PPP模式下基礎設施建設投融資存在的問題與解決對策

楊占鋒

【摘要】我國正式改革開放之后，國家的基礎設施建設獲得了較為可觀的發展成果，新中國成立的幾十年內，基建設施出現了顛覆性的變革。尤其是伴隨著經濟的高速發展和社會的不斷進步，建筑規模需求也變得越來越高，由此也會帶來較大的資金缺口問題，而這樣的資金缺口，若是僅靠政府部門或是銀行貸款來獲得資金，從本質上來說是不可能的。由此衍生出來了PPP模式，被廣泛應用在我國基礎設施建設過程中，對于進一步改善建筑工程項目資金缺口的問題，具備著非常重要的現實意義。

【關鍵詞】PPP模式;基建設施;基建建設;投融資;問題和對策

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.09.004

引言：

國家基礎設施建設所需要的巨大資金，若是只依靠財政資金是非常不現實的，無法承受不同城市在基礎設施建設上所面臨的巨大壓力。另外一方面，伴隨著社會企業的高速發展和進步，也為我國各個城市的基礎設施建設打下了堅實的資金基礎。社會企業對于城市基建有著非常強烈的融資意愿，對于政府部門發起的基礎項目來說，大多數都可以將其劃分為經營類項目，這些項目最為顯著的特征就是具備一定的公益性特點，同時也能夠獲得經濟效益。在這樣的時代背景下，如何進一步發動社會資源，將其使用在城市基礎設施的建設過程中，通過政府來進行引導，融合社會資金，有效改革傳統財政單一融資的資金缺口問題，也能夠為城市的基礎設施建設提供強力保障。

1、PPP模式的結構

將PPP模式使用在城市基礎設施項目的建設過程中，需要重點考慮問題就是需要保障政府以及社會企業的利益以及發展需求，因為政府以及社會企業擁有著不同的利益偏好。基于政府這一角度進行分析，政府都會要求社會企業在展開城市基礎設施項目的建設過程中，達成質量標準，同時還需要保障一定的基礎公共利益。而基于貸款人的角度來展開深入分析，貸款人希望能夠在收回貸款上具備一定的保障。而基于社會企業這一角度來展開深入分析，他們則希望能夠在政府活動相關部門的支持和引導之下，在城市基礎設施項目建設的投資上獲得一定的經濟效益。如何保障上述主體的利益和發展需求，對于不同的項目最終會有不同的結果，PPP模式的關鍵要素在于，在不損害其他主體經濟效益，保障利益平衡的基礎條件下，同政府以及社會企業的風險管理，對項目風險進行均衡。

除此之外，不能夠將PPP模式看作為簡單的基礎設施項目建設，與私有化越最為顯著的區別就在于，社會企業和政府對于項目的水平和對項目的主導性存在一定的差異性。對于私有化的項目來說，需要通過市場組織，也就是各個社會企業來進行引導，政府在其中能夠展現出來的價值和作用是有限的，政府投資相對來說較為消極，社會企業相對來說更為積極。但是在PPP模式的運作過程中，政府對于項目運作占據重要的引導地位，不僅僅是項目的投資人員，同時也是在項目投入使用之后的監督人員，政府投資相對來說更為靈活合理，能夠通過不同的結構設置，保障項目建設有序推進。我國現階段在城市基礎設施項目的建設過程中，已經開始逐步引入PPP模式，但是在實踐過程中，由于不同地區項目存在一定的差異性，還需要綜合其實際狀況對結構進行具體安排。大多數狀況下，雖然運用到了PPP模式，但是在不同地區的實踐過程中，最終的結構會存在大小不一的差距。

2、PPP模式的優點

將PPP模式使用在城市基礎設施項目的建設過程中，不管是政府部門還是社會企業，都可以發揮出企業相應的價值和優勢，也就是融合政府的遠景規劃能力以及使用企業的資金資源，其主要的價值和優點體現在以下幾個方面：

一是能夠避免費用的超支問題。政府以及使用企業在城市基礎設施項目建設的初始階段一同參與到項目地風險識別以及可行性論證中，確保項目在后續運作過程中施工技術以及資金投入的合理性，有效降低在施工上的時間周期，保障費用的投入能夠得到全方位的降低。PPP模式只有在項目已經建設完成同時已經得到政府的批準之后，也才能夠開始獲得經濟效應。因此將PPP模式使用在其中，能夠進一步改善工程項目的管理效率、建設效率，降低成本造價，有效調節項目的施工風險以及在資金投入上的壓力。研究調查表明，與傳統的融資模式相比，PPP模式下的基建項目能夠節約費用達到17%，同時工作項目的施工也能夠按照工期及時完成。

二是能夠進一步轉變政府職能，降低在財政上的經濟負擔。政府能夠從傳統的項目建設復雜事務中脫離出來，由傳統的工程項目建設參與者轉變為一個監督人，保障工程項目的建設質量，也能夠在資金投入上全面減少壓力。

三是能夠促使投資主體變得更為豐富多元化。通過社會企業來為基礎工程項目的建設提供資產以及服務，能夠保障其資金能力，促使投資體制實現進一步的改革升級。與此同時，當社會企業參與到項目的過程中，還能夠在工程項目施工設計以及管理過程中實現進一步的改革創新，改善工程項目的運作效率，為項目建設提供更為現代化的管理理念。

四是能夠實現政府和企業二者之間的取長補短，展現出政府公共機構的職能，發揮出使用企業的優勢，有效彌補自身在項目運作上存在的缺陷和不足之處，二者之間也能夠形成互惠互利的發展目標，以更為科學合理的成本投入為廣大群眾提供更為高水平的社會服務。

五是風險分配更為合理。與傳統的bot模式存在不同，PPP模式在項目的建設初始階段，就能夠對風險進行科學合理地分配。同時，由于政府部門能夠對其中一部分地風險因素進行有效承擔，確保整體地風險分配更為科學合理，有效降低施工單位和投資人地風險，降低項目的投資和融資難度，保障項目融資成功的概率，政府在對風險進行承擔的過程中，也能夠對風險進行控制。

3、融資存在的問題

3.1監管力度應加強

將PPP模式使用在城市基礎設施項目的建設過程中，使用的制度大多數為合同制，從理論上來說，需要具備更為完善的監管條例以及相關的法律法規作為項目建設的保障和理論依據，能夠確保政府以及社會企業二者之間的利益，在進行合作時，整體的合作流程也會變得更為標準化。但是在項目的實踐操作過程中，PPP模式之下的政府基礎項目建設融資工作在相關運作條例以及法律法規上還有很大的進步和完善空間。與此同時，政府和社會企業在展開項目合作時，很多細節問題還沒有敲定，監管水平不夠完善，無法創建出更為有效的法制外部環境。

3.2融資風險大

政府以及社會企業在展開城市基礎設施項目建設的過程中，若是運用PPP模式，那么政府以及社會企業從本質上來說會轉化為將合同為主的互相制約關系，但是這樣的合同制，是否會展現出其法律價值，核心要素就在于政府和社會企業是否對合同規定中的內容可行性足夠認可，以及是否依照合同中的具體內容展開工程項目的施工建設。

3.3社會資本的參與意愿低

想要確保城市基礎設施項目建設高效可持續地向前推進，需要保障社會資本能夠順利進入到項目的投資和融資過程中，大多數狀況下，政府在運用PPP模式時，都會設置一定的準入模式，但是這樣的準入模式設置標準卻過高，很多社會企業在參與程度上不足，一方面是由于門檻設置過高，社會企業無法達成標準，另外一方面，準入模式設置不夠合理，很多具備資金能力的社會企業不愿參與到其中。

3.4公共服務體系有待完善

在政府部門運用PPP模式來展開城市基礎設施項目建設的投資和融資之后，社會企業為了保障自身能夠獲得的經濟效益以及整個項目的利潤空間，在展開工程項目的實踐建設中，需要加強對成本的關注，嚴格管控項目的利潤，最終可能導致項目建設投資較高，最終為社會進行服務時收費標準較高，超過用戶的可接受范圍，不管是項目的建設過程中還是后期的投入使用，都會帶來一定的阻礙，整體的公共服務體系還不夠完善。

4、PPP模式下基礎設施建設投融資的問題解決途徑

4.1完善相關的法律法規制度

PPP模式從本質上來說為合同制，不管是項目的初識簽約還是后續的責任履行，都需要通過法律法規作為保障。因此需要對PPP模式的相關法律法規進行進一步的建立健全，若是缺乏這一重要保障，PPP模式的價值也無法真正的展現出來。法律法規設置其主要內容就是需要對監督管理權利進行清晰地界定，構建出更為統一化以及獨立化的監管機構，也只有保證監管機構的獨立的水平，才能夠確保其不會受其他利益主導，進一步降低對企業的干擾水平，在決策的制定上更為公平、公正以及合理。同時也需要保證監管機構的集中化，對較為分散、獨立存在同時具備缺陷和不足的監管機制進行有機整合，構建出一套更為科學合理的監管機制，有效規避監管權利被濫用的問題。總而言之，需要建立出一個更為透明化、公開化以及公平化的PPP模式監管體系，并對法律法規框架進行建立健全，進一步推動將行政審批作為主體的監管模式，逐漸向著將法律法規作為主體的監管模式進行轉移，對于進一步積極引導社會企業投資，確保投資人以及社會群眾的利益具備著非常重要的現實意義，也能夠保障城市基礎設施為廣大人民群眾提供更為長期有效的社會服務。

法律法規是否足夠完善，對于政府部門和社會企業之間能否形成長期有效的合作機制能夠起到一定的保障作用。PPP模式需要基于合同這一限制條件，對二者之間的權力和責任進行清晰地界定，以此來進一步約束二者在項目運作和建設過程中的行為。在出現合同糾紛問題的過程中，法律法規逐漸演化為解決合同問題的重要模式，由于在PPP模式的運作過程中政府和企業之間的合同關系其主要的表現形式就是政府的行政職能以及社會企業的民事權力，若是沒有相關的法律法規來對進行規范，那么政府的裁決權會變得更為自由，會和企業的民事權力出現沖突，導致PPP模式的價值和作用無法真正的展現出來。因此通過法律法規來進一步解決二者在合作過程中的權利自由問題，對于展現出PPP模式作用來說是十分重要的。

4.2轉變職能和加強監管

目前在PPP模式的使用過程中，其整體的政策支持體系還不夠建立健全，政府在整個過程中需要身兼數職，包括項目的監督人員以及參與者，在整個管理過程中，無法依照其承擔的角色特征，對政策支持體系進行建立健全，致使PPP模式在項目的投資和運作過程中，出現了很多無法預測地風險事件。因此，政府部門作為PPP模式的重要參與主體，在常規工作過程中，需要實現自身職能的顛覆性轉變，改革傳統的投資理念，有效規避傳統的單一財政融資模式，在PPP模式的運作過程中，完善其監督和管理職能，確保在PPP模式投融資的方式選擇上，占據一定的領導地位。政府部門在PPP模式中，隸屬于項目的監督者和領導者，因此應該展現出自身的價值和優勢，確保與社會企業之間的合作水平全面提升。除此之外，政府還需要建立出一個更為完善的監督管理體系，保障項目運作的流暢性。除此之外，在對監督管理機構進行構建的過程中，也能夠確保資金的投入安全，保障社會企業的綜合經濟效益，這也是通過PPP模式來保障社會公共服務水平的重要途徑。

4.3確立合理的分險分擔機制

在PPP模式下，城市基礎設施項目的建設具備較高地風險因素，同時資金投入也是導致項目建設的最大阻礙，因此需要依照項目的實際運用狀況，在制定科學合理的法律法規的過程中，還應該對風險進行合理的分擔，并建立出相應地風險分擔機制等，以此來進一步明確雙方的責任和義務，促使政府和企業二者之間地風險承擔合理化，也可以通過風險分類機制的設置，對社會適應企業的運作行為進行制約，進一步改善工程項目的建設質量，提升企業市場綜合效益，有效規避社會企業向政府部門轉移風險的問題。

4.4完善PPP模式的準入機制

在對PPP模式進行運用的過程中，科學合理的準入機制是確保社會企業選擇合理的重要保障。PPP模式大多數都是通過特許經營來實現，政府部門和社會企業之間的合作為社會企業的利益以及運作提供強有力的保障。但是在對特許經營進行授予的過程中，需要綜合考量當前地區的經濟發展以及城市基礎設施項目建設的標準，需要設置較為合理的準入程序，同時也需要規避政府聯合社會企業暗箱操作的不合理現象，一個更為公平透明的市場準入機制這能夠改善這一問題，促使城市基礎設施項目建設逐步走向市場化的改革之路。在進行特許經營權授予的過程中，需要始終秉承公平、公正以及公開透明這一原則，也就是相關的建設部門需要運用招投標的模式，也可以通過拍賣授予特許經營。現階段我國在授予特許經營權是很多都是通過拍賣這一模式，但是在拍賣時，不能夠完全將出價高低作為拍賣準則，并不是哪個投標人出價高，就要把特許經營權賣給誰。主要是因為在進行競標的過程中，若是使用報價策略來競標，無法保證社會企業具備后期項目運作過程中的管理水平和技術水平。由于公共項目需要投入較多的資金，尤其是對于安全和管理上有著更高的標準和要求，需要保障供應過程的穩定性，在其他方面上也具備著較高的標準和要求，例如需要制定出更為科學合理的經營方案，在保障資金方案達成PPP模式的基礎下，出價最低的社會企業能夠拿到當前項目的特許經營權。除此之外，在對PPP模式實施的過程中，其落實程序需要保障標準化，不同部門在行政手段和工作模式上都存在一定的差異性，這樣會導致工作和工作之間的銜接進度被拖緩，導致公共部門和運作部門的成本投入更高，因此這就要求相關政府部門明確PPP模式的運作程序。對于一些公共領域來說，可以加入PPP模式中的社會企業是十分有限的，因此，政府需要帶領他們將那些社會資源積極投入在需要率先發展的領域中。

4.5建立合理的價格趨勢

在城市基礎設施項目的建設過程中，基礎設施的價格設置不管是人民群眾還是投資人都十分的關注，因此需要保障價格區間設置的科學，運用更為有效的手段來展開價格區間的確定。由于不同部門不同主體都有自己的利益角度、不同的利益需求，因此價格區間的設置需要依照當前社會大環境以及人民群眾的實際服務需求，保障價格區間設置到公平、公正，確保投資人以及運營單位能夠獲得合理范圍內的經濟效益，同時也能夠為廣大人民群眾提供更為有效的社會服務，保障企業基礎設施建設的公共服務性。

結語：

綜上所述，城市基礎設施項目建設需要投入較多的資金，普通的金融機構以及傳統的融資模式無法滿足各個城市的基礎設施項目建設資金需求，融資渠道十分有限，而將PPP模式使用在基建項目的投資過程中，則可以為項目建設提供更為豐富多樣的融資渠道，但是在PPP模式的使用過程中，也存在著很多的問題有待解決，需要相關人員加強對問題地研究和分析，制定出針對性地解決策略，改善PPP模式的使用效果。文章針對PPP模式的結構、將其使用在城市基礎設施項目建設投融資中的優點以及現階段使用存在的問題和后續的問題解決途徑進行了綜合性的分析和探討，并提出了問題的解決途徑，包括進一步完善法律法規、轉變政府職能、強化監管、設立出合理的風險承擔機制、完善準入模式、構建出更為合理的價格區間等等，以供同行參考。

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