關于對集體與私人所有的不可移動文物進行補助的探索

潘林丹

摘 要：集體與私人產權的不可移動文物一直是文物保護工作中的重點和難點，其中缺少修繕經費和缺乏保護意識是主要原因。浦東新區力圖解決缺少經費的問題，從區級層面的頂層設計出發，建立修繕工程資金補助機制，較大地改善了集體與私人產權不可移動文物的現狀。

關鍵詞：集體;私人;不可移動文物;補助

DOI：10.20005/j.cnki.issn.1674-8697.2022.04.036

0 引言

文物是不可再生的文化資源，代表了過去人類的藝術和文化發展成就，是歷史上人類生活的物質遺產。加強對文物的保護，一方面有助于建立健全公共文化服務體系，是強化國家共同記憶、留住共有精神家園的基礎，有利于維護國家文化安全和文化主權;另一方面是繼承中華民族優秀的歷史文化遺產，促進科學研究工作，進行愛國主義和革命傳統教育，建設社會主義精神文明和物質文明的需要。切實做好文物保護和利用，對增強民族凝聚力，建設文化強國，具有重大的現實意義。

浦東新區擁有豐富的不可移動文物資源，目前全區擁有全國重點文物保護單位1處、上海市文物保護單位9處、區級文物保護單位57處、文物保護點368處，共計435處不可移動文物，數量位列全市第二。

1 浦東新區非國有不可移動文物保護現狀

浦東新區不可移動文物的產權可分為國有、非國有和混合三種。目前產權屬于國有的共計198處，其中包括了各委辦局19處、街道5處、集團或公司97處、鎮政府57處、軍產13處、屬于市級單位直轄7處。非國有共185處，其中屬于集體的80處、宗教42處、私人63處，另有混合產權52處（表1）。

非國有不可移動文物的保護和修繕一直以來都是文物保護工作的重點和難點。目前部分文物保護點年久失修，處在瀕臨倒塌的狀態，建筑結構整體不安全、不完整，急需進行整體修繕和搶險加固。

2019—2020年浦東新區文物保護管理所委托上海交通大學及上海大學的古建筑團隊，對全區不可移動文物進行實地檢測與勘察后的調查評估結果顯示：在全區435處不可移動文物中，需一兩年內進行搶險加固的不可移動文物共計68處，其中國有19處、私人20處、宗教3處、集體20處、混合產權6處。由此可見，國有不可移動文物的保存狀況基本較好，需搶險率僅達到了9.6%。非國有不可移動文物中的宗教產權保存狀況也尚可，需搶險率為7.14%。唯私人與集體所有的不可移動文物保存情況較差。其中，集體產權的不可移動文物需搶險率為25.00%，私人產權的不可移動文物需搶險率甚至高達31.75%（表2）。

由此可見，私人和集體產權的不可移動文物雖歷經幾代人得以保存下來，但保存情況不容樂觀，許多不可移動文物破舊不堪、歷史風貌遭到破壞，部分文物面臨局部倒塌的危險。造成這種情況的原因有以下兩點：

①缺少修繕經費。私人產權的不可移動文物大多是住宅，現在只對其進行簡單的維護難以完全消除安全隱患，加上后代財力有限，也無力承擔修繕費用。由此，這就需要文物保護專業技術支撐，也需要相應的出資渠道。有些當地政府的財力有限，特別是農業鎮，對鎮屬以及集體的不可移動文物修繕費用已是無力承擔，更遑論資助私人業主的修繕經費了。

②缺乏保護意識。隨著社會的進步，人們的生活水平不斷提高，對于生活基本設施的要求也在不斷地增加，生活在不可移動文物里的私人業主想要提升居住環境的舒適度和空間，同時因缺乏對不可移動文物的保護意識，因此對不可移動文物建筑進行亂搭亂建。

2 探索之路

《中華人民共和國文物保護法》第二十一條提出“非國有不可移動文物由所有人負責修繕、保養”，但是部分所有人不具備修繕能力，或是具備修繕能力而拒不依法履行修繕義務?；诖?，為進一步加強和規范不可移動文物保護工作，浦東新區文體旅游局（以下簡稱區文體旅游局）從強化頂層設計出發，高度重視浦東新區歷史文化遺產保護工作，認真貫徹落實中央和市委、市政府的決策部署，在區委、區政府領導下，以“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的十六字文物工作方針，統籌推進文物保護與經濟社會發展，開展浦東新區不可移動文物保護工作。同時，為了加強和規范浦東新區文物保護工作，明確文物保護相關各政府部門的職責，自2016年起區文體旅游局就著手研究相關政策的制訂和實施，充分聽取各方意見，與相關部門進行多次協商，并召開專題會議，得到了各方的大力協助。

2019年5月，根據《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發〈關于加強文物保護利用改革的若干意見〉》（中辦發〔2018〕54號）、《上海市人民政府關于進一步加強文物工作的實施意見》（滬府發〔2017〕31號）（以下簡稱《實施意見》）等文件精神，浦東新區人民政府率先出臺了不可移動文物保護區級指導性文件《浦東新區人民政府印發〈浦東新區關于加強不可移動文物保護工作的實施意見〉的通知》（浦府規〔2019〕4號），完善了區層面文物保護工作的頂層設計，構筑了各職能部門、各開發區、街鎮各司其職、上下貫通的保護工作格局。明確規定在文物保護管理工作中，堅持嚴格認定、動態管理、各司其職、綜合統籌、守住底線，相關委辦局承擔監督管理責任，各街鎮承擔文物保護屬地管理責任，該文件正式將文物保護經費政府出資部分納入各級財政預算。

《實施意見》主要內容是建立機制、明確責任、強化補助。在建立機制方面，成立了浦東新區文物保護工作聯席會議制度，定期研究解決文物保護工作中的突出矛盾和重大問題。在責任落實方面，明確了業主單位的主體責任、街鎮的屬地管理責任、文物及相關管理部門的監管責任。在資金補助方面，浦東新區明確了按照不可移動文物受損程度、風險等級情況，建立修繕工程資金補助機制，將不可移動文物保護修繕納入財政預算安排，并結合實際，對產權在各級政府、企業、宗教場所、部隊以及個人的文保單位，分別明確了修繕出資渠道。其中，對集體、私人所有的不可移動文物搶險加固資金，首次明確了補貼力度，按照級別補貼比例在40%至50%，以此充分調動各管理主體的積極性。同時，對非國有不可移動文物有損毀危險，且業主不具備修繕能力，以及具備修繕能力而拒不履行修繕義務的，由區文體旅游局委托浦發集團先行墊資進行搶修。

同時，浦東新區還完善了各層級不可移動文物保護網絡，明確了各自的責任，要求各級充分認清不可移動文物安全的重要性，明確街鎮不可移動文物保護的屬地管理責任，相關委辦局的監督管理責任，不可移動文物所有、使用單位（人）的主體責任，簽訂目標責任書，形成各層級管理機構各司其職、各負其責、相互協調、緊密配合的良性運作監管體系。該政策文件的出臺為開展歷史文化保護工作提供了遵循、指明了方向、明確了目標。

3 實踐之路

浦東新區文物保護管理所（簡稱區文保所）作為具體的文物工作實施部門，根據實施意見的工作要求，緊緊圍繞文物本體安全這一工作重心，以文物修繕作為工作抓手和突破口，堅持政府主導、規劃引領、財政保障，按照“聚焦重點、搶救第一”的原則和文物受損程度、風險等級情況，建立文物保護工程資金補助機制和應急搶修資金，將文物保護經費納入財政預算，開展文物保護修繕工作，對存在重大險情的各級文物開展搶救性保護修繕。并制定了《浦東新區文物保護工程財政補助操作細則》，對補助的范圍與標準、申報與評審、實施與撥付以及監督與管理進行詳細的說明。

迄今為止，浦東新區的修繕工程資金補助機制已實施了三年。這三年中共計對24處不可移動文物修繕工程進行了補助。其中2019年共計4個項目，全部為搶險加固項目，工程總概算292.85萬元，鎮政府出資67.54萬元，區財政補助225.31萬元。2020年共計9個項目，全部為搶險加固項目，工程總概算1057萬元，無鎮政府出資，區財政補助1057萬元。2021年共計11個項目，其中4個為整體修繕項目，7個為搶險加固項目，工程總概算2233.56萬元，鎮政府出資1161.52萬元，區財政補助1072.04萬元。

4 仍然存在的問題

雖然浦東新區出臺了相關的政策，力圖從機制、資金等層面解決集體及私人產權不可移動文物的風險問題，修繕工程資金補助機制也運行了三年。但在實際操作過程中仍然面臨著諸多問題。

①工作意識仍有待提高。大部分街鎮仍未提高保護與宣傳意識，未主動向私人業主宣傳相關保護知識及政策，也不愿意做業主的思想工作，一提到需要跟私人業主進行溝通就覺得麻煩，各種不愿意、不情愿，對文保工作的態度十分消極，導致了很多業主不知道有該項補助政策，私修亂修現象仍舊存在。

②業主不愿意簽承諾書。在《實施意見》中，40%～50%由區財政進行無償補助，剩余50%～60%部分應由業主自行承擔，若無力承擔則可以簽署承諾書，表明自己無力承擔修繕費用，需要政府全額出資，并承諾保留區文體旅游局對墊付部分資金的追索權。然而，目前如何進行追索、什么情況下會產生追索問題并沒有明確，若不可移動文物進行出售，則區文體旅游局有權委托浦發集團對墊付部分的資金進行追索。追索權的存在是許多業主想申請補助，但了解過后又不愿意申請的原因。因為目前的追索條例不明確，許多業主擔心申請墊付后會留有后遺癥，但又實在無力承擔剩余的50%～60%。只能再次擱置修繕事宜。

③部分街鎮罔顧業主的修繕意愿。目前有少部分街鎮存在懶政現象，業主修繕意愿很強烈，也想申請補助，同時也愿意簽署承諾書，但街鎮卻由于各種原因，如與業主的私人恩怨、鎮里各部門之前的互相不配合等問題，導致了業主無法繼續申請補助。

④有些業主想謀求利益，不愿意承擔文物建筑應有的保護責任。有些不愿意修繕，只要求置換。有些則是提出以后無論大修、小修都要由政府部門進行維修，并且業主不承擔任何責任，且要保有所有權。

5 探尋之路任重而道遠

針對以上問題，筆者提出以下三點建議：

①推動文物建筑所有權由私有轉變為國有，能從根本上改變使用者生活需求與文物建筑保護要求之間的矛盾。因此，建議規劃部門采取依法流轉、征收等方式合理調整文物建筑的所有權或使用權，給予一定的優惠政策鼓勵各街鎮民居類文物建筑進行置換，并推動各街鎮的民居類文物建筑由分散式粗放型管理向相對集中的規范化管理轉變，強化文物規范化管理。同時，文物部門應積極借助文旅融合優勢，推進文物建筑活化利用，以用促保，保用結合，發揮更大社會效益。

②相關部門應盡快制訂關于追索的細則，如什么情況下會進行追索、負責追索的部門、追索的比例、追索的流程等。有明確的追索制度才能讓業主更加清楚如何申請墊付，墊付的資金在什么情況下應進行償還以及如何償還等問題，明確業主應有的權益與責任，解決業主的后顧之憂。

③依靠街鎮加大對修繕補助政策的宣傳，督促各街鎮強化落實屬地化管理責任，加強對各街鎮的培訓和考核，并設立鼓勵機制。一方面從思想上加強對各街鎮文物保護意識的培訓，且培訓不應當只面對基層工作人員，應當組織區級層面，由各街鎮一把手參與培訓，從頂層開始自上而下地提高各街鎮的思想意識。另一方面應當設立鼓勵機制，比如在年底對工作成果突出、文保工作十分到位、宣傳突出的街鎮進行鼓勵，并給予適當的獎勵，比如掛旗、獎勵牌、獎狀等。

綜上所述，《實施意見》的出臺雖然解決了關于資金以及各層級網絡管理的問題，但在實施過程中仍然存在著許多問題，需要各部門、各街鎮之間相互配合。對集體和私人不可移動文物的保護探索仍在繼續，對基層文物主管部門來說，探尋之路任重而道遠。只有充分調動各個管理主體的積極性，才能解決威脅不可移動文物本體安全的因素，確保不可移動文物的歷史、藝術、科學價值不流失、不破壞，將不可移動文物這一不可再生的文化資源保存好、傳承好，才能讓文保成果更多地惠及人民群眾，形成更加科學的文物保護利用體系，更加有效的文物安全和法治保障體系，更加完備的文物工作支撐體系，走出一條浦東特色的文物保護之路。■