鄉村振興背景下農村土地流轉問題探析

康軻嵐

摘 要：當前，我國農村的土地撂荒現象與工業化發展用地需求之間的矛盾日益突出，鄉村振興戰略對改革完善土地“三權分置”提出了明確的要求。土地流轉作為“三權分置”的重要舉措，能有效推動鄉村振興的實現。基于陜西省Q縣的調研發現，土地流轉在實踐中仍面臨流轉不規范、土地分散化及基層黨組織職能發揮不到位等現實困境，進而影響“三權分置”作用的有效發揮。因此，提出通過加強過程監管，規范土地流轉的價格及程序;暢通信息渠道，加快土地流轉市場建設;增強服務意識，轉變基層組織工作方式等實踐路徑，以期盤活土地流轉市場，提高土地資源的利用率，助力鄉村振興。

關鍵詞：鄉村振興;農村土地流轉;三權分置;陜西省

中圖分類號：F321.1? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）09-0029-03

實施鄉村振興戰略，是黨十九大以來作出的一項重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代“三農”工作的總抓手[1]。中國是一個鄉土社會，土地是人安身立命之本，更是社會存續發展之基。早在2014年時，中央一號文件就提出將農村土地的所有權、經營權和承包權進行“三權分置”的改革框架。2016年國務院印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》就完善“三權分置”提出了意見，重點要放活土地經營權，而放活經營權的一個重要的途徑就是土地的流轉[2]。由此可見，“三權分置”將是未來一定發展期內農村土地改革的基本方向，是助力鄉村振興必不可少的政策措施，也是釋放農村活力的關鍵一招。

一、Q縣土地流轉的實證分析

黨始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略，要堅持藏糧于地[3]。在對Q縣地理位置及土地流轉概況進行文本分析的同時，也通過實地走訪并結合調查問卷對Q縣土地流轉情況進行了實證分析，實現了定性描述和定量分析的有效結合。

（一）Q縣的土地流轉概況

Q縣地處陜北黃土高原南緣與關中平原的過渡地帶，位于渭河平原北部，地勢較為平坦，屬于種植農業，耕地以旱地和水澆地為主。全縣總面積1 002.7平方公里，轄區耕地面積103萬畝。

Q縣的土地經營權流轉主要用于糧食、瓜果等種植產業，近年來在縣政府支持和社會化服務的穩步推進之下，當地土地流轉得以發展，其土地流轉的主體主要為工商企業和種養殖大戶，其中工商企業數量占比相對較大。土地流轉以政府引導和自發流轉為主，流轉方式主要以出租為主[4]。其土地流轉期限主要分為長期的工商企業流轉和短期的種植大戶流轉兩種，其中工商企業流轉通常面積較大且期限較長，一般為11—15年，租金支付存在一定的風險;而種植大戶流轉其一般面積較小且期限較短，通常為1—5年，租金支付風險較小，基本都能按時兌現。由于Q縣地理位置相對優越，交通便利，加之當時政府政策的扶持，因此近幾年來，吸引了不少工商企業入駐，進行投資建廠。

（二）Q縣土地流轉情況分析

1.土地流轉現狀。在受訪的304戶農戶中有87.5%的農戶愿意參與土地流轉，其中僅24%的農戶將其全部土地進行了流轉，12.5%的農戶完全沒有進行土地流轉，29.3%的農戶將其少量土地進行了流轉，34.2%的農戶選擇將其大部分土地進行了流轉。因此在未來的鄉村建設中，Q縣的土地流轉依然有很大的發展空間。

2.土地流轉方式。由Q縣土地流轉的現狀分析可得，在所調查的304戶農戶中已經有266戶進行過土地流轉，而并未進行過土地流轉的農戶共有38戶。因此，在本節中對土地流轉方式分析的數據總量為266戶。當前已經進行過土地流轉的農戶主要采取出租的流轉方式，選擇出租方式進行土地流轉的農戶共有134戶，占到總數一半的比例;其次，有45戶農戶選擇了轉包的流轉方式，占比為16.9%;有33戶農戶選擇采取互換的方式進行土地流轉，占比12.4%，有26戶農戶選擇以入股方式對其土地進行流轉，占比為9.8%。除以上這四種流轉方式之外，還有28戶農戶選擇了其他的流轉方式。由此可見，轉包和出租這兩種形式的土地流轉方式在Q縣的實際運行中是比較容易被認可和接受的。通過具體了解得知，之所以會出現上述這種結果，主要是因為農戶在進行土地流轉時是以保障其自身的土地承包權為前提的，故而在選擇土地流轉方式時，他們會把土地承包權作為綜合考量的關鍵因素，所有威脅到他們土地承包權的方式都不太容易被接受，因此選擇以入股方式進行流轉的農戶只占很小一部分。而選擇土地入股的26個人均出現在靠近縣城的鄉鎮中，由于其地理位置相對優越，交通便利，故而他們均選擇以土地入股加油站、紡織廠等企業，且有村集體為他們做擔保，得到的土地分紅要遠大于土地承包費所得。而選擇了其他方式的28人，經了解，他們主要是以轉讓的方式對其土地進行了土地流轉。

3.土地流轉年限。在所調查農戶中大部分人選擇5年以下的短期土地流轉，土地流轉時間的長短多集中在1—2年之間，共有128戶，占比48.12%，簽訂流轉時間為3—5年的戶數有75戶，占比28.2%;簽訂流轉時間為6—10年的有24戶，占比9.02%;簽訂流轉時間為11—15年的戶數有16戶，占比6.01%，簽訂流轉時間在15年以上的有23戶，占比8.65%。通過具體了解得知農戶更傾向于選擇短期流轉，這主要有兩個原因，一是他們希望能在流轉合同到期時可以增加土地流轉帶來的收益，二是他們擔心會影響到自身的土地承包權。而簽訂時間在15年以上，多是選擇與鄰近的水廠等大型企業進行長期合作。

4.土地流轉價格。在所調查農戶中，流轉土地每畝價格大多是在100～500元之間，占比達到總人數的一半以上，價格在500～800元之間的人數為37人，占比為17.67%;價格在800元以上的有23人，占比為8.65%;而流轉價格在100元以內的有27戶，占比為10.15%。

在統計數據的過程中發現，每畝價格在800元以上的基本是把土地流轉給了工商企業;而流轉價格在100元以內的土地，他們大多位于偏遠的鄉鎮區域，離主城區較遠，耕地多以旱地為主，相較于水澆地，他們自身土壤肥力不足，灌溉也不充分，瓜果、小麥等糧食作物難以種植，或交通極為不便，難以到達。因此，這類土地由于其收益低且交通閉塞加之要耗費大量的人力物力，使得沒有人愿意花高價去轉入這類土地來進行耕種，甚至部分地區出現無償流轉現象。通過對那些沒有進行土地流轉的農戶的實地走訪，我們發現他們沒有進行土地流轉的部分原因是沒有人流轉他們的土地，由于村子里青壯年勞動力大多選擇進城打工，可耕種的土地可以滿足剩余勞動力的需要，故而土地流轉需要減少，即使有人愿意流轉他們的土地，出價也相對較低，讓人難以接受，這就進一步導致對土地的粗放經營甚至拋荒現象的發生。

二、Q縣土地流轉的現實困境

鄉村振興戰略的提出為我國農村經濟的發展注入了強大動力，在實現農用地有效流動的同時，促進了農用地的市場化發展，進一步擴大了生產規模，從而有效解決了土地粗放式經營及撂荒等土地資源浪費問題，不僅提高了土地的利用率，而且改善了農村的生態環境。

（一）土地流轉的價格及程序不規范

在我國，土地流轉價格一般包括政府指導和雙方協議兩種形式。通過對數據的梳理發現在Q縣實際土地流轉過程中，大多數農戶并未參照指導價格來進行，而更多是以流轉雙方協議來確定，農村土地流轉價格受土地的流轉面積、流轉期限、地理位置及土壤肥沃程度等多種因素的影響。在發放調查問卷和走訪過程中發現，在Q縣，如果土地不是靠近交通便利的位置或涉及重大項目，土地就很難流轉到一個好的價格。一般來說，每畝土地的流轉價格大致相當于1 000斤小麥的價格，也就是在1 000元以上，但是Q縣土地流轉整體存在價格偏低的狀況，流轉土地每畝價格大多在100～500元之間，占比達63.53%，與之相差甚遠。在走訪過程中還發現部分農民寧愿讓自家土地荒廢也不愿以低價租于他人。由此可見，流轉價格遠低于農戶的心理預期，很大程度上挫傷了農民出租、轉包其耕地的積極性。

（二）土地流轉過于分散且碎片化

土地流轉規模小。2021年中央一號文件提出，要根據鄉村振興的戰略要求，發展適度規模經營。根據文件要求，Q縣依然存在較大差距。首先，由調查數據可知，所調查的農戶中僅有12.24%的農戶將全部土地進行了流轉，可見Q縣的土地流轉規模還較小，且土地利用方式仍以個體耕種為主。其次，由于歷史原因而導致土地分割的碎片化，使得參與流轉的土地呈分散化、碎片化狀態，面積難以滿足大規模生產的需要。隨著生產力的進一步發展以及機械化水平的提高，承租者們希望能租賃到規模較大的土地，以便其進行機械化管理，進一步擴大經營利潤。而分散化、細碎化的土地在土地流轉中并不占優勢，由于其規模較小，故而在流轉過程中對外部投資的吸引力也相對較差。

（三）基層黨組織職能發揮不到位

鑒于本調查數據來源多為農村，農村社會經濟發展水平較低，存在一定程度的信息壁壘。調查中發現20.07%的農民都不是很清楚我國目前的土地政策及明確的土地歸屬，且參加過土地政策培訓的也只是少數，因而在一定程度上不利于土地轉出。調查中還發現，大部分農戶都選擇自發尋找承租方，但由于信息不對稱導致其很難匹配到合適的承租方，這也使得土地流轉率不高及土地荒廢現象進一步加劇，這都說明了基層黨組織沒有充當好農民與外來承租者之間關系的橋梁，導致市場作用的缺失及流轉信息的堵塞。

三、Q縣土地流轉的實踐路徑

通過對304份問卷進行數據分析，了解到陜西省Q縣土地流轉的發展現狀，并進一步總結出其土地流轉的現實困境，立足于推進土地流轉依法有序，加快農業現代化發展的背景。針對Q縣存在的問題，總結出要推動陜西省Q縣土地流轉，助力鄉村振興，需從以下三點入手。

（一）加強過程監管，規范土地流轉的價格及程序

首先，應建立合理的土地流轉價格機制，土地流轉價格應堅持以市場為導向，在充分發揮市場決定作用的前提下，堅持政府對流轉價格的宏觀調控，將土地流轉價格控制在合理的范圍之內，在不觸碰耕地紅線的前提下，積極引導農民進行土地流轉，在為農民帶來收益的同時又不挫傷承租方的積極性。其次，政府應制定嚴格的規章制度，以規范土地流轉行為，一旦發生流轉行為，轉出方必須依照相關程序向村委會報告，經核實后，由上一級鄉鎮政府進行審核備案，流轉雙方在鄉鎮政府和村委會的指導下簽訂流轉合同，經由權威第三方進行公證。所簽合同一式四份，除轉入方與轉出方各執一份之外，鄉鎮政府留一份備用，還有一份要交由權威第三方進行保管，以備后期處理糾紛時使用。最后，還要加強對于流轉雙方行為的監管，加強對土地的動態監控及備案管理，促進土地利用的合法化。

（二）暢通信息渠道，加快土地流轉的市場建設

Q縣在土地流轉過程中流轉主體涉及較多，利益牽涉范圍較廣，因此對該地的土地流轉市場就需要進行多方面完善。首先，搜集整理并公開土地流轉的相關法規，使其土地流轉真正做到有法可依，有規可循。保證Q縣土地流轉按照法治化道路進行，對參與土地流轉主體雙方的權利與義務、流轉程序及土地糾紛處理等問題作出合理解釋，保證其持續健康發展。其次，建立并完善Q縣的土地評估體系。建立土地產權交易與租賃市場，同時還要加強流轉中介的規范化管理，通過借助中介的專業作用，對縣域內所有的土地進行多方面的評估，包括地理位置、面積大小、集中程度及土壤肥沃程度等影響土地價格生成的因素進行有效評估，保證土地流轉市場的良好運行。最后，對農民開展培訓工作，促進其意識規范的流轉。Q縣農民受傳統“鄉土社會”價值觀的影響，更傾向于將土地流轉給熟人，這不利于土地資源的最大限度發揮。因此，應促進Q縣農民意識規范的流轉，提高農民的綜合素質，在有效提升土地利用效率的同時促進農民的持續增收，進而促進農業現代產業發展，為鄉村振興奠定堅實基礎。

（三）增強服務意識，轉變基層組織的工作方式

首先，要建立明確的崗位職責制，實現具體項目與專人的對接，以免發生問題時出現工作人員來回推脫的情況，同時要加強對基層工作人員進行專業性的培訓與指導，以便于對流轉工作實行規范化管理，幫助農民實現對于土地流轉的變現需求。其次，建立后備干部儲備機制，日常工作中不僅要注重對于村干部的培訓同時也要強化對于后備干部的培養，由于后備干部群體趨于年輕化，接受新事物的能力較快，可以將鄉村振興戰略實施以來關于土地流轉的新政策措施等貼近農村實際工作的專業內容對他們進行特定培養，讓每一名干部都能對土地流轉政策了然于心，切實保障農民的主體利益。

參考文獻：

[1]? 郭貫成，蓋璐嬌.鄉村振興背景下宅基地“三權分置”改革探討[J].經濟與管理，2021，（3）：11-15.

[2]? 王建，李巖.鄉村振興戰略下農村土地流轉困境與對策[J].中國集體經濟，2021，（9）：3-4.

[3]? 中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議[N].人民日報，2021-11-17（001）.

[4]? 羅娜.完善農村土地流轉 助力推進鄉村振興——基于青海省部分縣（區）調研[J].山西農經，2021，（18）：74-75.