者的公民。萊拉分析指出，勞動形式具有等級之分，“它使工資-勞動成為首要的事情，而不管這些事情是多么無益的，也要使之優先于那些更為有益的其他工作。”[18]照顧者受到了不同于養家者的差別待遇，因為照顧者對家庭、對失能家庭成員的貢獻無法像養家者一樣，以金錢的形式具體呈現出來，所以無論在家庭層面、社會層面都使得照顧者的貢獻被忽略或低估，甚至在法律層面也無法用像對待養家者貢獻的方式來對待照顧者所作的貢獻。[19]在很多國家，提供“照顧”這件事情，都被認為是沒有市場價值的事情。如同霍赫希爾德所言：“在意識形態上，‘照護’邁向天堂，在實際生活中，它卻走入地獄。”[20]意在反應照顧被強化的道德高度以及其在實際層面被視為低價值與低地位的吊詭情形。

女權主義學者和照顧理論家質疑在工作價值體系中只強調男性為主的有償工作價值而忽略無酬照顧勞動的價值，提出應該承認女性為主體的無酬“照顧工作的貢獻”。[21]里斯特指出，“照顧勞務”也是一種公民責任，不能將其價值看得比市場有酬勞動還要低。[16]此觀點一方面揭示了家庭內無酬照顧勞動與有酬勞動之間存在的不平衡的價值差異，另一方面也提示我們要關注到照顧所具有的社會責任意涵，應該對照顧者的勞動價值予以肯定。

（四）照顧者與被照顧者

照顧場域型塑的各種關系中，照顧者與被照顧者之間的關系是最為直接也是最為凸顯的一組關系。在照顧者與被照顧者之間，同樣也存在著“權力”關系。在兩者之間的關系中，一方提供照顧，一方接受照顧，一方是控制的，一方是被動的，其間的關系代表著有人有能力、有人是依賴性的。有學者提出“照顧可能具有壓迫性”[22]的觀點，許多需要被照顧的失能者會把他們所接受到的照顧界定為具有壓迫性，認為照顧提供的方式以及照顧的過程是受他人控制的，自己沒有掌控權。

照顧者與被照顧者之間有可能是一種關懷的關系，但也有可能是具有層級性的關系，“關懷和控制常是一線之隔”[23]。權力的議題在照顧相關論述中經常被忽略，照顧工作可能是具有“壓制性”的。照顧提供者可能通過行使監視或控制、歸罪被照顧者、限制被照顧者的自由等方式，使被照顧者感覺到被剝奪和被控制。布馳等學者通過觀察照顧關系中照顧者與被照顧者之間的身體性互動，認為雙方之間其實處于不平等的位置，并且處于一種動態的權力關系之中。[24]照顧者與被照顧者互動過程中的不平等權力關系，會使得照顧者有意識或是在不知不覺中傷害了被照顧者的獨立性與自主性。莫瑞斯認為在照顧過程中，“監督/掌控”的成分其實勝過于“關懷”的成分。[25]

照顧關系本身潛藏著褫奪與傷害的可能，尤其當被照顧者是相對缺乏自主性的老人時，在照顧關系中存在著遭受虐待乃至暴力的危險。而這種針對老年人的虐待以及暴力既體現為身體層面的，同時也表現為精神層面的。有研究指出，精神虐待是老年人虐待最常見和普遍的形式，其發生率(5.1%)在老年人虐待類型中占比最高。[26]

四、照顧場域中權力關系的特點

前述這些關于照顧場域中多層次的社會文化建構顯示，照顧工作的安排不是靜態給定的，而是面臨著持續的轉變，是利益沖突的不同群體以及不同部門之間權力角逐和相互制衡的結果。“照顧”不僅僅是一系列的勞作和活動，也是一個充斥著權力沖突的場域，照顧場域型塑的不同層次以及不同群體間的權力博弈關系，呈現出復雜性、交織性、隱蔽性等特點。

（一）復雜性

在對“照顧”概念及其內涵與外延進行梳理的過程中可以發現，“照顧”可以理解為由“經濟-生活-精神”照料組成的不同內容的勞作與活動，也可以理解為由“照顧者-被照顧者”組成的不同層面的人際關系，還可以理解為由“正式-非正式”組織構成的不同層次的空間與場域。“照顧”概念的多重向度，決定了因照顧而形成的各種“關系”，這些關系多元而復雜。

從照顧的提供方來看，擁有公共權力的國家/政府實際涉入的層面與程度仍然有限，而家庭作為照顧的主要供給方，其家庭成員承擔了繁重的照顧工作。“公私領域”的二元分隔掩蓋了家庭的權利，使得因“照顧”所引致的家庭需求在公共領域內被消弭。而家庭內部的性別分工同時又導致了另一重的“不公平”，女性被建構為“天生的照顧者”承擔照顧責任，男性則被視為“養家者”合理地擺脫照顧職責，這導致女性在經濟、政治、社會以及家庭地位和權利的不利處境。

從照顧包含的內容來看，一方面，照顧因被賦予“愛的勞務”之名而被“情感化”，強化照顧的情感價值、淡化照顧的勞作價值，具有情感化的照顧工作無法被量化也無法有酬化，亦因其無酬化而被低價值化。另一方面，照顧內容中的“經濟照顧”與“生活照顧”和“情感慰藉”相比，亦因其可視化、可量化、金錢化而被賦予較高的價值，能夠提供經濟照顧的一方在照顧關系中也往往擁有更多的權力。[27]

從照顧的接受方來看，被照顧者因年齡幼小或年長、或因疾病導致身體、心理機能的喪失或部分喪失而需要他人提供照護，特別是需要照護的老年人大多處于失能/半失能狀態，在其與照顧者的關系中，老年人處于依賴和弱勢地位，更易被操控甚至虐待。而在此關系中的照顧者，又成為了擁有掌控權力的一方。

由此可見，在“照顧提供方-照顧內容-照顧接受方”這一整個照顧鏈條中都存在著權力關系；而且在具體的某個環節，有可能存在著多重的權力關系；此外，在某個層面關系中處于弱勢的一方，在另一層面的關系中，又可能成為掌控的一方。

（二）交織性

在照顧場域中呈現出的多重權力關系，相互之間并不是簡單平行的狀態，而是相互交織在一起，相互影響、相互作用。

“國家-家庭”“男性-女性”“有酬勞動-無酬勞動”都是“公私領域”二元區隔意識形態的表現及衍生物，而這種二元區隔的結果是兩者之間權力的不公平、地位的不平等、價值的不平衡。“國家-家庭”的權力博弈導致“照顧家庭化”，“男性-女性”的性別博弈導致“照顧女性化”，“有酬勞動-無酬勞動”的價值博弈導致“照顧情感化”。

“照顧家庭化”“照顧女性化”與“照顧情感化”之間具有綿密的內在聯系，一方面，這幾重關系都根源于“公私領域”二元區隔意識形態的建構，在其產生根源上具有同源性和一致性。另一方面，多重權力關系之間相互內嵌、互為因果，如：照顧工作家庭化/私人化的制度安排，相當程度地影響了家庭內照顧責任女性化的性別分工，照顧的私領域化與高度性別化具有一致性，也就是說，私領域的“家庭照顧”往往等同于性別化的“女性照顧”；而照顧責任的性別權力分工，又進而型塑了照顧工作“情感化”的特點，并進一步導致照顧工作的低價值和無酬化；照顧工作的情感化、無酬化，與照顧工作的高度女性化又相互交織重疊，因為在社會性別秩序的安排下，情感性或表達性的工作總是由女性負責，而男性則負責具有工具性及經濟理性價值的有酬勞動；照顧女性化、女性持家等照顧理念又進一步固化了照顧家庭化的制度安排，或者說，“照顧女性化”從某種程度上保障了“照顧家庭化”的長期運行。

（三）隱蔽性

前述照顧場域中型塑的多重權力關系具有很強的隱蔽性，多數權力關系并不為人所意識到，在照顧場域中，有太多的習以為常、約定俗成，從而忽略了其中存在的權力意涵。

在老年人照顧的“國家-家庭”關系中，無論中西方，老年人照顧責任長期以來都被認為是私領域議題。對于需要照顧的老年人，首先是家庭的責任，國家或政府往往是在家庭成員無法提供照顧后才介入。這種政策安排以維護家庭倫理為前提，特別是在我國傳統“孝文化”的規訓下，家庭養老是理所當然的制度安排。這種強調老人照顧家庭化、強化老人照顧是私領域的安排，導致了照顧工作的“隱形化”“無償化”，即未能認清照顧工作實際上深具勞務的性質，同時，也導致家庭照顧者“隱形化”，家庭照顧者的聲音及需求難以得到國家和政府的關注和及時回應。

尤其在家庭內部照顧責任的性別分工方面，“照顧家庭化”等同于“照顧女性化”，女性照顧者一向是無聲的老年照顧主力軍，女性被視為老年人主要甚至唯一的“照顧資源”，并且認為照顧工作是屬于女性氣質的工作，照顧他人符合女性利他的本質特點、是女性的天性稟賦。而在現有的工作價值體系中，只強調男性為主的有償工作而忽略無酬照顧勞動的價值，女性的照顧工作被掩蓋在家庭內，成為一種“看不見”的工作，同時也掩蓋了照顧工作會對女性照顧者的勞動參與及其在社會保障體系中的地位造成何種不利影響。照顧活動和照顧工作進一步固化了女性在家庭和社會中的不利處境，而這種對女性的“剝削”一方面被社會文化建構成“自然而然”的責任，另一方面也被女性“內化”為自己的本來角色而不自知。

照顧者與被照顧者之間存在“壓迫性權力”關系同樣具有很強的遮蔽性。首先，家庭照顧往往被認為是一種“親情模式”的照顧關系，照顧者與被照顧者之間具有血緣或姻緣關系，其照顧過程也是感情傳遞和交流的過程，因而家庭照顧被視為所有照顧模式中最“溫情脈脈”的一種。[28]但也正因其覆蓋著這層“溫情”的面紗，照顧者對被照顧者的控制甚至虐待也極容易被隱匿和忽視。此外，壓迫性照顧的許多形式本就具有迷惑性，更何況這種壓迫性和掌控性又以“照顧”之名來加以掩護。

五、“照顧”的政策探討

照顧場域中型塑的多重權力關系長期存在，且相互交織相互影響，更因其具有隱蔽性而不易被覺察。但是，在當前經濟社會發展急劇變遷的背景下，以及在當前老年人照顧需求不斷加劇的現實情況下，這些復雜的權力關系面臨巨大挑戰，已經難以為繼，而且也難以應對最為直接的日益嚴峻的老年人照顧問題。因此，學界以及實務界開始對這些權力關系進行反思，從“政策”的角度進一步挖掘“照顧”這一核心概念的另一重本質內容，進而探討在實務層面建構照顧政策的路徑。

（一）照顧場域中權力關系面臨的挑戰

首先，完全依托家庭承擔老年人照顧責任的“照顧家庭化”面臨嚴重危機，人口結構、家庭結構以及社會文化結構的變遷，導致家庭養老資源日漸衰竭、家庭養老功能不斷弱化，失能老人因缺乏照顧資源有可能陷入“照料貧困”的危機，作為代表公共權力的“國家”被要求在養老問題上承擔更多責任；其次，隨著女性地位的提高以及婦女參加工作比例的日益提升，越來越多的女性由無酬照顧者轉變為有酬工作者，照顧責任在家庭內的性別分工面臨巨大挑戰，女性權力的提升一方面使得“照顧女性化”乃至“照顧家庭化”失去了根基，另一方面也對照顧勞動的低價值化提出了質疑；此外，照顧者對被照顧者的權力支配關系也日益受到關注并被批判，建構高品質的照顧關系成為新的需求和方向。

（二）“照顧”的政策意涵分析

伴隨著照顧場域中這些權力關系面臨的危機，學者們對此進行了反思，對“照顧”的解讀和關注逐漸超越了家庭這個微觀層面，開始將“照顧”議題延展至公共領域內進行探討，從宏觀層面強調照顧在公共領域、勞動市場內與其它政策的關系。梳理既有文獻可以發現，一方面，“照顧”成為當前社會政策分析的重要切入點；另一方面，“照顧”自身亦日益發展成為一個獨立的社會政策領域。

“照顧”成為社會政策分析的切入點，需要我們深入理解照顧所涉及的社會再生產過程。這個過程的重點是“照顧”背后的社會組成，社會再生產過程可以是不同組合，可以是有酬或無酬工作，也可以由正式或非正式部門提供，這些組合的方式關涉到國家-市場-家庭三者間的互動與關系，也體現著相應的政策安排。此外，女權主義學者提出了一種以社會性別為導向的社會政策研究路徑，把家庭引入分析框架，分析國家-市場-家庭三者之間的關系，使照顧者的需求和權利從整體家庭需求與權利中剝離出來，照顧成為家庭政策的重要目標，關注國家、市場、家庭三者之間在照顧問題方面的責任劃分。有學者將照顧放入政策之中，或者直接將照顧視為一種公共政策產品，即關于照顧的規則和制度安排是在公共政策中體現的，討論社會政策方法如何管理照顧的需求和供給，或者被照顧者和照顧者的要求如何被滿足。[29]可以將照顧作為一個政策分析性概念，透過照顧來理解和分析福利國家本身如何發展，洞察福利國家的性別關系。[30]此外，也有一種思路是探討照顧的政策環境，在比較國家間制度差異的基礎上，嘗試構建“照顧體制”,這個“體制”包含了價值、規范和規則，提供型塑行為和政策的規范性或管制性的架構。

在現實社會情境發展需求與學術研究不斷拓展和深入這兩個因素的共同作用下，“照顧”已成為一個獨立的社會政策領域，并逐漸形成針對特定群體的照顧政策。老年人照顧也從傳統的家庭功能演化為一項需要公共政策調控的活動，并且“如何提供老人照顧”影響到一系列社會安排。

（三）照顧政策制定的路徑

“照顧”無論是作為社會政策分析的切入點，還是作為一個獨立的社會政策領域，都意味著“照顧”不再僅僅是家庭內的一系列活動和安排，而是進入到公共領域成為公共政策的一個重要組成部分。照顧政策的制定，需要關注到長期以來照顧場域中形成的不對等的多重權力關系，要思忖如何解構照顧中的這些權力關系，政策的設計和制定應該依托平等照顧關系的建立。

1.以家庭為政策客體，構建國家與家庭“照顧責任互補型”關系

在原有的“國家-家庭”照顧體系中，家庭承擔著主要的照顧責任，國家僅在家庭的照顧能力受損狀態下，才給予兜底性的照顧支持。當前，家庭提供的非正式照顧日漸式微，僅靠家庭難以為日益龐大的老年人群體提供充足有效的照顧服務。“國家-家庭”在老年人照顧層面，必須轉變不對稱的權力型關系，應該形成責任互補型的關系。一方面，不論是受傳統文化的影響、抑或現實因素的制約，家庭在老年人照顧體系中仍然具有不可替代的作用和價值；另一方面，國家也必須重新考量在老年人照顧體系中其應有的位置，不能僅僅是“兜底”的角色，而更應該發揮政策調控的作用，將照顧責任從家庭逐漸轉移到公共領域，要引導公共政策“支持家庭”，在給予家庭更多政策支持的同時，積極提供公共照顧設施以及出臺公共照顧政策。只有將家庭角色和國家作用進行有效的結合，相互補充，相互促進各自的優勢發揮作用，才能真正解決老年人照顧問題。

當前我國針對老年人特別是需要長期照護的失能老年人群體的專項規劃和政策仍然比較缺乏，對失能老人的幫扶政策多是從屬性的、碎片化的。從國家政策層面來看，一方面缺乏針對失能老人長期照料服務的專項法律法規，另一方面,涉老法律法規缺乏細化且難以有效落地。[31]此外，我國現有的關于老年人的支持性政策多是針對老年人群體，尚未形成完備的、體系化的家庭支持政策。應該將家庭作為照料社會政策建構的政策客體，支持家庭照顧能力，分擔家庭照顧責任。照料社會政策的建構要圍繞家庭及其成員開展，通過精細化的政策設置與政策工具運用，形成直接針對家庭照料功能修復、照料功能培育以及照料功能輔助的專門計劃和服務政策。[32]

2.維護照顧者權益，制定“支持照顧者”政策

“照顧”這個概念中包含有重要的兩個群體——接受照顧的群體和提供照顧的群體。就老年人照顧問題而言，學界以及實務界往往更多關注老年人的照顧需求和老年人的權益與福利，但是，對于提供照顧的照顧者群體，其權利和訴求往往被家庭整體的需求所模糊和掩蓋，照顧提供者的社會權利問題長期以來都被忽視。為家人提供照顧的照顧者有權利獲得國家的支持，包括在就業政策上由國家補貼雇主，如以“事親假”的形式保障照顧者的照顧時間；或在工作場所提供托老服務，以減輕工作與照顧間的沖突與張力；或為照顧者提供工資補貼/照顧津貼，彌補照顧者因照顧工作而承受的經濟方面的損失。這些措施也正符合了尼珍和克雷默所提出的“給予照顧時間的權利”[33]。即國家和政府有責任為照顧者提供多項措施，讓照顧者可以有最佳的時間和機會選擇是否承擔照顧者的角色，而這項選擇是公民的自主決定，而不是一種道德責任上的無奈。

我國《老年人權益保障法》提出“建立健全家庭養老支持政策，為家庭成員照料老年人提供幫助”；在《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》中也提到要“逐步建立支持家庭養老的政策體系，支持成年子女與老年父母共同生活，履行贍養義務和承擔照料責任”；2021 年11 月《中共中央國務院關于加強新時代老齡工作的意見》中提出“鼓勵成年子女與老年父母就近居住或共同生活，履行贍養義務、承擔照料責任”。但是這些頂層設計的政策要求在具體落實中尚未形成完整的支持系統。一方面，在法律層面沒有承認和保護老年人照顧者權利的立法支持；另一方面，在政策層面也未形成系統的人力支持和服務支持系統。家庭照顧者在復雜且漫長的老人照護體系中扮演著關鍵性的角色，政府應該減輕老年人家庭照顧者的長期照顧負擔，維護照顧者應有的權利。在建構照顧政策體系的過程中，應將家庭照顧者納入政策體系中，制定有針對性的“支持照顧者”政策，為照顧者提供經濟補償、服務幫助、精神援助、信息支持等。

“支持照顧者”政策的實施和完善，既是對照顧者權益的保障，同時也有利于改善照顧者的行為和態度，提高照顧者的照顧積極性，構建正向的照顧環境，調整“照顧者-被照顧者”間不平衡的權力關系，從而提高照顧品質。

3.推進性別平等的照顧政策，實施“照顧責任雙性化”的支持政策

如前所述，照顧場域中存在著明顯的性別不平等，“照顧責任女性化”的照顧安排，以及照顧工作的無酬性質，注定了女性照顧者經濟上的依賴性及脆弱性，對婦女本身及其家庭的福利都有嚴重的負面影響。此外，也有學者認為，照顧領域內的性別分工，也影響了男性作為照顧提供者的公民權利。不論是男性或是女性，都應當有機會透過“照顧”任務的承擔，來體驗這種維系自己與“失能家人”間情感連結的生活方式和經歷。但是，“照顧女性化”的模式將男性排除在照顧體系之外，男性無法或不被鼓勵承擔照顧者角色事實上也是一種新的“社會排斥”，男性不應被限制于“養家者”的角色，他們同樣有權利為家庭成員提供照顧，國家和社會也應對男性照顧者給予政策或制度方面的支持，改變長期以來照顧責任女性化的性別安排，將提供照顧的公民權利擴展至男性。

照顧應該成為公共政策社會性別主流化的一個重要切入點，一個國家如何解決照顧問題對社會性別平等有非常重要的影響。因此，在國家制定照顧政策的過程中，要避免“性別盲視”，照顧政策應該充分體現對家庭中女性照顧者價值和貢獻的承認，減少女性因照顧老人而導致的經濟脆弱性，同時也給予男性同等的照顧機會。在具體的政策制定方面，應該實施“照顧責任雙性化”的支持政策，或者說實施“普遍照顧者模式”政策，即，由女性單獨承擔照顧責任轉換到男女兩性共同承擔照顧責任的政策模式。國家在公共政策層面，應明確承認家庭照顧者的價值；同時，照顧政策無論在規劃上還是在實際執行上都應該去性別化，鼓勵男女共同承擔照顧責任，積極協助男性在照顧領域的角色轉換，真正給予女性和男性同等的選擇自由。從政策層面上提供男女兩性照顧者同等的支持性公共服務：照顧假、照顧者津貼、彈性工作時間、喘息服務等等。其最終的目的，在于建構一個性別平等的照顧政策，把女性從單一照顧者身份中解放出來，讓不同性別都能共同參與國家對老年人的照顧責任中來。