奔流向前：中國與世界銀行在水資源領域40年合作綜述

廖夏偉 馬庫斯

摘要：在中華文明數千年的歷史進程中，水資源發揮了不可或缺的重要作用。自古以來，中華民族就十分重視完善水資源管理。水資源利用效益帶來的價值、水資源管理不善造成的風險，是關乎居民健康、糧食安全、能源安全、工業和國家經濟發展、社會福祉以及環境可持續性的根基。在與中國40 a的合作中，世界銀行重視水資源開發管理及其在社會經濟發展中的作用，并在該領域做出了重要貢獻。在合作初期，世界銀行對中國水資源領域的支持主要集中在20世紀80年代對一批基礎設施項目的投資上，旨在加強洪水管理、改善灌溉基礎設施并保障糧食安全、開發水電資源等。從80年代后期到90年代，合作重點轉向支持政府改善基本供水和衛生服務，合作實施了一系列針對解決城鎮污水排放增加和水質惡化問題的項目，致力于改善城市水環境。進入21世紀后，中國政府與世界銀行合作實施了一批新的項目，以解決更加復雜的水問題，包括水資源綜合管理、流域管理和水污染防控等。隨著中國社會經濟的不斷發展，世界銀行下一階段的工作重點將包括強化管理機制，改進水資源價值評估并將水資源價值納入基于績效的激勵機制，為私營企業參與水資源領域市場經營創造有利環境，促進市場化機制的發展等。

關鍵詞：水資源管理; 水利基礎設施; 洪水管理; 水利工程; 灌溉; 污水處理; 生態文明建設; 世界銀行

中圖法分類號：TV213.4 文獻標志碼：A DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2022.04.001

文章編號：1006 - 0081（2022）04 - 0008 - 06

0 引 言

水資源開發與管理是中華文明發展歷程中的重要組成部分，并經歷過數次重大轉變，大致可以分為6個發展階段（圖 1）。千百年來，中國一直很重視水利基礎設施建設，以減少水患（洪水、干旱等）風險。近現代以來，中國更加重視通過保障工業和生活用水、農田灌溉用水等突出水資源的服務功能。近年來，中國水資源開發與管理著力應對水污染治理、環境保護和生態恢復等方面的挑戰。隨著水利基礎設施繼續發揮重要作用，發展重點轉向了非工程措施，如制定相關政策，貫徹落實綜合、全面的水資源管理措施。中國提出的“生態文明建設”理念，也突顯出可持續發展模式的必要性。

1 合作概況

1.1 合作規模

中國與世界銀行之間長期且卓有成效的合作伙伴關系為中國水資源領域不同階段的發展和演變做出了重要貢獻。自從20世紀80年代向安徽省提供首筆9 200萬美元貸款支持“淠史杭-巢湖區域開發項目”建設以來，世界銀行已經通過貸款形式支持了中國水資源領域的約108個項目，貸款總額累計超過150億美元（圖2）。世界銀行平均每年支持中國3個水資源項目，貸款額約4.3億美元。 1993 年和 2009 年的支持力度最大，均突破了13 億美元。40 a來，世界銀行對華投資中，水資源領域項目貸款總額和項目總數的占比均約為25%，高于全球范圍內水資源項目在世界銀行貸款組合中的平均占比（貸款總額的13.44%，項目總數的 14.6%）。

中國一直是世界銀行在水資源領域貸款支持最多的國家之一。自 1978 年以來，世界銀行支持中國水資源領域的項目數和貸款額分別占全球項目總數和貸款總額7%和 11%。 世界銀行水資源領域貸款額排名前10的國家的貸款總額占該領域貸款總額的 50% 以上（817.9 億美元）。 其中，中國貸款額僅次于印度（貸款總額220億美元、實施項目135個，見圖3）。 從20世紀90年代到21世紀初，無論是項目數量還是貸款總額，中國均領先于其他國家。然而，2010年之后，盡管中國仍然是實施水資源項目數量最多的國家，但世界銀行對印度、巴基斯坦和越南等國在水資源領域的貸款額已經超過了中國（圖3）。

1.2 合作歷程

隨著中國的發展，世界銀行與中國在水資源管理領域的合作伙伴關系面臨新的挑戰。

世界銀行在中國貸款項目構成體現了中國發展面臨挑戰的變化，也反映了水資源領域的特定問題。在合作初期，世界銀行的投資旨在幫助政府解決基礎設施建設不平衡問題，重點在防洪、灌溉、水電開發和內河航運等方面。之后，世界銀行支持項目的重點轉為擴大衛生設施覆蓋面，并實施了其他與水相關的項目，支持更為復雜的水資源綜合開發和環境管理項目，包括流域洪水管理、水污染防治和水環境改善（圖 4）。同時，世界銀行一直致力于支持中國的水資源供給，從重點保障基本供水逐步轉向通過創新融資機制和管理制度來提高供水服務質量。

2 合作重點

2.1 洪水管理

過去 40 a，世界銀行一直為中國提高洪水韌性和加強洪水風險管理方面提供支持，支持專項洪水管理項目8個，其他涉及洪水管理項目20余個，貸款總額超過40億美元。除此之外，世界銀行還提供了一系列咨詢服務，開展了相關分析研究，內容涉及基于風險的洪水管理、洪災保險機制以及洪水監測預警系統等。1993年，世界銀行為其在中國的第一個專項防洪管理項目——太湖流域防洪管理項目貸款2 億美元，旨在提高太湖流域的洪水應急響應能力。太湖流域歷史上洪災發生較為頻繁。1991年，太湖流域遭遇暴雨，引發洪水造成經濟損失約20億美元，受災人口達66.5萬人。該項目包括提升望虞河、太浦河和杭嘉湖流域的防洪排澇能力，對太湖圍堤（270 km）進行加高，支持太湖流域管理局加強能力建設等。此次防洪管理專項幫助提高了太湖流域水資源綜合管理水平，建立了中國首批流域洪水監測、實時預報和運營管理系統之一。

世界銀行支持中國洪水管理模式的轉變，逐步從以基礎設施建設為主的防控管理模式轉向旨在提高洪水韌性的全面風險管理模式。在與中國早期合作實施的項目中，世界銀行為小浪底水利樞紐工程（1994～2000年）提供了兩筆貸款。該工程保護了黃河下游1 億多人口的生命財產安全。除了為大壩壩體及其附屬設施建設提供資金外，世界銀行通過該項目為黃河水利委員會提供了技術援助，幫助其加強制度建設，更好地發揮職能。世界銀行與中國早期的合作項目多以基礎設施建設為主。然而，2011年世界銀行批準了“淮河流域重點平原洼地治理項目”貸款，總額達2 億美元，支持建立以洪水預測、決策支持系統、應急預案編制和實施為重點的災害評估與支持系統，引進了國際上洪水風險管理方面的成功實踐經驗。2013年，世界銀行批準了江西省景德鎮市浯溪口水利樞紐工程貸款，總額達1億美元。通過該項目建立了洪水風險管理指揮決策支持系統，與實時洪水預報、洪水災害測繪、基于風險的洪水管理、社區洪水風險防御宣傳和應急預案編制等相結合，幫助江西省景德鎮市抵御洪水災害。以上項目的實施表明：中國的洪水管理模式發生了向綜合性和系統化的轉變，將不同規模的工程性和非工程性干預措施進行整合，不斷提高洪水管理的韌性和適應能力，以應對氣候變化、城鎮化及其他宏觀變化等引起的未來洪水管理不確定性增強的情況。

此外，世界銀行為中國洪災災后緊急恢復和重建工作提供資金支持。1998 年長江發生流域性大洪水，世界銀行與其他機構一起為湖北、湖南和江西等受災嚴重省份的基礎設施重建和社會經濟恢復提供了支持。當時，災后重建工作的重點包括盡快恢復和建立供水及衛生設施以預防疾病的發生和傳播，重建受災學校以確保中小學不停課，恢復重點地區的道路暢通等。基于“重建得更好”（Build Back Better）的理念，對于所有在洪災中受損的設施，都按照更高的防洪標準進行重建，同時加強建筑物抵御洪水的韌性，提高其抗災能力。此外，世界銀行還提供了總額 2.1 億美元的貸款，用于長江沿線187 km岸線保護和 495 km堤防加固工程，保護了長江中游地區約 7 500 萬居民和 163 萬hm2農田，加強了抵御洪災風險的能力。

2.2 灌溉和農業發展

世界銀行與中國在灌溉領域的合作可分為3個階段：① 第一階段（20世紀80～90 年代中期），在政府擴大灌溉面積和修復灌溉設施的需求推動下，世界銀行支持的早期投資項目主要是以耕地面積為單位發展灌溉設施;② 第二階段（20世紀90 年代到21世紀初），由于灌溉面積不斷擴大，對下游工業、生活和環境用水產生影響，世界銀行支持重點從以耕地面積為單位發展灌溉轉向流域尺度的農業用水綜合管理;③ 第三階段（21世紀以來），基于缺水地區灌溉管理工作經驗和先進遙感技術，世界銀行支持中國探索并逐步推廣蒸散發管理的新方法，以解決“灌溉效率悖論”的問題。

20世紀80～90 年代，世界銀行對中國灌溉用水管理的支持重點從上述第一階段轉向第二階段。 80年代，世界銀行支持中國建設和修復灌溉設施，解決灌區農業生產力下降和基礎設施老化等問題。同時，這些工程緩解了內澇和鹽堿問題，促進了種植模式的集約化、多樣化。通過修建水庫和綜合利用地表水與地下水，提供了可靠的灌溉用水。90 年代以來，中國社會和經濟的空前發展導致水資源競爭加劇，需要從流域尺度上，采取更全面的方法進行灌溉用水綜合管理。“塔里木河流域灌溉項目”率先建立了子流域用水配額制度，成立了子流域水資源管理委員會，通過控制灌溉用水總量將節約的水量分配到下游作為生態環境用水。

進入 21世紀后，世界銀行開始與水利部合作探索和推廣蒸散發量管理的灌溉用水管理模式（第三階段）。世界銀行貸款的“節水灌溉項目”以減少耗水量為首要目標，而不只關注灌溉效率。耗水量等于取水量減去可補給地下水或可供其他下游用戶（如生態環境用水）使用的回流水量。對灌溉而言，耗水量主要取決于蒸散發量。因此，基于蒸散發量的灌溉用水管理模式設定耗水量上限，并通過各種農藝措施測試不同的灌溉方式組合，提高作物的土壤水分利用率，加大單位耗水量的農業產出。世界銀行貸款支持的“新疆吐魯番地區節水灌溉項目”是首個在流域范圍全面運用基于蒸散發量灌溉用水管理模式的項目，配合制度建設，特別是支持農民用水者協會（WUAs），對推廣新型灌溉管理模式起到了示范引導作用。

2.3 供水和污水處理服務

1978～2018年，世界銀行支持的中國城市供水和環境衛生領域項目達70多個，貸款總額達95.9億美元。 這些項目包括43個城市環境項目（貸款總額56.9億美元），重點是通過城市污水處理廠的建設和污水收集的改進以改善城市環境。在這一階段，世界銀行對中國城市水務的支持重點從東部沿海地區逐漸轉向西部內陸地區，反映了政府發展規劃重心的轉移。

世界銀行在中國城市水務改革中發揮了關鍵作用，促進水務機構的現代化發展，提升了服務水平。從1987 年開始，世界銀行陸續與北京、上海、重慶、天津等城市建立戰略伙伴關系，通過建立制度和財務框架，擴大供水和污水處理覆蓋面。世界銀行與這些城市的合作伙伴關系在全國范圍產生了重要影響，各種改革措施和做法被其他城市紛紛效仿。例如，世界銀行在上海和北京支持成立了污水處理公司，按照成本回收原則征收污水處理費，1999年國家計劃委員會、建設部、國家環保部正式出臺了《關于加大污水處理費的征收力度建立城市污水排放和集中處理良性運行機制的通知》，使該方法在全國得到推廣應用。2003 年，世界銀行在上海的可調整計劃貸款（Adaptable Program Loan，APL）項目支持發行了中國首只污水行業公司債券，成功融資 15 億人民幣用于上海城郊的污水處理。2006 年，上海可調整計劃貸款二期推出了城市發展投資公司試點項目，即發展融資工具（DFV），被認為是中國市政服務供給方面最有效的融資工具之一。

世界銀行通過為基礎設施和制度建設提供資金支持，持續改善中國農村供水和衛生服務。1985～2000年，世界銀行共批準了4筆貸款支持改善中國農村供水和衛生設施，貸款總額超過3億美元。這些貸款均為跨省聯合貸款，與國家發展規劃一致。1985年的“農村供水項目”貸款總額達8 000萬美元，是世界銀行在中國的首個農村供水項目。該項目引入了“省級循環基金”的理念作為融資機制，即基于省級財政轉貸給縣和中央財政轉貸給省的不同還款條件在循環基金中積累資金。今后這些資金還可用于其他子項目和沒有相關項目的縣。1992年，世界銀行的“農村供水與環境衛生項目”貸款總額達1.1億美元，開始支持農村地區環境衛生服務，包括改水改廁和個人衛生教育等。1997年，世界銀行的 “全國農村供水項目” 貸款總額達7 000萬美元，通過對供水系統有效的運行維護和改進成本核算，提升了相關縣的資產可持續性。除了基礎設施建設的投資，世界銀行貸款項目越來越重視提升供水服務質量，并開展了宣傳教育，提高了思想、行為意識。

2.4 水資源管理

將水資源綜合管理理念引入中國，是世界銀行與中國早期合作的重要工作之一。 1994～2005年，世界銀行向中國提供了1.5億美元貸款，用于提高黃河流域黃土高原地區9個子流域的農業產量和農民收入。該項目成功試點和推廣了水-土-環境的綜合管理方法，取得了改善小流域環境和農村生計的雙贏效果。在該項目的啟發下， “黃土高原地區退耕還林還草”大規模生態補償計劃啟動實施。該項目為中國與其他發展中國家進行“南南交流”（South-South Exchange）做出了顯著貢獻，得到了世界銀行、聯合國教科文組織和其他國際組織的高度認可，成為國際范圍內水土綜合治理的最佳實踐，是發展中國家代表團來華考察最多的項目。2016年，世界銀行作為 “全球環境基金贈款項目”的執行機構，執行金額950萬美元，在中國3個渤海入海河流流域，推廣應用了水環境綜合管理方法，提高了水資源生產率，減少了污染排放。隨著流域水資源管理在跨部門、跨地區協調等方面面臨越來越多的挑戰，對綜合治理方法的支持逐漸演變為基于績效的結果導向型貸款模式。在長江大保護背景下，為了支持長江經濟帶高質量發展，世界銀行“長江保護與生態恢復項目”貸款4億美元，用于加強長江流域的水資源綜合管理、水污染防控和水生態保護。

在與中國合作早期，世界銀行為港口、內河航道和水電站等其他基礎設施提供了貸款支持。1983 年，世界銀行在中國的首個跨省港口項目貸款額達1.24 億美元。此后，世界銀行為多個沿海城市港口建設項目提供貸款支持，包括天津（貸款1.3 億美元，1986 年）、大連（貸款9 600 萬美元，1988 年）、上海（貸款8 800 萬美元，1988 年）、廈門（貸款3 600 萬美元，1989 年）以及寧波/上海（貸款7 640 萬美元，1989 年）等。1995～2004年，世界銀行先后為4個跨省內河航運項目提供貸款，總計5.24億美元。隨后，2006年和2018年為湖北省的2個內河航道項目分別貸款1億美元和1.5億美元。此外，世界銀行在中國支持建設了多個水電工程項目，包括1984 年的魯布革水電站項目（貸款1.454 億美元）、1986年的巖灘水電站項目（貸款5 200 萬美元）、1993年的天荒坪水電站項目（貸款3億美元）以及2010年的江西石虎塘航電樞紐工程（貸款1億美元）等。

為了上述項目的成功實施，除了貸款支持外，世界銀行還提供了項目咨詢和分析研究等服務。在合作初期的一些大型工程建設中，世界銀行為中國引進了國際上成功的工程實踐經驗，如在魯布革水電站項目中引入了競爭性招標和大壩安全專家評估小組機制、公眾參與式灌溉管理、流域綜合管理、洪水風險管理以及相關財務和制度措施等。近年來，世界銀行與國務院發展研究中心在水資源領域開展合作，于2018年提出了一系列政策和體制改革措施建議，為進一步完善中國水資源體系框架做出了貢獻。目前，雙方仍在繼續探索通過政策工具提高對水資源效益、價值和風險成本的認識，通過重視和強調水資源價值，定義新的可持續增長發展模式。

3 結論與展望

首先，中國與世界銀行的合作伙伴關系自始至終都是相互促進、互利共贏的。在過去 40 a里，中國始終將世界銀行作為重要的對外開放窗口，參考并吸納其關于改革方向的建議，引進國外基礎設施建設方面成功經驗，相關行業和部門對標進行改革。在合作中，將世界銀行在全球的運行經驗與中國實際相結合，為社會和經濟實現可持續發展提供框架支撐。同時，中國在水資源開發管理和應對相關挑戰方面的經驗值得其他經濟體借鑒，可為全球應對經濟發展的各類風險、消除貧困和實現可持續發展等方面提供重要啟示。

然而，在實現更均衡、更可持續發展的過程中，中國水資源領域還面臨諸多長期挑戰。現有的立法、制度和政策能夠有效緩解水資源短缺問題，且目前已開始重點解決嚴重的水質問題，顯著降低了洪水風險。但是，對有限水資源的過度使用和水污染問題，仍會影響中國可持續發展戰略的實施。為了使經濟增長與資源耗竭和環境惡化脫鉤，仍需要堅持不懈的努力。城鎮化進程會持續增加洪澇災害風險。盡管在供水方面取得了很多成績，供水覆蓋率也達到了較高水平，但中國農村地區無法獲得改善飲用水水源和衛生設施的絕對人口數仍居世界前列。為此，要創新融資方法，打通農村安全飲水和衛生設施供給的“最后一公里”，確保實現用水服務全覆蓋。

目前，中國的水資源改革正處在一個重要的分水嶺。要實現可持續發展，必須繼續加強各行政轄區之間的合作和跨部門協調，以使投資最優化，實現效率與公平的持續提升，同時確保水資源的可持續開發利用。下一輪改革將以數據為驅動，在確保信息有效和廣泛傳播方面繼續努力，同時激勵跨部門、跨地區的協調與合作。面對水資源領域長期存在與新出現的挑戰，需要采取系統治理的方法，加強對水資源價值的全面理解，反映從經濟導向型水資源開發政策向生態導向型水資源管理政策的轉型。展望未來，規劃和決策過程應具有系統性和包容性，能夠考慮不同價值理念及其之間的權衡。規劃和決策過程要盡量做到清晰、透明且公平，要考慮到供需隨時間的變化，并反映社會價值觀的轉變、人民日益增長的美好生活需要以及生態文明建設的重要歷史、文化和精神價值。

致謝：

本文是在中國與世界銀行合作40 a之際，世界銀行駐華代表處水務團隊回顧雙方合作歷程所撰寫的系列報告之一。感謝世界銀行中國局局長芮澤（Martin Raiser），東亞與太平洋地區水務局副局長蘇迪特（Sudipto Sarkar），首席水資源專家李曉凱，高級灌排專家蔣禮平，高級水利專家胡樹農，高級給排水專家秦剛，高級水資源專家田琦，水資源專家茍思，項目助理郭會英、謝丹和趙如欣以及中國局高級對外事務官員李莉對本文的建議與指導。文中的分析、解讀和結論僅代表作者個人觀點，不代表世界銀行、世界銀行執行董事會觀點。

（編輯：李 慧）

Fast flowing-40 years of partnership between China and the World Bank in the Water Sector

LIAO Xiawei， Marcus WISHART

（Beijing Office， World Bank， Beijing 100004， China）

Abstract： Water has been integral to development of Chinese civilization over millennia and made important contributions to the country’s social and economic development over the last 40 years. Throughout history， Chinese civilization has attached significant value to improved management of water resources. The benefits derived from the value of water， and the risks it imposes when not managed properly， underpin human health， food security， energy security， industrial growth and domestic development， social welfare and environmental sustainability. Within this context， the World Bank-China partnership has made important contributions to managing the development of water resources and it’s contribution to social and economic improvements over the past 40 years. Early World Bank support in the water sector was primarily focused on a series of infrastructure-based investment projects in the 1980s aimed at improving flood management， promoting food security through irrigation， and developing hydropower resources. From the late-1980s through the 1990s， this partnership transitioned to supporting government efforts to improve access to basic water services， especially sanitation， with a series of projects aimed at tackling the increasing amount of wastewater and deteriorating water quality to improve the urban environment. Into the 2000s， China looked to the World Bank to support a new generation of projects aimed at addressing more complex water-related issues， including integrated water resource management， river basin management， and water pollution control. As China continues its development trajectory， the next generation of World Bank engagement is focused on efforts to avoid the middle income trap and addressing the remaining institutional issues by strengthening the governance mechanisms， improving the valuation of water and it’s integration into performance based incentive mechanisms， creating an enabling environment for private sector participation in the sector and promoting the evolution of market based mechanisms.

Key words： water resources management; infrastructure; flood management; water conservancy projects; irrigation; wastewater services; ecological civilization; World Bank