基于全流程保障視角應急財政資金的優化配置與評價研究

喬甜甜QIAO Tian-tian

（合肥工業大學管理學院，合肥 230009）

0 引言

中國是世界上自然災害最嚴重的少數幾個國家之一。中國自然災害種類多、發生頻率高、造成的災情嚴重。根據國家統計年鑒發布的相關數據，我國自然災害造成的直接經濟損失從2015 年的27041 億元到2019 年的3270.9 億元。面對各類不確定因素和自然災害的影響，構建有效的應急物資保障體系就顯得尤為重要，一方面可以促進我國應急物資保障體系體系整體的優化，另一方面也能夠有效加強我國風險應對能力的提升。但是從我國現階段應急物資全流程保障的整體效果來看，應急預算資金的核算與管理等方面仍然存在著如應急預算資金總準備不足[1]缺乏有效的風險分擔機制，中央財政應急支出壓力大[2]、財政應急資金缺乏有效監督機制和績效評價機制[3]等一些問題。因此在現階段理清應急預算資金的核算與管理，不僅對于應急預算資金的優化配置與管理，而且對于建立健全更加科學的應急物資全流程保障體系都具有重要意義。

1 應急資金的研究現狀

預算指的是個人或者單位提前對資金取得與使用進行的安排與計劃，無論是政府、高校、特定的政府機構還是企事業單位都可以根據自身的資金需求編制預算。政府預算區別是企業單位，其具有法制性、公共性等特點，政府預算包含了財政分配、宏觀調控、反映和監督的功能。要充分發揮應急預算資金的利用效率，理清應急預算資金核算的收入與支出是其中的關鍵要義。目前對于應急資金支出資金來源的研究并非具有一致結論，主要體現為三種觀點：①“二分法”將中國用于應急的財政資金區分為兩類，一是常規資金，二是突發事件發生后財政部門的臨時撥款。②“三分法”指出中國應急預算資金來源主要包括財政撥款、社會捐助、保險賠付資金，其中政府的撥款是應急資金保障的基礎。③“四分法”認為中國應急預算資金主要有四種，分別是常規應急預算資金、非常規應急預算資金、捐贈資金和財稅優惠政策。[4]完整的應急預算資金核算應不僅僅局限于以上四種方法，而是應該應急物資全流程保障職責大類中包括計劃、組織、物資、人員培訓與演練五個方面所對應資金投入職責，但基于現階段應急資金數據的披露情況和應急管理資金籌集撥款的效率，本文核算的應急預算資金仍然以常規資金為主。

從目前應急預算資金研究的方向來看，首先是在對應急預算資金的各種來源進行梳理進一步闡述其管理才存在的存在政府不同層級間財政支出責任不清、應急財政投入總量小、重事后支出輕預防投入、監督和評價機制缺位等問題[5]；其次是完善的應急體制保障機制如何建立[6]，地方政府在應對突發自然災害財政預警工作中面對資金不足、預算資金分配比例失衡、應急財政監測體系不規范等問題[7]，如何建立中央與地方救災事權設計交叉但相對明確，可計算、可核查、可審計的體制機制[8]；最后則是根據影響分攤比例和協調機制如災害事件應急響應級別的高低、受災地區經濟發展水平程度和政府財力水平等因素，如何建立清晰明確的監督和評價機制[9]。可以看出應急財政管理不僅僅涉及到保障資金的供給問題，同時還涉及到了預算制度安排、財政資金撥付標準與轉移支付、中央與地方財政關系協調、財政監督和績效評價等一系列問題。

本文從應急預算資金作為應急物資全流程保障體系重要組成部分的角度出發，首先對物資保障全流程體系下各階段的細分職責進行界定，然后在較為明確的界定應急預算資金來源與支出的基礎上同時也提出了應急預算資金的績效評價體系。最后對2019 年中央和地方年度決算報告中應急資金支出進行分析評價，針對性的提出在進一步明晰各階段、各級別應急事務主體責任，統籌考慮中央和地方政府財力與應急全流程支出責任，合理配比各階段應急預算資金投入力度等建議，以促進應急事務中應急物資全流程保障作用的發揮。

2 全流程保障下應急預算資金的核算與評價方法

明確全流程物資保障能力框架下應急預算資金的構成，才能更科學有效的對應急資金進行優化配置。無論是現階段對于應急預算管理分類研究的“二分法”、“三分法”還是“四分法”，更多的是從資金來源的角度進行考慮，本文則是基于全流程保障職責任務，從支出的角度出發，對應急預算資金的分類進行梳理。

2.1 全流程保障體系下中央與地方應急職責與核算

應急物資全流程的保障職責大類包括計劃、組織、物資、人員培訓與演練五個方面的職責，也同時了包含預防與準備、監測與預警、處置與救援、恢復與重建四個階段的各項責任，而與之相關的所有活動都需要應急財政資金對其進行保障。明確全流程物資保障能力框架下應急財政資金的構成，才能更科學有效的對財政資金進行優化配置。因此本文首先結合全流程保障下應急預算資金的相關支出，對我國應急預算的資金投入進行核算，確定支出的具體方向和內容。

從理論上來看，完整的應急預算資金核算應該充分包含在突發公共事件發生的各個階段和各個任務層面的所有支出。雖然伴隨著2016 年我國政務公開制度的不斷發展與推進，使政府對其各項工作內容和進程予以公開，但是由于目前各省級政府披露的詳略程度和方式各有不同，結合2018 年財政部印發的《2019 年政府收支分類科目》并基于研究數據的可得性，本研究選取2019 年中央和各省級政府披露的2019 年度決算數據的以下指標核算中央和地方應急預算資金的支出，如表1 所示。

基于表1 梳理的應急相關支出科目，本文給出中央及地方應急預算資金核算具體內容如下。

表1 全流程保障下應急預算資金核算科目匯總

中央級別應急預算資金核算內容。中央應急預算資金=［中央（一般公共預算支出中災害防治及應急管理支出+糧油物資儲備支出+預備費）+一般性轉移支付（中央自然災害救災資金）+專項轉移支付（自然災害防治體系建設補助資金）］+［基本建設支出中一般公共預算支出災害防治及應急管理支出+基本建設支出中糧油物資儲備支出+基本建設支出中對地方轉移支付（救災應急補助）］

地方級別應急預算資金核算內容。地方應急預算資金=［地方一般公共預算支出中（災害防治及應預算省對各市的專項轉移支付（災害防治及應急管理方面）］+［基本建設支出中應急事務相關建設資金支出+基本建設支出中對地方轉移支付（如森林防火物資儲備庫建設）］

2.2 應急預算資金績效評價體系

充分提高應急預算資金的使用效率，提升政府應急事件的處理應變能力，需要一套科學合理的應急預算資金績效評價體系科學、合理、全面的選擇應急預算資金指標是構建應急預算支出評價體系的基礎。根據績效評價體系中經濟性、效率性、效益性和公平性的4E 原則，本文選取的基礎性數據指標主要包括投入、產出、效果、資源等。應急財政的經濟性指標強調的是應急預算資金的投入[10]，政府財力作為衡量一個地區經濟實力的重要指標，它是地方應急預算資金的主要來源，通過計算應急預算資金的投入規模能夠較為綜合的反映政府對應急事務整體投入力度，這關系到包含預防于準備、監測與預警、處置與救援、恢復與重建各個階段的規劃與建設。據此，本文選取以下指標，如表2 所示。

3 2019 年中央與地方應急預算資金績效分析

3.1 2019 年中央與地方應急預算資金支出核算分析

結合上文提出的應急預算資金計算方法，以2019 年各省級政府的年度決算數據為基礎，本文得出如下結果：

整體來看，可以發現在一般公共預算支出科目中，中央的糧油物資儲備支出占比達到63%，預備費的支出中央占比達到44%，災害防治及應急管理支出中央支出占比達到了30%，這一方面體現了中央政府在糧油物資等重要儲備物資上的重視，同時也反映了災害防治及應急管理支出責任進一步細分下，各省級政府在應急資金使用方面進一步明晰落實“財權與事權責任相匹配”的原則，對應急事務的重視度提高的同時加大了對相關基礎設施建設和人員培訓的投入力度。而對于一般公共預算中政府間的轉移支付，其是在一定的預算管理體制下，各級政府之間在既定的職責、支出責任和稅收劃分框架下應急資金的相互轉移。例如在中央層級中就設置了一般公共預算中與應急事務相關的轉移支付，其一般性轉移支付設置了中央自然災害救災資金，2019 年度預算達到了130.94 億元，比2018年增加了34%；在專項轉移支付中設置的自然災害防治體系建設補助資金，2019 年度預算為320 億元，高達2018年的四倍。在一般公共預算的轉移支付中，中央資金在轉移性支付中設置針對應急事務的特定科目，充分運用中央資金“集中力量辦大事”的特點，體現了轉移支付在進一步彌補各省級政府之間的收支差距、解決一些共同事權的“外溢性”的優勢。

具體來看，一般公共預算中的“災害防治及應急管理支出”作為2019 年新增預算科目的設置，體現了政府對應急事務的高度重視同時也對應急預算資金的核算與披露提供了更加豐富的數據來源。在計算結果來看，在自然災害頻發的東北地區和西南地區，以及長江和黃河流域支出的金額較為明顯高于其他省份，例如黑龍江、貴州、四川、重慶等地。結合2019 年全國各地區自然災害受災情況，整體的災害支出和受災情況存在一定匹配情況，例如黑龍江、山東和四川等省份，其自然災害的受災損失較高，因此在災害防治支出上的投入也較高。但是也存在一些省份災害預防支出投入較低受災損失嚴重的情況，例如浙江、江西、湖南等地。鑒于應急事務突發性強、波及范圍廣、影響巨大的特點，地方政府不僅僅能夠更準確到掌握到相關信息，同時也能夠更加及時的事件做出及時有效的處置。因此結合應急事務的特點，地方政府應該在充分判斷本地區風險形勢的基礎上，加大事前階段的災害防治投入力度，做好災害預防與準備，最大化的提高地區應急預算資金的利用效率。

3.2 2019 年應急預算績效評價

在對2019 年全國中央與地方的財力的計算的基礎上，從縱向維度上來看，中央與地方應急事務責任劃分可以考慮應急預算資金的分配以中央與地方財力3∶7 的比例基礎上進行劃分，再進一步結合地區應急事務的級別和影響范圍進行細分調整，例如根據影響范圍重大、災害級別嚴重等因素在內的分解分級機制。從橫向維度上看，東中西地區的財力差距較大，雖然東部城市地區財力收入較高，但受災損失往往也更加嚴重。通過選取2015-2019 年國家統計年鑒分地區自然災害損失情況-直接經濟損失數據，可以發現五年來受災情況較為嚴重的集中在東部沿海地區和長江流域，例如四川、湖北、湖南、浙江、廣東等地，一方面是這些地區人口密度較高，地區經濟較為發達，另一方面也是受氣候降水和沿河沿海地理區位的影響，這些省份自然災害發生頻度較高，因此各省份需要結合自己財力的實際情況，經濟發達地區且自然災害頻率高加大應急預算資金預算投入比例，經濟發展水平較低且自然自然災害發生頻率低可針對性的應對提高應急預算資金的使用效率。但值得指出的是，財力只能夠評價地方應急預算資金效果的一個維度，基于前文提出的全流程保障下完整的應急預算資金投入效果評價，還需要地方政府更多維度數據的披露。

政府財力作為一個衡量地區經濟發展水平較為綜合的指標，應急資金支出和自然災害損失的配比應該存在較為恰當的配比關系，當應急資金支出的資金投入遠高于自然災害造成的直接經濟損失，存在著地區應急預算資金浪費、資金使用效率低下等問題；當應急資金支出的資金遠低于自然災害造成的經濟損失，存在著地區應急預算資金投入不足、應急資金制度保障體系不健全不完善等問題。在對中央和地方總體應急物資保障共同事權投入責任時，中央與地方應急資金支出投入效果的評價應該在首先考慮全國各個省份實際財力情況。

4 總結與建議

本文從應急事務全流程保障的角度出發，在了解現階段應急預算資金研究現狀的基礎上，在界定中央與地方在各階段應急事務職責后，提出了應急預算資金的核算方法和評價體系。在核算了2019 年中央和省級財力和應急資金支出的相關數據基礎上，發現中央和地方應急資金支出不協調、地方應急預算資金使用效率不高等問題。結合我國中央和地方各級政府應急管理方面的現實情況，本文提出以下建議：

4.1 進一步明確各階段、各級別應急事務主體責任，發揮中央和地方在應急事務中的各自優勢

在應對不同響應等級和影響范圍的災害時，明確劃分全流程保障體系下中央與地方在應急事務中應該承擔的各項主體職責和具體任務。從中央層面來看，主要是發揮其在應急事務中的總體規劃、統籌協調的責任，充分利用“集中力量辦大事”的優越性；從地方層面來看，要進一步明確各部門的主題職責，充分發揮包含政府部門、企業和各類社會力量的優勢，關注應急事務發生前準備的充分度、應急事務發生時救助的及時性、應急事務發生后重建的重要性。

4.2 考慮中央和地方政府財力，合理劃分地方應急全流程支出權責

協調中央和地方、地方各級政府的應急物資保障資金在劃分中央和地方總體應急物資保障共同事權投入責任時，在應急預算劃分比例上，各省分攤的具體比例可按照中央與地方財力對比情況，分檔設置，適度調整，政府財力充沛的地區多承擔一些，財力不足的地區少承擔一些，可以在中央與地方財力比為3∶7 的基礎上進行設定?？紤]到各省在應急管理全流程中支出與中央支出的差距較大，可適當提高地方承擔應急物資保障的責任，進一步落實屬地為主的應急管理體制，同時縮短救助時間，提高救災的效率。

4.3 科學配比各階段應急預算資金投入力度，加大事先防災和減災資金投入

應急管理工作可以分為預防與準備、監測與預警、處置與救援、和恢復與重建四個環節。事中處置與救援和事后恢復與重建不如事前預防與準備投入的效果。前期科學合理的應急預防手段和制度隊伍建設能夠有效降低應急事件中后期的災害損失，因此，盡可能把應急管理投入環節前移，不斷加大對應急管理預防與準備，監測與預警環節的投入，才能夠提高政府應對自然災害等突發公共事件的能力同時減少突發事件造成的災害損失。