中國社會保障試點政策的落地邏輯

戴衛東

一、問題提出與文獻回顧

進入21世紀以來，中國正經歷“從經濟政策向社會政策的歷史性轉變”，跨入“社會政策時代”。①王思斌：《社會政策時代：中國社會發展的選擇》，《中國社會科學報》，2010年3月23日第1版。尤其是在新時代全面建成小康社會的總體目標和“以人民為中心”的執政理念引導下，國家積極關注民生問題，追求人民福祉，致力于將經濟發展成果由人民共享，因而社會政策日益成為中央決策層關注的中心議題。社會保障政策作為社會政策的主要組成部分，從政策屬性來看，具有社會性和政治性雙重屬性。一方面，在我國利益格局多元化和社會階層分化加劇的背景下，社會保障政策涉及到每一個社會成員的切身利益和福利訴求，發揮著維護社會公平、緩解社會矛盾的作用；另一方面，它還表現出很強的政治性，對維護基本政治規范和政權合法性發揮著重要作用。不同于西方國家的提交草案、議會審核、議會表決、總統簽署法令實施的政策常態過程，我國社會政策制定過程的一個獨特現象就是試點先行，政策試點以“先行先試、主動創新、復制推廣”的方式，實現制度創新和變遷，在一定程度上減少了決策失誤的現象。這種基于“試驗”理念的政策制定方式，成為政策改革的創新源泉。社會保障政策因具有雙重屬性，所以政策制定過程需更加謹慎，盡可能減少決策失誤，避免損害人民群眾的福祉和可能產生的社會動蕩。

關于政策試點的學術研究主要從以下幾個方面展開。一是政策試點的性質與類型。政策試點是一種“試錯”的決策機制，①韓博天：《通過試驗制定政策：中國獨具特色的經驗》，《當代中國史研究》2010年第3期。可分為中央政府主導的試點和地方政府自發的試點；根據復雜程度有綜合性和專項性兩種類型；②李壯：《中國政策試點的研究述評與展望——基于CSSCI數據庫的分析》，《社會主義研究》2018年第4期。按照“政策后果的不確定性”和“政策工具的不確切性”，可劃分為“試對”“試錯”“示范”和“深化”四種不同試點類型。③劉然：《并非只為試驗：重新審視試點的功能與價值》，《中國行政管理》2020年第12期。二是政策試點的原因及其方式。外部條件的變化是政策試點的根本原因，社會經濟環境的改變是制度變革的重要前提。④Peter A. Hall, "Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain," Comparative Politics, 1993, 25 (3).中央政府預見緊迫性政策問題時都會通過試點方式尋找解決方案。⑤韓博天、石磊：《中國經濟騰飛中的分級制政策試驗》，《開放時代》2008年第5期。一種觀點認為，試點決策是由單一的政治權力精英群體做出的。⑥Wing Thye Woo, "The Real Reasons for China's Growth," The China Journal, 1999, (41); Hongbin Cai, Daniel Treisman, "Did Government Decentralization Cause China's Economic Miracle?" World Politics, 2006, 58(4).此外，在行政分權下自由裁量權擴大的各行政部門或地方政府也介入政策創新。⑦Gabriella Montinola, et al., "Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China," World Politics, 1995, 48(1).另一種觀點則認為，一項新政策的決策是多元主體在官僚體系和社會網絡雙層面互動達成共識的結果，決策過程更加民主化。⑧陳玲等：《擇優還是折衷?——轉型期中國政策過程的一個解釋框架和共識決策模型》，《管理世界》2010年第8期；王紹光、樊鵬：《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》，中國人民大學出版社，2013年，第273頁。當然不排除地方政府為獲得財政激勵和晉升機會，會揣摩上級政府政策偏好，爭取成為試點的發起者或執行者。⑨梅賜琪等：《政策試點的特征：基于〈人民日報〉1992—2003年試點報道的研究》，《公共行政評論》2015年第3期。總體來說，政策試點的過程歸納為“兩階段十環節”，即“先試先行”和“由點到面”兩個階段以及與之對應的選點、組織、設計、督導、宣傳、評估、部署、擴點、交流、總結十個環節。⑩周望：《政策試點是如何進行的?——對于試點一般過程的描述性分析》，《當代中國政治研究報告》2013年第1期。三是政策試點的功能。從微觀的治理技術層面看，政策試點可以提前識別政策執行可能遇到的困難，避免盲目執行；?Chenggang Xu, "The Fundamental Institutions of China's Reforms and Development," Journal of Economic Literature,2011, 49 (4).有利于減少政治分歧和阻力，減小政策沖擊；?Lawrence J. Lau, et al., "Reform without Losers: An Interpretation of China's Dual-Track Approach to Transition," Journal of Political Economy, 2000, 108(1).多地試點同時進行，用空間置換時間，節約了機會成本。?鄭秉文：《中國社會保障40年：經驗總結與改革取向》，《中國人口科學》2018年第4期。從宏觀的制度與改革層面來看，中國通過政策試驗克服了制度結構的不確定性和經濟發展障礙，推動了經濟轉型，促進了經濟增長。①Rawski G. Thomas, "Implications of China's Reform Experience," The China Quarterly, 1995, (144); Elizabeth J. Perry,"Studying Chinese Politics: Farewell to Revolution?" The China Journal, 2007, (57).我國改革開放以來政策大多以漸進式“摸著石頭過河”推進實施，為改革提供了理論和方法的指導，使得我國的改革避免了陷入混亂和癱瘓。②林毅夫等：《論中國經濟改革的漸進式道路》，《經濟研究》1993年第9期。四是政策試點的局限。主要表現在：首先是試點政策本身的問題。有些試點目標不合理、選點缺少代表性、試點方法無效；③吳幼喜：《改革試點方法分析》，《改革與戰略》1995年第4期。有的試點工作計劃太長、鋪開面過大、隨意性強；④黨國英：《改革“試點”要法制化》，《人民論壇》2011年第6期。由于地區之間差異大，試點經驗推廣的適應性存在一定的局限，如醫保支付方式DRGs改革。⑤顧昕：《中國醫保支付改革的探索與反思：以按疾病診斷組（DRGs）支付為案例》，《社會保障評論》2019年第3期。其次是試點地區的問題。有地方政府只是為了完成上級對試點實踐的最低要求，造成試點成效不明顯；⑥Wen-Hsuan Tsai, Nicola Dean, "Experimentation under Hierarchy in Local Conditions: Cases of Political Reform in Guangdong and Sichuan, China," The China Quarterly, 2014, (218).有的地方政府為了獲取政策優惠，偽造有利因素盡量成為試點或夸大試點成果。⑦Ciqi Mei, Zhilin Liu, "Experiment-based Policy Making or Conscious Policy Design? The Case of Urban Housing Reform in China," Policy Sciences, 2014, 47(3).最后是層級制存在的問題。若上級控制力不足，各地都自行設計方案，會造成制度的地方分割，⑧魯全：《從地方自行試點到中央主導下的央地分責——改革開放40年中國社會保障制度變革的一個解釋框架》，《教學與研究》2018年第11期。這種制度的碎片化又會引發利益格局失衡，進而滋長社會沖突和矛盾。⑨鄭功成：《中國社會保障改革：機遇、挑戰與取向》，《國家行政學院學報》2014年第6期。如果上級對試點把控過于嚴格，又會導致試點不充分、難以推廣并趨于同質化。⑩劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗——中國改革“實踐”機制的一種新解釋》，《開放時代》2010年第4期。從文獻回顧可以看出，盡管我國政策試點存在一些過程缺陷，但對經濟增長和制度建設的價值不容小覷。同時，既有文獻偏重于政策試點的原因及其政策實施效果的分析，疏于對試點政策從議題提出到政策落地的決策過程分析及其行動邏輯的歸納。

本文從社會保障領域選取了較有代表性的政策，分別是社會救助領域的城市居民最低生活保障政策和醫療救助政策、社會保險領域的新型農村社會養老保險政策和新醫改公立醫院改革政策、社會福利與補充保障領域的適度普惠型兒童福利政策和住房公積金政策，以及我國目前重點推進的養老服務領域的醫養結合政策和長期護理保險政策。本文寄希望達成兩個研究目標：一是在學術上，通過對八項社會保障政策的決策過程進行梳理和分析，嘗試建構中國社會保障政策試點的落地邏輯理論；二是在價值傳播上，為全球的公共治理分享中國經驗。近年來，西方政界和學界對中國的“妖魔化”越來越嚴重，源于他們對中國共產黨的誤讀和錯誤判斷越來越多。中國方案可以世界化。在全球化時代，我們需要“講好中國故事，傳播好中國聲音，展示真實、立體、全面的中國”。?《習近平主持中共中央政治局第三十次集體學習并講話》，中國政府網：http://www.gov.cn/xinwen/2021-06/01/content_5614684.htm，2021年6月1日。

二、理論基礎與分析框架

政策過程一般主要包括政策制定、政策執行、政策評估、政策終結、政策監督五個方面。其中，政策制定過程如果能夠做到民主化、科學化，那么政策方向的正確性才能得到保障，隨后，政策執行才有動力，政策評估才有效益，政策終結才有價值，政策監督才有效率。所以，基于美國著名政策學家約翰·W.金登（John W. Kingdon）提出的“多源流理論模型”，①［美］約翰·W.金登：《議程、備選方案與公共政策》，中國人民大學出版社，2004年。以及羅納德·H.科斯（Ronald H. Coase）的制度變遷理論，②［英］羅納德·H.科斯等：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，格致出版社、上海三聯書店、上海人民出版社，2014年。本文重點分析中國社會保障試點政策的制定過程，歸納政策醞釀-推廣-落地的整個決策過程邏輯，寄希望有重要的學理價值和實踐價值。

多源流理論科學清晰地揭示了政策議題形成的條件和動力，打開了政策決策的黑箱。在多源流理論模型中存在著三條溪流，包括問題流、政策流以及政治流，它們之間互相獨立并且沒有先后順序。該理論的核心觀點是一個項目之所以能夠被提上政策議程，是在某一時刻問題、政策和政治三大源流匯合共同產生影響的結果。這樣的關鍵時間點被稱為“政策之窗”。所謂“政策之窗”，就是政策倡導者（政策企業家）推廣其解決方案或促進其問題受到關注的機會。但“政策之窗”并不經常打開，而且開啟的時間非常短暫，政策企業家需要迅速抓住機會，把問題與解決辦法相結合，并在政治上被接受。當問題被清晰界定并識別，方案對策準備完備，政治上得到決策者的重視，“政策之窗”打開之時，即發生政策創新或變遷。

誘致性制度變遷和強制性制度變遷是制度變遷理論中最具代表性的兩個模型。誘致性制度變遷是指現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創造，它由個人或一群人在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。強制性制度變遷屬于正式的制度變遷，它往往是在國家的主導下強制性地、先從立法的創新開始，因而具有整體性、突變性的特征。③王洪濤：《制度經濟學——制度及制度變遷性質解釋》，復旦大學出版社，2013年，第74頁。當誘致性制度變遷因外部效應和“搭便車”問題導致制度供給不足后，國家就會以強制性制度變遷方式增加制度供給，擴大制度覆蓋面，這是因為國家在使用強制力時既可以產生規模經濟，還可以降低組織成本和實施成本。因此，誘致性制度變遷是制度變遷的基礎，它強調制度變遷的收益性；強制性制度變遷是對其進一步補充，是在更大范圍上對制度進行更為徹底的變遷。兩者之間是一種互補關系而非替代關系。

結合上述兩個理論，針對中國社會保障試點政策的決策過程，本文運用約翰·W.金登的多源流理論揭示政策試點的醞釀過程，以羅納德·H.科斯的制度變遷理論來解釋政策試點由最初的地方自主試點轉換到中央政府主導下的全國范圍內試點的推廣過程。由此，本文的理論分析框架建構如圖1所示。

圖1 社會保障試點政策的決策過程分析框架

三、社會保障試點政策的醞釀過程

（一）問題源流

1.經濟體制改革產生城市大量新貧困人口，“勞有所得”“病有所醫”方面的問題凸顯

20世紀90年代以來，隨著城市經濟、社會體制的改革不斷深化，原有的單位保障功能弱化，特別是到90年代中后期，隨著城市新貧困人口的逐漸形成，城市貧困問題已經演變成突出的社會問題。1993年起國有企業實施“減員增效”的改革,開始出現大批下崗職工,到1997年和1998年，每年下崗職工人數均在1000萬以上。①楊宜勇：《下崗失業群體的產生、演變和發展趨勢》，《經濟與管理研究》2007年第8期。在離退休人員中,大多數人收入水平較低,平均每月的離退休費只有300元左右,再加上物價上漲,使離退休人員的實際生活水平約下降20%。在停產、半停產企業中有150多萬人被減發和不發退休金。②朱慶芳：《城鎮貧困人口的特點、貧困原因和解困對策》，《社會科學研究》1998年第1期。下崗職工和離退休人員成為城鎮貧困人口的主體。據估算，1994年我國城鎮貧困人口約為3300萬人，1995年城市貧困人口達3080萬人。③李強：《中國城市貧困層問題》，《福州大學學報（哲學社會科學版）》2005年第1期。而傳統的社會救濟制度主要面向城鎮“三無”人員，如何保障城鎮貧困居民的最低生活需要成為一個關鍵的問題。由此，社會救助制度的創新便產生潛在的獲利機會。

貧困和疾病往往相伴而行。在我國貧困人口致貧因素中，因病致貧的因素占30%—60%，個別地區高達70%，據民政部提供的信息，城市中因病致貧、因病返貧的家庭要占城市低保家庭的58%。④陳佳貴、王延中主編：《中國社會保障發展報告（2007）》，社會科學文獻出版社，2007年，第125-137頁。2002年，民政部公布的“全國百城萬戶低保抽查”結果顯示，6成以上低保戶家庭中,有1個或1個以上的人患有大病或有需要長期治療的慢性病。⑤邱銳：《盡快建立和完善城鎮貧困人口醫療救助機制》，《新視野》2003年第2期。第三次國家衛生服務調查顯示，城市居民平均兩周患病率為14.3%，離退休人群的這一指標值為33.4%，無業、失業、半失業人群的該指標值為19.5%；2003年城市低收入人群中無醫療保障的比例達76%。⑥衛生部：《中國衛生統計年鑒（2004）》，中國協和醫科大學出版社，2004年，第371頁。1999年我國正式建立了城市居民最低生活保障制度，城市貧困人群最基本的生活有了保障。但《城市居民最低生活保障條例》中的基本生活保障沒有明確將貧困人口的醫療需求考慮在內。這部分人一旦患病，只能從維持基本生活的低保補貼金中擠出一部分用來就醫買藥，或因無力承擔醫療費用而不能得到及時救治，導致進一步貧困。因此，城市貧困人口的醫療救助制度建設提上了地方政府的議事日程。

2.傳統住房福利制度導致財政壓力巨大，城市居民“住有所居”困難嚴重

1949—1978年間，我國在計劃經濟體制下對城鎮職工實行的是“低房租、高補貼、福利制、實物分配”住房制度。①劉士余：《城鎮住房制度改革與居民消費結構的調整》，《財經研究》1991年第9期。傳統住房體制下，住房投資建設完全由政府和單位直接統包統攬。長期實行無償分配和低租金的福利住房體制，導致資金只有投入沒有回收，給中央、地方財政和企事業單位帶來沉重的負擔,也扭曲了住房的投融資機制。住房投資不足導致城鎮人均居住面積由1950年的4.5平方米下降到1978年的3.6平方米，缺房戶在1978年達到869萬，占當時城鎮總戶數的47.5%，②于思遠：《房地產住房改革運作全書》，中國建材工業出版社，1998年，第297頁。城鎮居民住房面臨嚴重的短缺。1979—1990年，國家先后進行了公房出售、提高租金和租售并舉的三次大規模的住房商品化政策改革。但由于長期的低工資制度，城市居民住房消費能力極低，制約了人們對商品房的有效需求。住房投資和消費的融資問題成為住房制度改革的主要障礙，中央政府急需地方政府能夠探索出一個新的房改方案。

3.農村家庭保障與土地養老功能嚴重弱化，農民“老有所養”無處著落

改革開放以來，農村大量勞動力進入城市，農村青壯年人口比例下降，空巢老人和失獨老人逐年增多，根據“五普”數據農村的老齡化水平高于城鎮。隨著家庭結構小型化導致家庭保障以及土地養老功能的弱化，1992年民政部印發《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，確定以縣為基本單位在全國開展農村社會養老保險。“老農保”制度正式建立。由于“老農保”資金籌集基本靠個人繳費，由商業保險運作，政府財政支持嚴重不足，1998年起該制度走向完全衰落狀態。農村呼喚新的社會養老保障制度。

4.新醫改財政投入逐漸增長，公立醫院改革成效不大，全民“病有所醫”如何實現

為減輕城鄉居民看病難、看病貴的壓力，2009年3月我國實施了新一輪醫改。政府不斷加大對醫療衛生的投入，至2016年政府預算衛生支出約1.4萬億元，比2008年提高了近3倍。盡管中央政府投入了有史以來最多的衛生支出，個人衛生支出占衛生總費用的比重有所下降，由2008年的40.42%減少到2015年的29.27%，但同期個人“掏腰包”衛生支出卻從0.59萬億元上升至1.20萬億元，上漲了103.38%。③國家衛健委：《中國衛生健康統計年鑒（2019）》，中國協和醫科大學出版社，2019年，第97頁。2009—2015年公立醫院門診次均醫藥費和住院人均醫藥費呈逐年上漲趨勢，且以藥費和檢查費為主，其中門診次均醫藥費占比高達50%左右。④國家衛健委：《中國衛生健康統計年鑒（2020）》，中國協和醫科大學出版社，2020年，第109-110頁。曾經的明星模式，如2009年陜西“神木模式”、2010年廣東“高州模式”等基本是曇花一現。因利益集團之間的博弈，醫改陷入困境。隨著經濟增長速度放緩，且地方政府進入債務償還的高峰期，公共財政對醫保投入難以為繼。如果不能及時抑制醫療費用上漲，必將威脅醫保基金安全，不能使醫療衛生服務回歸公共性、普及性。隨著新醫改預設的2020年目標期限漸漸接近，福建省三明市勇立潮頭成為公立醫院改革的先鋒。

5.困境兒童數量增長，社會生育率降低，“學有所教”“弱有所扶”和“幼有所育”面臨重要問題

長期以來，我國兒童福利對象主要是福利機構中的孤兒、棄嬰和農村納入“五保”供養的孤兒，社會邊緣兒童與普通兒童未被納入其中。兒童福利覆蓋范圍相對狹小，是一種典型的補缺型兒童社會政策。隨著社會的變遷，大量除孤兒之外的困境兒童和困境家庭兒童出現，兒童福利服務對象結構發生了變化。據估算，截至2012年，我國特殊困境兒童、困難家庭兒童以及問題兒童群體的數量在1億人以上。①成海軍、朱艷敏：《社會轉型視閾下的普惠型兒童福利制度構建》，《學習與實踐》2012年第8期。同時，由于勞動人口數量在2012年首次出現下降，我國開始出現人口紅利消失的拐點，年輕勞動一代除了要撫育孩子還要照顧年老的父母，生活壓力變大，因此生育意愿降低，進而導致生育率進一步跌落。2006—2013年間，我國不論是總和生育率還是一孩生育率，總體上都呈下降趨勢。②陳衛、段媛媛：《中國近10年來的生育水平與趨勢》，《人口研究》2019年第1期。一方面是困境兒童數量增長，另一方面是社會生育率不斷降低，如何實現結構平衡下人口數量的高質量增長成為國家考慮的重要問題。通過適度普惠型兒童福利制度建設，構建家庭友好型支持政策，使困境兒童生活、教育得到改善和家庭育兒成本降低，應該是解決這一問題的有效措施。

6.人口結構快速老齡化，疾病結構慢性病化，失能老人“老有所養”受到極大挑戰

自1999年底我國步入老齡化社會以來，人口老齡化加速發展，2000年、2010年、2016年65歲及以上老年人占總人口的比例分別為7.0%、8.9%、10.8%。③國家統計局網站：《中國統計年鑒（2001—2018）》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/。2016年，全國失能、半失能老年人數突破4000萬大關，占老年人口的18.3%。④全國老齡辦：《第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查結果》，人民網：http://world.people.com.cn/n1/2016/1010/c57506-28764803.html，2016年10月10日。目前全國有近1.5億老年人患有慢性疾病。與現在相比，2030年患有一種及以上慢性病的人數將增加3倍以上，占比40%，大約80%的60歲及以上老年人將死于慢性疾病。據估算到2050年，在我國失能老年人加上殘疾后轉為失能的老年人當中，需要日常照護和幫助的老年人總數達6600萬，將近占需要照護總人數（1.11億）的60%。⑤世界衛生組織：《中國老齡化與健康國家評估報告》，世界衛生組織網站：https://apps.who.int/iris/bitstream/han dle/10665/194271/9789245509318-chi.pdf?sequence=5，2016年12月25日。然而，家庭小型化下的傳統家庭養老已難以為繼，醫療機構和養老機構二者之間相互獨立、自成系統，形成了“醫院不能養，養老院不能醫”的局面，老年人的養老照料和醫療保健康復等長期護理服務需求不能得到滿足。如何滿足老年人對于養老和醫療服務的雙重需求，成為社會化養老服務面臨的巨大挑戰。同時，傳統養老服務依靠財政投入和劃撥福彩基金的二元籌資體制不能適應新形勢下醫養結合服務的需要，⑥戴衛東：《中國養老服務事業的轉型、定位與發展》，《安徽師范大學學報（人文社會科學版）》2020年第3期。建立社會化籌資的長期護理保險制度成為愈加迫切的社會需求。

（二）政策源流

約翰·W.金登“多源流理論”的政策源流，是指由專家學者等構成的政策共同體為解決問題而提出的方案、對策和建議。這些意見主張經過多種方式的試驗和檢驗，最終會形成被政策共同體普遍接受的方案，這本質上是針對存在的問題來確認備選方案的過程。其中，承擔公共管理職能的地方政府試驗起到很大的推動作用。

1.地方政府的試驗

關于城市最低生活保障制度建設的地方試驗如下論述。1993年5月，經多方調研論證，上海市民政局、財政局、勞動局、人事局、社會保險局、總工會聯合發布了關于《建立本市城鎮居民最低生活保障線的通知》，宣布自1993年6月1日起在全市范圍內實施最低生活保障制度，標準為月人均120元，并根據物價指數適時調整，所需資金由政府和企業共擔。1993年10月，廈門也探索建立了城市低保制度。到1995年底，我國已有12個城市實施了低保制度。

關于城市居民醫療救助制度建設的地方試驗如下論述。從2001年到2005年，地方政府開展城鎮居民醫療救助政策，可分以下五種方式。一是醫療減免。對醫療救助對象在掛號費、治療費、藥費、住院費等費用實行一定比例的減收或全部免收，如北京市、遼寧省、廣東省、江蘇省、安徽省和新疆維吾爾自治區采用這種方式。二是專項補助。財政每年根據救助對象的治病需求，撥付一定的經費，專款專用，小病包干，大病補助，如上海市和大連市即實施了這項政策。三是建立醫療救助基金。在職工參加醫療保險的同時，每人每月按照一定余額一次性繳納一年的醫療救助基金，如北京市、合肥市、杭州市、廣東省就推行了這項政策。四是團體醫療互助。各行業、單位及工會內部從單位福利費、工會經費、個人繳費等渠道籌資，設立單位內部的互助型醫療基金，對參加互濟的職工住院自付醫療費給予一定比例的補償，如上海市。五是慈善救助。社會或慈善組織為貧困人員組織開展資金捐贈和提供無償義務醫療服務，如北京、上海、廣州、杭州等市。

關于新型農村社會養老保險制度建設的地方試驗如下論述。2002年黨的十六大明確提出，在有條件的地方探索建立農村養老保險制度。截至2008年底，全國自行開展新農保試點的縣（市、區）達到約500個。從賬戶模式來看可劃分為三種。一是基礎養老金+個人賬戶。基礎養老金由政府提供的非繳費型補貼構成，體現社會公平和互惠原則；個人賬戶資金來源以個人繳費為主，逐年積累。北京市、寶雞市即采用了這種方式。二是社會統籌+個人賬戶。與城鎮職工基本養老保險類似，領取統籌賬戶養老金需要以繳費為前提，但采取了低繳費和低保障水平的“雙低”做法。財政和集體補助進入統籌賬戶，個人繳費計入個人賬戶。實行該模式的主要是江蘇省。到2008年底，江蘇省36個試點縣中有29個縣選擇了這種模式。三是個人賬戶模式。沿襲了老農保的個人賬戶形式，但是將財政補助、集體補助、個人繳費全部計入個人賬戶。山東煙臺市、安徽馬鞍山市實施了該種機制。比較有特色的地方模式是新疆呼圖壁模式和陜西寶雞模式。前者采取養老保險證質押貸款方式，農戶以保險證作為質押到指定的銀行辦理委托貸款急需資金，將個人賬戶養老金與農戶發展經濟相結合，通過這種方式解決基金保值增值問題。后來該經驗被欠發達的四川通江縣、江西、內蒙古、安徽等地區吸收采納。后者采取進出口財政雙補模式，即農民參保時政府提供保險費補貼，在達到領取條件后再提供部分養老金補貼。而煙臺市采取進口補模式，北京市采取出口補模式。

關于新醫改公立醫院改革的地方試驗如下論述。2009年我國開始新一輪醫療衛生體制改革。2009年陜西“神木模式”、2010年廣東“高州模式”的公立醫院改革先后陷入困境后，2010年2月衛生部公布了上海市、福建省廈門市、安徽省蕪湖市、云南省昆明市等16個城市為第一批公立醫院改革試點城市。2014年5月，國家衛生計生委公布了天津市、浙江省紹興市、福建省三明市、重慶市、內蒙古自治區鄂爾多斯市等17個城市為第二批公立醫院改革試點城市。2015年5月，國家衛生計生委、財政部、國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室公布了66個城市為第三批公立醫院改革試點城市。2016年5月確定了湖南省湘潭市、四川省成都市等100個城市為第四批公立醫院醫藥改革試點城市。四批試點城市共計199個，遍布東中西地區。公立醫院改革要求在公益性位居首位、取消藥品加成收入、公立醫院統一管理、非公醫院一視同仁、引入商業保險解決醫患糾紛五個方面有所突破。

關于適度普惠型兒童福利制度建設的地方試驗如下論述。2006年安徽省池州市進行了“普惠型”兒童福利試點，將所有孤兒都納入了服務范圍。遼寧省在2007年出臺了《關于加強全省孤兒救助工作的意見》。2008年底，山東省在文登市進行孤兒保障試點，建立散居孤兒福利津貼，此后擴大到威海、煙臺、濟寧、東營、濟南等地市，形成了孤兒生活保障城鄉一體、標準統一、財政投入、動態增長的福利制度。針對其他困境兒童的福利，2008年8月山東省出臺了《關于為城鄉低保家庭先天性心臟病兒童免費實施手術的意見》，正式建立起低保家庭兒童專項救助制度。河南省在艾滋病疫情相對集中的地區建立兒童“陽光家園”。浙江省的探索更進一步，2013年3月印發了《探索建立普惠型兒童福利制度“先行先試”試點實施方案》，按照“分層次、分類型、分標準、分區域”的方法，加大對兒童及其家庭的保障力度。

關于城鎮住房公積金制度建設的地方試驗如下論述。1991年5月1日，上海市人大常委會通過《上海市住房制度改革實施方案》，確立了“建立公積金、提租發補貼、配房買債券、買房給優惠和建立房委會”五位一體的房改方案，在全國率先啟動城鎮住房制度改革。11月23日，《國務院辦公廳轉發國務院住房制度改革領導小組關于全面推進城鎮住房制度改革的通知》，明確提出建立住房公積金制度。此后，北京、天津、江蘇、遼寧、黑龍江和湖北等地紛紛效仿上海探索建立符合本地實際的住房公積金制度。到1993年底，全國已有104個地級以上城市建立了公積金制度，占全國城市總數的53%；119個城市建立了住房資金管理中心，占比61%。①叢誠：《中國住房和公積金制度發展大綱》，上海辭書出版社，2008年，第9頁。

關于醫養結合養老服務政策推動的地方試驗如下論述。2016年以來，在地方醫養結合服務實踐中，養老服務機構的運營模式有四種，即公辦公營（如北京市）、公建民營（如杭州市、齊齊哈爾市）、民建民辦（如寶雞市、北京市）和民建公營（如山東萊西市）。養老服務也有四種模式：養老機構開展醫療服務（如北京市、天津市、鄭州市、長沙市）、醫療機構開展養老服務（如長沙市、合肥市、菏澤市以及黑龍江省）、醫療機構與養老機構建立合作機制（如北京市、上海市、廈門市以及海南省）和社區居家養老（如北京市、長沙市）。在地方政府醫養結合的實踐探索中，青島市的工作開展較早、政策發展比較成熟，形成了“醫養結合”的典型模式。在整個政策探索過程中，青島市形成了養中有醫、醫中有養、醫養結合、醫養簽約、兩院一體和居家巡診六種醫養結合養老模式，在全國率先實現了醫、養、康、護一體化服務。

關于長期護理保險制度建設的地方試驗如下論述。2012年6月19日，青島市人民政府辦公廳通過了人社局等九部門聯合起草的《關于建立長期醫療護理保險制度的意見（試行）》，7月1日起開始實行，標志著我國長期護理社會保險制度的誕生。2014年，山東省將試點地區擴增為東營市、濰坊市、日照市與聊城市，2015年青島市長期護理保險實現制度城鄉全覆蓋，把護理保險延伸到農村。2015年2月，長春市人民政府辦公廳頒布了《關于建立失能人員醫療照護保險制度的意見》，自5月1日起正式實施。同年10月，南通市政府印發《關于建立基本照護保險制度的意見（試行）》，12月南通市人社局印發了《南通市基本照護保險實施細則（試行）》，于2016年1月1日起正式推行。2016年6月北京市海淀區啟動居家養老失能護理互助保險。2017年12月上海市開始試點長期護理保險。

2.專家學者等多主體推動

結合本文選取的社會保障八項試點政策，由專家學者等構成的政策共同體大致包括“學者研究”“媒體報道”“兩會建言”“官方態度”等相關主體。雖然專家學者在政策出臺的影響力上可能存在“專家-決策者非協同行動”的低度決策現象，①肖濱、費久浩：《專家-決策者非協同行動：一個新的解釋框架——以A市政府決策咨詢專家的政策參與為例》，《公共管理學報》2020年第3期。但他們的研究成果在喚醒社會問題的公眾意識方面的作用不容忽視。多主體共同推動試點政策發展的具體情況如表1所示。

表1 社會保障政策試點推進的多主體參與

① 李玲：《公立醫院改革的“三明模式”》，《時事報告》2013年第9期。

資料來源：作者整理。注：在中國知網文獻數量的搜集時間截至2021年10月26日。“-”表示未搜集到相關資料。

（三）政治源流

多源流理論認為政治源流主要囊括三個因素：第一個是公眾反應，即國民情緒；第二個是利益群體的壓力運動；第三個是政府內部事件，即領導人的換屆、執政黨的理念等。中國共產黨始終遵循“一切為了人民，為了人民的一切”的執政理念。即使在最困難時期，人民群眾都給予理解，所以很少有“壓力運動”。結合本文中國社會保障改革試點政策分析，每項試點政策的政治因素與“政策之窗”開啟的具體表現如表2所示。

表2 社會保障政策試點推動的政治源流與政策之窗

資料來源：作者整理。① 李基鉉：《中國住房雙軌制改革及其不平等性》，《社會主義研究》2006年第3期。② 《老齡化的問題主要還是要解決醫養結合和醫療照顧的問題》，中國政府網：http://www.gov.cn/xinwen/2016-12/23/content_5152067.htm，2016年12月23日。③ 參見李歡：《調查：86.1%受訪者支持將長期護理保險納入社保》，《中國青年報》，2014年11月25日。

四、社會保障試點政策的推廣過程

按照制度變遷理論，在地方政府自行試點的誘致性制度變遷后，經過經驗交流總結和制度優化，再上升到國家統一決策實施的強制性制度變遷，這樣就完成了制度創新。但是，中國社會保障制度政策創新與西方國家有所不同。我國社會保障政策在問題源流的引發和黨的執政理念指引下開展的地方試點實現了誘致性制度變遷，繼而問題流、政策流和政治流三大源流匯集開啟了“政策之窗”，隨著各個時期相關社會保障政策實施的指導意見（或通知）出臺，強制性制度變遷產生。于是，在相關意見/通知的部署下，全國各地繼續擴大試點，地方政府結合本地實際發揮一定的決策自主權，新一輪的誘致性制度變遷開始，各地相互學習和交流，等時機成熟后，代表強制性變遷的國家統一文件正式頒布。所以，我國社會保障政策試點的過程經歷了醞釀過程（誘致性制度變遷）-政策之窗（強制性制度變遷）-擴大試點（誘致性制度變遷）-政策統一（強制性制度變遷）四個階段。結合本文的八項社會保障試點政策，具體做如下分析（表3）。

五、中國社會保障試點政策的落地邏輯分析

結合前文社會保障政策八個案例的試點醞釀過程和推廣過程的結構分析，我們可以總結出各個試點政策從問題共識到政策落地的全過程決策邏輯鏈。

（一）八項社會保障試點政策的落地邏輯

城市最低生活保障政策的落地邏輯為，城市新貧困問題→地方政府自發政策試驗→學者研究→兩會建言→民政部推動→公眾反應→政策推廣→總結經驗→政策出臺。城市醫療救助政策的落地邏輯是，城市貧困人口醫療問題→地方政府試驗→學者研究→媒體報道→兩會建言→中英政府合作推動→全國政策試點→公眾反應→試點擴面→積累經驗→制度走向成熟定型。城市住房公積金制度在經過福利住房制度導致財政壓力巨大和“住有所居”面臨問題→學術研究→地方政府政策試驗→媒體報道→領導講話推進→公眾反應→制度大面積鋪開→總結經驗后，實現了制度的基本定型。

新型農村社會養老保險試點政策的落地邏輯為，農民養老問題凸顯→地方政府自行政策試驗（產生國家政策藍本“寶雞模式”）→學者研究→媒體報道→人社部等部門研究推廣→兩會建言→中央政府主導試點先行先試→公眾反應→擴大試點范圍→經驗總結→新農保制度全覆蓋。傳統兒童福利制度滯后于社會發展→地方政府自發政策試驗→學者研究→媒體報道→兩會建言→民政部推動→公眾反應→擴大試點→總結經驗→政策統一后發布，這一過程體現了適度普惠型兒童福利試點政策的落地邏輯。

2009年新醫改“三明模式”由點到面的落地邏輯為，公立醫院改革陷入困境→三明市自發進行醫改→學者研究→媒體報道→國家領導人視察肯定→兩會建言→公眾反應→中央政府在全國推廣三明經驗→三明模式更新后被再次推廣。醫養結合試點政策落地邏輯為，傳統養老服務供需失衡和“老有所養”國家要求→地方政府自發政策創新→學者研究→媒體報道→國家頒布政策推進→兩會建言→多部門聯合發布諸多文件→國家級試點單位先行先試→公眾反應→擴大試點→經驗總結→政策逐步走向成熟。長期護理保險制度正處于大力試點推進的“準落地”過程中。雖然這項制度還未正式獨立建制，但其政策過程也經過了由點到面的進程，即失能成為一個新的社會風險→地方政府自發試驗→學者研究→兩會建言→官員講話→首批國家試點城市的確立→公眾支持→經驗總結→試點擴面→政策繼續發展。

（二）中國社會保障試點政策落地的總體邏輯

從涉及領域來看，八個社會保障試點政策案例來源于社會保障制度的救助、保險、福利和補充保障四大領域；從試點時間來看，其跨越了自20世紀80年代中國改革開放初期一直至以人民為中心的新時代的維度；從政策場域來看，既有20世紀90年代就進行改革的福利住房制度，又有當下積極應對人口老齡化挑戰的醫養結合政策和長期護理保險制度建設。因此，八個案例具有代表性，各個試點政策的落地邏輯的共同特征基本上能反映出中國社會保障政策試點落地的總體邏輯。

可以將社會保障制度試點政策的落地邏輯歸納為：社會問題產生→地方政府自發政策試驗（Experimentation）→學術研究（Research）→媒體報道（Reports from the media）→兩會建言（Advice）→相關部門推動和官方支持態度（Official）→社會公眾反應（Social demands）→中央政府主導全國試點（Pilot）→擴大試點（Expanded pilot）→總結交流經驗（Experience）→政策落地（Down）。為便于簡潔歸納，取每個英文單詞的首字母形成“E-2Rao Speed”。其中，“2Rao”音似漢語“繞”，“Speed”的英文含義為“速度”，連在一起解讀為“試驗-繞速度”。因此，可以嘗試將我國社會保障制度的政策落地邏輯概括為“試驗-繞速理論”（Theory of E-2Rao Speed），體現了我國社會保障政策的決策形成要經過多地試點、多個環節、多元共同體參與、多途徑反復論證才能實現，是一種漸進式、民主化和科學化的決策方案制定過程。

六、進一步討論

由于中國人口眾多和各地經濟社會發展水平參差不齊，自20世紀80年代開始中央政府不再“包辦”地方一切事務，允許地方政府先行先試。①Gabriella Montinola, et al., "Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China," World Politics, 1995, 48(1).其中蘊含著豐富的治理經驗。在社會問題源流達成共識的前提下，地方政府作為初級行動集團，只有在制度變遷產生的預期效益高于投入時，才會自發試驗新的政策，以保障相關群體權益并滿足其需求，從而形成了一種“沖擊-回應”型政策創新和供給模式。他們作為制度變遷的第一行動者，從新制度中獲取收益的動機更加明確，推動著制度的誘致性變遷，其實踐也為中央政府進行頂層制度設計提供了新的決策思路。

政策共同體在推動政策源流前行的過程中，參與社會保障政策制定的政策企業家呈現多元狀態，既有政治體制內的政府官員，又有專家學者、人大代表和政協委員以及非政府組織等，他們是推進政策進程的關鍵人物。其中，信息化時代的新聞媒體報道產生了巨大的推動作用，政治系統內的行政官員態度有著不可替代的影響，黨和國家領導人的考察和公開講話代表著執政黨的理念，成為試點加速推進的動力。②宋云鵬：《試點引致政策創新機制研究——以醫保和衛生政策為例》，《社會保障評論》2020年第3期。

在社會保障政策試點的推廣過程中，地方政府探索出的政策方案和中央政府的宏觀政策框架共同組成了一個“政策集合”。在不斷協調、細化、擴充、完善的過程中，通過運用“積小變為大變”“穩中求變”的漸進的政策制定方式，國家意志下社會保障政策最終得以在全國統一確立。這完全不同于西方國家的決策權相互牽制、資源浪費以及效率低下的決策無效常態。我國社會保障試點政策的高效落地集中反映了中央和地方政府在高度不確定性和利益格局高度復雜性約束下，正確判斷形勢、認知環境、充分動員各方資源，通過時空嵌套、內容嵌套和過程嵌套的方式推進政策試點改革，③和經緯、蘇芮：《試驗性治理與試點嵌套——中國公立醫院改革的政策邏輯》，《社會保障評論》2021年第4期。不斷選擇最優行動方案實現民生保障的目標。

總體上，我國社會保障政策試點沒有遵循西方公共政策制定的問題界定、政策擬定、政策合法化的“嚴格”程序，而是待地方先嘗試、先試驗，從試點中總結出對出臺全國性政策有指導價值的治理經驗，再由點到面鋪展開來。可見，我國社會保障政策試點囊括了政策創新與政策擴散的兩大階段，實現了中央倡導和地方自主選擇的結合，體現了“央地互動”“反復試錯”“相互學習”式的決策特色，實際上是決策權既相互制約又相互協調的功能性分權形式之一。換而言之，中國特色社會主義政治制度在決策行動能力方面具有天然的優勢，為試點政策的落地提供了風險兜底與制度保障。未來治理政策試點還可以進一步優化決策路徑，不僅需建立起政策創新官員的“容錯”“糾錯”機制，①胡春艷、張蓮明：《“好”政策的執行效果也好嗎?——基于容錯糾錯政策的實證檢驗》，《公共行政評論》2021年第3期。而且要發揮多元參與、智庫卓識的功能以縮減政策供給“時滯”。此外，對欠發達地區的政策“洼地”必須增加制度建設的投入成本，只有這樣才能加快推進政策全面成熟落地。