補基礎設施短板護藍天綠水青山《關于加快推進城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設的指導意見》解讀

本刊記者 柯善北

進入新發(fā)展階段，重視環(huán)境保護、倡導綠色生態(tài)越來越成為各領域、各行業(yè)發(fā)展的主基調。環(huán)境基礎設施，是助推生態(tài)文明建設、促進人與自然和諧共生、建設美好宜居家園的重要保障，同時也是我國快速城市化背景下基礎設施建設的突出短板。

為了推進環(huán)境基礎設施一體化、智能化、綠色化發(fā)展，近日，國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設部、國家衛(wèi)生健康委聯(lián)合發(fā)布《關于加快推進城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），著力補短板、強弱項，優(yōu)布局、提品質，全面提高城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施供給質量和運行效率。

環(huán)境基礎設施短板凸顯 管網問題突出

黨的十八大以來，中央高度重視生態(tài)文明建設，全面加強生態(tài)環(huán)境保護。“大氣十條”“水十條”“土十條”相繼出臺，《固廢法》重新修訂，污染防治攻堅戰(zhàn)全面打響，保護生態(tài)環(huán)境的決心之大、力度之強、措施之實前所未有，所取得的成就也是顯著的。

據生態(tài)環(huán)境部的統(tǒng)計數據顯示，“十三五”期間，全國地表水質量達到或好于Ⅲ類水體比例上升8.9個百分點，地表水質量劣Ⅴ類水體比例下降6.3個百分點，PM2.5未達標地級及以上城市濃度下降23.1%。同時，我國已建成世界最大規(guī)模的超低排放清潔煤電供應體系，光伏、風能裝機容量、發(fā)電量均居世界首位，全國清潔能源占能源消費的比重達23.4%。

在中央積極推動下，“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心，環(huán)保事業(yè)成就斐然。然而，在我國快速、大規(guī)模城市化進程中，環(huán)境基礎設施建設的欠賬仍然較多，成為阻礙環(huán)保事業(yè)高質量發(fā)展的“攔路石”，同時也阻礙了人民群眾對美好宜居生活的向往與追求。

在2021年4月啟動的第二輪第三批中央生態(tài)環(huán)保督察中，環(huán)境基礎設施短板明顯、環(huán)境基礎設施建設滯后問題凸顯，污水管網建設滯后、污水處理廠超負荷運行、污泥無害化處置能力不足、黑臭水體排查整治不到位、生活垃圾焚燒設施建設滯后等10類問題最受督察組關注。

以最為突出的管網問題為例，云南省“十二五”期間規(guī)劃配套的10.17公里污水干管僅完成4.72公里； 2018年至2020年，江西省老城區(qū)雨污合流管網改造僅完成總長度的16%，老舊污水管網改造僅完成“十三五”規(guī)劃目標的56.2%；湖南省長沙市主城區(qū)一半排污管網為雨污合流制，株洲主城區(qū)雨污混接2761處，湘潭主城區(qū)近50公里污水管網存在斷頭、缺失問題，且有多處管網空白區(qū)……

為此，“十四五”規(guī)劃綱要及《中共中央、國務院關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》等重要文件，均要求實施環(huán)境基礎設施補短板行動，全面提升環(huán)境基礎設施水平，構建集污水、垃圾、固廢、危廢、醫(yī)廢處理處置設施和監(jiān)測監(jiān)管能力于一體的環(huán)境基礎設施體系，形成由城市向建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村延伸覆蓋的環(huán)境基礎設施網絡。此次《指導意見》出臺，正是為了落實上述文件指示精神，加快推進城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設，推動減污降碳協(xié)同增效，促進生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)改善。

2025年縣城污水處理率達到95%以上

針對污水、生活垃圾、固體廢物、危險廢物、醫(yī)療廢物，《指導意見》提出了2025年城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設主要目標，其中污水、生活垃圾、固體廢物給出明確數據指標。

在污水處理及資源化利用方面，新增污水處理能力2000萬立方米/日，新增和改造污水收集管網8萬公里，新建、改建和擴建再生水生產能力不少于1500萬立方米/日，縣城污水處理率達到95%以上，地級及以上缺水城市污水資源化利用率超過25%，城市污泥無害化處置率達到90%。

在生活垃圾處理方面，生活垃圾分類收運能力達到70萬噸/日左右，城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理能力達到80萬噸/日左右；城市生活垃圾資源化利用率達到60%左右，城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理能力比重達到65%左右。

同時，固體廢物處置及綜合利用能力顯著提升，利用規(guī)模不斷擴大，新增大宗固體廢物綜合利用率達到60%

對于最為突出的管網問題，《指導意見》要求推進城鎮(zhèn)污水管網全覆蓋，同時加大污水管網排查力度，推動老舊管網修復更新。長江干流沿線地級及以上城市基本解決市政污水管網混錯接問題，黃河干流沿線城市建成區(qū)大力推進管網混錯接改造，基本消除污水直排。

隨著城市化進程的不斷推進，“垃圾圍城”問題也越來越嚴重。與此對應的是，垃圾填埋場超負荷運行、超期服役，生活垃圾焚燒設施建設滯后、負荷不足的現(xiàn)象并存。以河南為例，全省98座現(xiàn)役生活垃圾填埋場中，有60座超負荷運行，占比達到61.2%，垃圾填埋場的平均負荷率高達214%，其中有21座應封場的填埋場仍超期服役；另一方面則是，該省34座現(xiàn)役生活垃圾焚燒發(fā)電廠中，有7座運行負荷不足80%，部分負荷僅50%。這些超期服役、超負荷運轉的填埋場，存在極大的滲濾液泄露風險，導致治污設施淪為“污染源”。

之所以出現(xiàn)這些問題，一方面是欠賬較多、投入不足，另一方面則是缺乏系統(tǒng)性的統(tǒng)籌規(guī)劃。《指導意見》強調要堅持系統(tǒng)觀念，注重系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進，適度超前投資建設。突出規(guī)劃先行，按照綠色低碳、集約高效、循環(huán)發(fā)展的原則，統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施規(guī)劃布局。發(fā)揮環(huán)境基礎設施協(xié)同處置功能，打破跨領域協(xié)同處置機制障礙，重點推動市政污泥處置與垃圾焚燒、滲濾液與污水處理、焚燒爐渣與固體廢物綜合利用、焚燒飛灰與危險廢物處置、危險廢物與醫(yī)療廢物處置等有效銜接，提升協(xié)同處置效果。

《指導意見》還強調要堅持因地制宜，根據不同地區(qū)經濟社會發(fā)展現(xiàn)狀以及環(huán)境基礎設施建設情況，分類施策，精準發(fā)力。以生活垃圾處理為例，《指導意見》提出城市建成區(qū)生活垃圾日清運量超過300噸地區(qū)加快建設垃圾焚燒處理設施；不具備建設規(guī)模化垃圾焚燒處理設施條件的地區(qū)，鼓勵通過跨區(qū)域共建共享方式建設。

激活市場動能 提升建設運營效能

一方面，環(huán)境基礎設施建設滯后，需要投入大量資金、資源；另一方面，不少設施運行效率低下，甚至成為擺設“曬太陽”。除了加強統(tǒng)籌規(guī)劃外，還應進一步激發(fā)市場動能，提升環(huán)境基礎設施建設運行的效率。

《指導意見》提出要積極營造規(guī)范開放市場環(huán)境，健全城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施市場化運行機制，平等對待各類市場主體，營造高效規(guī)范、公平競爭、公正開放的市場環(huán)境。吸引各類社會資本積極參與建設和運營，鼓勵第三方治理模式和體制機制創(chuàng)新，推動第三方治理企業(yè)開展專業(yè)化污染治理，提升設施運行水平和污染治理效果。重點結合120個縣城建設示范地區(qū)開展環(huán)境綜合治理托管服務試點，積極探索區(qū)域整體環(huán)境托管服務長效運營模式和監(jiān)管機制。

合理的價格機制，是推動環(huán)境保護事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關鍵一環(huán)。《指導意見》強調要健全價格收費制度，對市場化發(fā)展比較成熟、通過市場能夠調節(jié)價費的細分領域，按照市場化方式確定價格和收費標準；對市場化發(fā)展不夠充分、依靠市場暫時難以充分調節(jié)價費的細分領域，兼顧環(huán)境基礎設施的公益屬性，按照覆蓋成本、合理收益的原則，完善價格和收費標準；積極推行差別化排污收費，建立收費動態(tài)調整機制，確保環(huán)境基礎設施可持續(xù)運營。

相較于城市，農村的環(huán)境基礎設施建設更為薄弱，運行成本高、運行效率低。以四川為例，2008年至2018年建設的11860套農村生活污水治理設施正常運轉率僅占52%，其原因就在于運行電費較高，占總運行成本的50%至70%，遠高于城鎮(zhèn)污水處理廠的40%至50%。

《指導意見》提出要持續(xù)推進縣域生活垃圾和污水統(tǒng)籌治理，支持有條件的地方垃圾污水處理設施和服務向農村延伸。

建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。補齊環(huán)境基礎設施短板，既不能踟躕不前，也不可急功近利，而是一步一腳印扎扎實實地干，以接續(xù)發(fā)力、久久為功，讓綠水青山造福人民澤被子孫。